“財(cái)政存量”指向

喬欣

盤活財(cái)政存量資金已經(jīng)成為業(yè)界關(guān)注熱點(diǎn)，在記者聯(lián)系了多地財(cái)政部門后，僅僅圍繞財(cái)政存量資金的規(guī)模有多大這個(gè)問題的答案，就如同此前關(guān)注的地方政府性債務(wù)一般撲朔迷離，有某省財(cái)政廳工作人員直言，對于這個(gè)問題，他們目前也沒有一個(gè)具體的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

“目前因?yàn)槌恋碣Y金散落在不同的系統(tǒng)里，沒有任何一個(gè)部門清楚總體沉淀規(guī)模。”有專業(yè)人士表示。

從已公開的統(tǒng)計(jì)信息來看，只有審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，以及央行最新數(shù)據(jù)顯示，截止到今年5月份，政府存款為3.2萬億。

此外，存量資金該如何界定，問題的癥結(jié)何在，記者得到的答案也是眾口不一。于是隨著本期專題采訪的進(jìn)展，記者逐漸對“盤活財(cái)政存量資金”形成這樣的印象，除了政策導(dǎo)向本身很明確外，與之相關(guān)的成因、數(shù)量以及未來改革的著力點(diǎn)，均呈現(xiàn)出開放式求解。

規(guī)模界定

記者聯(lián)系的東部某市財(cái)政局工作人員表示，他們將財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金視為存量資金。而同樣的問題在西部某市財(cái)政局工作人員那里得到的答案則是，“我們自己的錢每年完成預(yù)算都很緊張，甚至還不夠，如果有錢都是從上面來的。從基層的角度看，東西部地區(qū)在存量上的差別應(yīng)該比較大。東部經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的大省可能專項(xiàng)資金少，自身的壓力就比較大，那就是結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題。我們中西部地區(qū)主要是專項(xiàng)，大概占（財(cái)力收入的）70-80%。我們的存量也主要在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付?！?/p>

另外還有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，現(xiàn)有存量資金分散在不同系統(tǒng)里，包括各種開設(shè)在商業(yè)銀行里的財(cái)政專戶上的存量，央行國庫單一賬戶上的存量，還有部分供應(yīng)商在銀行賬戶上的存量資金等。在不少地方，公共投資項(xiàng)目由私人負(fù)責(zé)運(yùn)作，有些項(xiàng)目并未開工，或者嚴(yán)重延期，但項(xiàng)目款已經(jīng)撥付到他們賬戶上，這些未用出去的錢，應(yīng)屬于財(cái)政資金的范疇。

要規(guī)范和管理這些資金，該人士建議，未來最好能統(tǒng)一到國庫單一賬戶上。對于這一觀點(diǎn)，中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任楊志勇說，“現(xiàn)在說的盤活財(cái)政存量，我所理解的主要是國庫里的這些資金。國庫外的資金就涉及到專戶的問題，按照有關(guān)法律的規(guī)定，比如《社保法》規(guī)定社?？隙ㄊ且O(shè)專戶的。此外還有一些比如學(xué)校收的學(xué)費(fèi)，也肯定是要以專戶的形式存在。這些專戶涉及的是怎么樣規(guī)范管理讓它們高效的問題，沒有必要一定要把它們納入到國庫里來?！?/p>

