民間資本進(jìn)入礦產(chǎn)勘查開發(fā)領(lǐng)域研究

范振林,馬茁卉

(中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步快速推進(jìn)，以及經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展和國際競爭加劇，今后10～15年我國石油、天然氣、鐵、銅、鉻、鉀鹽等大宗礦產(chǎn)消耗仍將處于高增長時(shí)期，并將依次進(jìn)入高峰消耗階段，進(jìn)口量持續(xù)擴(kuò)張，對(duì)外依存度不斷攀升(圖1)，資源需求剛性上升和有限供給剛性制約的“兩難”矛盾日益凸顯，資源約束趨緊并長期存在[1]。要立足國內(nèi)，提高資源保障程度，就離不開礦業(yè)領(lǐng)域?qū)γ耖g資本的不斷開放和民營經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展，并逐漸消除民間資本進(jìn)入礦業(yè)領(lǐng)域的障礙，保障民間資本投資主體參與礦業(yè)領(lǐng)域市場競爭的平等權(quán)利和投資的安全性。民間資本進(jìn)入礦業(yè)領(lǐng)域前景無限和大有可為。

圖1 中國重要礦產(chǎn)對(duì)外依存度

1 民間資本進(jìn)入礦業(yè)領(lǐng)域發(fā)展歷程

民間資本進(jìn)入礦業(yè)領(lǐng)域始于20世紀(jì)50年代，與其他行業(yè)民間資本相同，大致經(jīng)歷六個(gè)階段。

1)探索階段(1949～1978年)，標(biāo)志事件是大煉鋼鐵。

2)初步發(fā)展階段(1979～1983年)，標(biāo)志事件是十一屆三中全會(huì)和以社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)為重心的工作轉(zhuǎn)移。

3)快速發(fā)展階段(1984～1988年)，標(biāo)志事件是第一部《礦產(chǎn)資源法》頒布實(shí)施，為民間資本進(jìn)入礦業(yè)領(lǐng)域提供了法律依據(jù)。

4)整頓提高和全面發(fā)展階段(1989～1995年)，標(biāo)志事件是十四屆三中全會(huì)提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定。

5)發(fā)展創(chuàng)新階段(1996～2006年)，標(biāo)志事件是《礦產(chǎn)資源法》的修改和十六屆三中全會(huì)提出完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定。

6)快速突破階段(2006年～)，標(biāo)志事件是“國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定”、“國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見”、“找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)綱要”和“關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資國土資源領(lǐng)域的意見”的頒布實(shí)施。

2 發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

2.1 發(fā)展現(xiàn)狀

民間資本投資是與政府投資、公有制投資、國有投資、外商及港澳臺(tái)商投資相對(duì)應(yīng)的一種投資形式，包括集體、股份合作、私營獨(dú)資或合伙、有限責(zé)任公司、聯(lián)營、個(gè)體戶等獨(dú)資企業(yè)或由其控股企業(yè)的投資。近幾年來，我國對(duì)民間資本投資礦業(yè)領(lǐng)域持鼓勵(lì)和支持態(tài)度，在國家政策層面上，礦業(yè)領(lǐng)域已呈現(xiàn)向民間資本全面開放態(tài)勢(shì)。

在非油氣領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位[2]。2011年底，民間資本在企業(yè)個(gè)數(shù)、工業(yè)總產(chǎn)值、礦產(chǎn)品銷售收入和利潤總額等方面占據(jù)重要地位(表1)，其中，私營企業(yè)大型礦山個(gè)數(shù)占全部內(nèi)資大型礦山個(gè)數(shù)的37.85%，公司制企業(yè)工業(yè)產(chǎn)值是私營企業(yè)的3倍。公司制企業(yè)逐漸取代私營企業(yè)成為礦山開采的主要力量。

表1 2011年各經(jīng)濟(jì)類型企業(yè)投資非油氣資源開發(fā)情況

勘查投資規(guī)模所占比重持續(xù)攀升。民間投資規(guī)模不斷增長，占地質(zhì)勘查投入比重有逐年遞增趨勢(shì)(圖2)。2011年地質(zhì)勘查投資中，民間資本投資145.91億元，占礦產(chǎn)勘查投資的14.77%，占非油氣地勘投資的43.36%。

集體企業(yè)和私營企業(yè)擁有勘查許可證的個(gè)數(shù)和勘查面積略有下降。非油氣固定資產(chǎn)投資規(guī)模占礦業(yè)投資的比重不斷增長。各礦產(chǎn)類別增長幅度差異較大(圖3、圖4)。