對于眾說紛紜的財(cái)政存量資金，廣東省財(cái)科所所長黎旭東認(rèn)為，存量是與增量相對應(yīng)的概念，所謂增量就是每年新增財(cái)力，存量就是資金已經(jīng)安排了的，過去有的，今后還要有，也就是說前一年的增量資金額度到了第二年就變成了存量的概念。如果是上一年度預(yù)算安排了，但是錢沒用出去，指標(biāo)還在，結(jié)轉(zhuǎn)到下一年繼續(xù)用，把這個(gè)結(jié)轉(zhuǎn)資金當(dāng)作存量資金是不合適的，因?yàn)楫吘诡A(yù)算指標(biāo)已經(jīng)安排出去了，只是沒用完，進(jìn)行結(jié)轉(zhuǎn)。很多人把這個(gè)概念當(dāng)作財(cái)政存量資金，是錯(cuò)誤的，而且這個(gè)資金在當(dāng)前的財(cái)政分配和管理方式上是盤活不了的，除非這個(gè)指標(biāo)從一開始就安排錯(cuò)了?，F(xiàn)在有種說法是大量存量資金趴在國庫的賬面上，這說的是分配出去的專項(xiàng)資金在事情干完了之后的結(jié)余資金?，F(xiàn)在說的所謂的“存量資金”指的是這類結(jié)余性質(zhì)的資金。只要界定事情已經(jīng)干完，結(jié)余資金收回重新安排這是順理成章的事情。如果每年的結(jié)余資金有很大的量，這只能表明預(yù)算分配完全沒有章法。

路徑選擇

對存量的理解不同，其所揭示的背后成因不同，如何盤活存量的手段也就不同。

上文中的東部某市財(cái)政局工作人員解釋當(dāng)?shù)刎?cái)政存量資金成因時(shí)指出，“預(yù)算編制是根據(jù)預(yù)期事項(xiàng)而研定，預(yù)算執(zhí)行是根據(jù)實(shí)際情況而施行，年初預(yù)計(jì)和年中執(zhí)行的差異形成一對難以避免的矛盾，這必將存在結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金。比如：財(cái)政資金是按進(jìn)度撥款，而一些項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度比原計(jì)劃慢，或中途暫緩執(zhí)行，就造成了各單位在資金使用時(shí)因進(jìn)度慢等問題暫時(shí)出現(xiàn)年底戶頭結(jié)余。因此，在年初編制預(yù)算和下半年調(diào)整預(yù)算時(shí)，要認(rèn)真清理并統(tǒng)籌安排結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金。對于結(jié)余資金，要一律收歸財(cái)政，統(tǒng)籌安排使用；對于結(jié)轉(zhuǎn)資金，要視實(shí)際情況科學(xué)處理，該收回的要收歸財(cái)政，再統(tǒng)籌安排使用。這就是盤活財(cái)政存量資金?！?/p>

“中國保留了大量的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，不僅資金量大，而且涉及部門非常多，幾乎所有的中央部委都會涉及到專項(xiàng)資金的分配。這樣至少造成四種后果：首先是程序多、環(huán)節(jié)多。其次是進(jìn)度慢。為什么前兩年總說支出進(jìn)度慢，年底突擊花錢。其實(shí)不是這樣，而是錢大部分都是年底才撥到地方。第三是指向不明確，經(jīng)過層層上報(bào)再層層審批，可能當(dāng)時(shí)報(bào)項(xiàng)目的想法發(fā)生了變化，或者項(xiàng)目因?yàn)闂l件的變化而發(fā)生變化，到了地方可能就沒有辦法執(zhí)行或者執(zhí)行起來就不是那么快。第四就是資金部門化，既不讓你整合，又不允許拿其他資金做配套。地方有的時(shí)候報(bào)項(xiàng)目想的是不管怎么安排，先爭取下來再說，所以報(bào)的時(shí)候就有水分，爭取來了之后因?yàn)槭怯兴值捻?xiàng)目，實(shí)施起來又很困難，類似種種，大量專項(xiàng)都預(yù)存在國庫上。所以我感覺中央這次提出盤活財(cái)政存量是要解決以往專項(xiàng)比重過大，項(xiàng)目過細(xì)，程序過繁雜，各個(gè)部門權(quán)力過大這些互相都是有關(guān)聯(lián)性的問題，而核心問題就是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的調(diào)整，慢慢向均衡轉(zhuǎn)移支付過渡，專項(xiàng)越來越少，這個(gè)問題就可以解決了。再把主動(dòng)權(quán)放在地方各級政府，地方結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)情統(tǒng)籌安排?！蔽鞑磕呈胸?cái)政局工作人員說。

不過在政策的頂層設(shè)計(jì)之外，地方實(shí)踐過程中會遇到一些問題。有地方財(cái)政局工作人員向記者透露，“一是部分結(jié)轉(zhuǎn)資金不能盤活。比如：按進(jìn)度撥付的工程款，若工程未完工，結(jié)轉(zhuǎn)資金需繼續(xù)用于該工程項(xiàng)目支出；年內(nèi)來不及結(jié)算的項(xiàng)目資金待第二年結(jié)算后支出；有些政府采購項(xiàng)目下達(dá)時(shí)間晚且數(shù)額大，必須經(jīng)多方論證、審批及訂貨，運(yùn)作時(shí)間長使得當(dāng)年無法完成，需要結(jié)轉(zhuǎn)下一年支出；還有一些規(guī)定使用用途的基金結(jié)轉(zhuǎn)支出也不能用于盤活，如：殘疾人就業(yè)保障金、水利基金、彩票公益金等。二是有些資金財(cái)政已撥付給預(yù)算單位，因種種原因沉淀在單位資金賬戶，但財(cái)政不能收回盤活。比如，年內(nèi)來不及結(jié)算的項(xiàng)目資金；欠職工及業(yè)主單位的款項(xiàng)；欠繳稅費(fèi)、工會經(jīng)費(fèi)、醫(yī)保、住房公積金等；有指定用途且年內(nèi)馬上就要實(shí)施的項(xiàng)目資金；已進(jìn)入政府采購程序，但未完成的采購款?！贝朔N表述部分印證了前文中廣東省財(cái)科所所長黎旭東的觀點(diǎn)。

地方行動(dòng)

在原則上屬于可以盤活的財(cái)政存量資金有哪些？某地財(cái)政局工作人員向記者列舉了以下三種情況：首先是項(xiàng)目已經(jīng)完成，或者因故終止，剩余的指標(biāo)可收回，用于重新安排預(yù)算支出。第二種情況是部分資金因多種原因無法分配和落實(shí)到具體的單位和項(xiàng)目上，或無法實(shí)施的項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)指標(biāo)，可收回用于重新安排預(yù)算支出。還有一種情況是已形成的結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目，確實(shí)無需支出或已無法支出的，或者結(jié)轉(zhuǎn)期限超過一年以上的，原則上可以收回用于盤活。

如今，據(jù)記者了解到的情況，不少地方已經(jīng)對盤活財(cái)政存量資金有了總體思路。

國務(wù)院提出盤活財(cái)政存量資金的要求后，財(cái)政部隨后發(fā)布了《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)地方預(yù)算執(zhí)行管理激活財(cái)政存量資金的通知》，并要求各地方財(cái)政部門在7月底編制出相關(guān)方案。日前，記者聯(lián)系了山東省財(cái)政廳，了解到，當(dāng)?shù)卦?月底之前，以紅頭文件的形式公布了《關(guān)于壓減財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)盤活財(cái)政存量資金的通知》。

記者看到這份《通知》從5個(gè)方面進(jìn)行了具體部署。其中在加快公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度方面規(guī)定，對年初預(yù)算已經(jīng)確定的項(xiàng)目，要抓緊組織實(shí)施，加快資金支付；對未確定項(xiàng)目的專項(xiàng)資金，要分科目、分項(xiàng)目予以全面清理，及時(shí)做好資金分配方案的細(xì)化和指標(biāo)下達(dá)工作，超過規(guī)定時(shí)限仍未落實(shí)到具體單位的，除據(jù)實(shí)結(jié)算項(xiàng)目外，財(cái)政部門應(yīng)收回總預(yù)算用于其他急需項(xiàng)目。對據(jù)實(shí)結(jié)算和以收定支項(xiàng)目，可采取先預(yù)撥、后清算的方式，加快資金撥付。同時(shí)規(guī)定，要健全完善支出進(jìn)度通報(bào)分析制度，省財(cái)政廳將按月通報(bào)各市及省財(cái)政直接管理縣（市）預(yù)算支出進(jìn)度情況，并將支出進(jìn)度情況納入全省財(cái)政管理工作績效考評體系，年終進(jìn)行考核獎(jiǎng)懲。對省直部門支出進(jìn)度實(shí)行重點(diǎn)督查，并將部門支出進(jìn)度情況作為省級部門預(yù)決算編制評比的重要內(nèi)容。