2011年，私營企業(yè)個(gè)數(shù)占全部非油氣礦山企業(yè)的比重為64.11%、從業(yè)人員比重為28.17%、工業(yè)總產(chǎn)值比重為15%、利潤比重為12.93%。

投資形式和平臺(tái)向多元化發(fā)展。隨著礦產(chǎn)勘查開采向非傳統(tǒng)領(lǐng)域發(fā)展，煤層氣、頁巖氣等非常規(guī)能源開發(fā)利用，非金屬礦產(chǎn)新用途，尾礦二次利用，以及礦業(yè)市場的金融化、虛擬化趨勢(shì)不斷加強(qiáng)，礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)、資本屬性日漸顯化[3]，都為礦產(chǎn)投資提供了新領(lǐng)域和多元化平臺(tái)。

圖2 民間資本勘查投資趨勢(shì)

圖3 各類企業(yè)持有效勘查許可證情況

2.2 存在問題分析

民間資本投資礦業(yè)以盈利為目的及實(shí)現(xiàn)增值最大化。投資回報(bào)，投資準(zhǔn)入和投資安全成為制約民間資本進(jìn)入礦業(yè)的最大障礙。

2.2.1 傳統(tǒng)體制機(jī)制障礙阻礙民間資本進(jìn)入礦業(yè)領(lǐng)域

長期以來，民間資本無法實(shí)質(zhì)性融入礦業(yè)領(lǐng)域，嚴(yán)重影響礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和效率提高。2005年“36條”和2010年“新36條”，明確提出：允許非公有資本進(jìn)入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域、支持民間資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域和鼓勵(lì)民間資本參與礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)等，民間資本面臨新的機(jī)遇，這有可能帶來制度紅利的集中釋放，促進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)永續(xù)發(fā)展和全要素生產(chǎn)率提高，但缺乏相應(yīng)的制度安排和明確的實(shí)施辦法以及獎(jiǎng)懲措施，宏觀政策轉(zhuǎn)化為民間資本投資的實(shí)際推動(dòng)力仍考量著各職能部門對(duì)國家政策的執(zhí)行力度，而壟斷和地區(qū)保護(hù)等傳統(tǒng)體制機(jī)制的障礙導(dǎo)致民間資本在競爭中仍然處于劣勢(shì)地位。

圖4 民間資本固定資產(chǎn)投資情況

2.2.2 礦業(yè)固有特點(diǎn)和特征影響投資回報(bào)的實(shí)現(xiàn)

礦業(yè)領(lǐng)域與一般投資領(lǐng)域不同，礦業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)高收益產(chǎn)業(yè)，投入高、周期長。礦業(yè)資本的流轉(zhuǎn)速度和質(zhì)量需要經(jīng)受考驗(yàn)。而且目前礦業(yè)資本體系還很不完善，統(tǒng)一、競爭、開放、有序的礦業(yè)權(quán)市場還未真正形成，一級(jí)市場隨意擴(kuò)大礦業(yè)權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌的范圍，二級(jí)市場評(píng)估、技術(shù)、信息、勞務(wù)等中介組織建設(shè)不發(fā)育，信息披露滯后，阻礙了礦業(yè)資本的正常流動(dòng)，影響投資回報(bào)的實(shí)現(xiàn)。

2.2.3 礦業(yè)領(lǐng)域“不平等”標(biāo)準(zhǔn)限制民間資本權(quán)益實(shí)現(xiàn)

礦業(yè)領(lǐng)域雖然所有制的概念在弱化，但通過規(guī)模管制仍使民間資本投資處于弱勢(shì)地位，資源領(lǐng)域的宏觀調(diào)控和資源整合，使民間資本面臨考驗(yàn)。礦業(yè)權(quán)是用益物權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，是企業(yè)經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)投資獲得的，讓合法的、個(gè)別的企業(yè)來承擔(dān)國家宏觀調(diào)控的成本顯然是不公平的。調(diào)整要避免損及民間資本的權(quán)益,特別是不能借清理整頓和開發(fā)整合的名義,對(duì)民間資本進(jìn)行過度剝奪，是因?yàn)樵谡庵就苿?dòng)的整合中,民間資本的力量還沒達(dá)到可以和政府進(jìn)行對(duì)等博弈的程度,這使得整合過程極易損害民資的利益[4]。

2.2.4 公共權(quán)力對(duì)礦業(yè)權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵犯

礦業(yè)權(quán)作為財(cái)產(chǎn)屬性的用益物權(quán)，納入物權(quán)法管理。礦業(yè)權(quán)吊銷等法定情形在《礦產(chǎn)資源法》及配套法規(guī)中有明確規(guī)定，但在實(shí)際操作中，早已突破了法律法規(guī)所規(guī)定的吊銷礦業(yè)權(quán)的條件，制度外的其他公共權(quán)力能夠反過來約束制約礦業(yè)權(quán)，給礦業(yè)權(quán)的安全性帶來隨意性和無法預(yù)見的變數(shù)，礦業(yè)權(quán)人合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺乏有效保障。

3 對(duì)策建議

民間資本投資礦業(yè)領(lǐng)域是一種趨利行為，鼓勵(lì)和支持民間資本投資礦業(yè)領(lǐng)域關(guān)鍵在于增強(qiáng)各職能部門對(duì)宏觀政策的執(zhí)行力度，也需要民間資本投資在投融資模式、項(xiàng)目選擇和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等方面更加理性和務(wù)實(shí)，從自發(fā)隨機(jī)盲目向自覺理性主動(dòng)的戰(zhàn)略導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，發(fā)揮企業(yè)優(yōu)勢(shì)，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)重組，推動(dòng)和促進(jìn)規(guī)?；s化跨越式發(fā)展。

3.1 構(gòu)造公平的制度環(huán)境

創(chuàng)建民間資本投資主體平等使用生產(chǎn)要素和參與競爭的發(fā)展環(huán)境，取消所有制歧視和規(guī)模歧視，消除地區(qū)差異，同等條件下構(gòu)筑統(tǒng)一準(zhǔn)入門檻；構(gòu)造民間資本投資受到平等保護(hù)的法制環(huán)境，增強(qiáng)礦業(yè)權(quán)等財(cái)產(chǎn)的安全性以及公平的財(cái)稅政策和管理制度，其中，筑建符合礦業(yè)規(guī)律的制度環(huán)境和增強(qiáng)政策的執(zhí)行力度尤為重要。

3.2 增強(qiáng)民間資本監(jiān)督和服務(wù)力度

民間資本理應(yīng)獲得平等的“國民”待遇。但對(duì)民間資本投資應(yīng)堅(jiān)持“有保有壓”，不能“一刀切”[5]。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)民間資本投資活動(dòng)的有效監(jiān)管；提高服務(wù)效率和質(zhì)量，對(duì)優(yōu)秀的民間資本投資，在財(cái)稅政

策等方面給予更大的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展空間，對(duì)違法亂紀(jì)的，要違法必究，同時(shí)對(duì)民間資本投資保持審慎的監(jiān)管態(tài)度和構(gòu)建科學(xué)完善的監(jiān)管服務(wù)體系。

3.3 推進(jìn)礦業(yè)資本市場建設(shè)和發(fā)展

加快場外有形交易市場建設(shè)，推動(dòng)礦產(chǎn)資源風(fēng)險(xiǎn)勘查資本市場建設(shè)，加快獨(dú)立地質(zhì)師制度、礦業(yè)上市公司勘查開采投資和地質(zhì)信息季度披露制度，以及礦業(yè)企業(yè)銀行貸款可行性報(bào)告制度，加強(qiáng)礦業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)管理制度的建設(shè)，為礦業(yè)資本市場的建設(shè)和發(fā)展提供制度基礎(chǔ)，為民間投資礦業(yè)暢通渠道[6]。

3.4 鼓勵(lì)民間資本“走出去”參與全球資源配置

鼓勵(lì)民間資本投資務(wù)實(shí)理性“走出去”參與全球礦產(chǎn)資源配置，充分利用兩種資源和兩個(gè)市場，提升國際競爭力，形成全球資源配置能力；探索多元化的融資工具和渠道，充分利用金融力量；合理地規(guī)避和防控風(fēng)險(xiǎn)，確保投資健康平穩(wěn)發(fā)展。

[1]中華人民共和國國土資源部.中國礦產(chǎn)資源報(bào)告[M].北京：地質(zhì)出版社,2012.

[2]民營礦企海外投資前景幾何？[EB/OL]新華網(wǎng).http:∥news.xinhuanet.com/fortune/2012-11/04/c_113600309.htm?_fin

[3]范振林.淺論礦產(chǎn)資源資產(chǎn)資本“三位一體”管理[J].中國礦業(yè)，2011，20(4)：6-8.

[4]鄧聿文.整合不能損及民營資本權(quán)益[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2009(66)：29-30.

[5]左曉蕾.當(dāng)前推進(jìn)民營資本發(fā)展的真正障礙[N].上海證券報(bào)，2012-3-12.

[6]干飛.關(guān)于民間資本投資礦業(yè)的思考[N].中國礦業(yè)報(bào)，2010-6-12(A3).