在清理、壓減財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金方面。對市縣財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，經(jīng)清理確認(rèn)屬于已無法支出或無需支出的，要收回總預(yù)算統(tǒng)籌安排；確需繼續(xù)保留的，要盡快分解下達(dá)到具體部門單位和下級財(cái)政部門，督促其加快執(zhí)行進(jìn)度；對執(zhí)行進(jìn)度緩慢、年底有可能繼續(xù)形成較多結(jié)余或結(jié)轉(zhuǎn)的項(xiàng)目，要及時(shí)調(diào)整用于其他急需的支出項(xiàng)目。對壓減結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)成效較好的市縣，省財(cái)政將給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；對年終結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金仍在增加的市縣，將酌情減少下一年度轉(zhuǎn)移支付資金。對省直部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，要分單位、分項(xiàng)目排查分析，分門別類提出處理意見。對基本支出結(jié)轉(zhuǎn)資金，要首先用于增設(shè)機(jī)構(gòu)、增編增人等產(chǎn)生的人員和公用經(jīng)費(fèi)支出；對項(xiàng)目結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，省財(cái)政將加大統(tǒng)籌力度，合理壓縮部門下年度財(cái)政撥款預(yù)算。并規(guī)定從今年起，省直部門在國庫結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的項(xiàng)目資金，要一律收回省財(cái)政。

在加強(qiáng)政府性基金預(yù)算執(zhí)行管理方面。對國有土地使用權(quán)出讓收入、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、車輛通行費(fèi)、彩票公益金等安排的支出，要提前做好項(xiàng)目論證工作，及早制定項(xiàng)目支出計(jì)劃，簡化項(xiàng)目審批流程，提高審批效率，有效加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。各級財(cái)政部門從土地出讓收益集中用于教育、農(nóng)田水利建設(shè)等方面的資金，要及時(shí)分配下達(dá)，抓緊組織落實(shí)到具體項(xiàng)目。

在規(guī)范國庫資金管理方面除了要全面落實(shí)國庫集中支付制度，并進(jìn)一步精簡壓縮專戶數(shù)量，強(qiáng)化財(cái)政專戶結(jié)余資金管理，加大專戶資金統(tǒng)籌力度外。還提出要建立財(cái)政暫付款回收機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，全面清理消化歷年暫付款掛賬，該核銷的要按程序盡快核銷，違規(guī)占用的要及時(shí)清理，該收回的要及時(shí)收回，保障預(yù)算支出需要。

在保障資金安全方面提出，規(guī)范權(quán)責(zé)發(fā)生制管理，除國庫集中支付結(jié)余和國家統(tǒng)一規(guī)定的事項(xiàng)外，不得擅自擴(kuò)大按照權(quán)責(zé)發(fā)生制列支的范圍，不斷提高預(yù)算執(zhí)行的及時(shí)性、有效性、安全性。

此外，福建省某市也提出要借助國庫集中支付系統(tǒng)和財(cái)政支出績效評價(jià)試點(diǎn)，進(jìn)一步加大對分散沉淀在各部門各單位結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的調(diào)控管理力度。在每年年初預(yù)算安排時(shí)，根據(jù)各預(yù)算單位年終結(jié)余的情況，對沖核減第二年的預(yù)算安排。對各部門超過兩年、因特殊原因已不需支出或無法支出的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，在預(yù)算中，優(yōu)先調(diào)劑用于安排本年度項(xiàng)目支出或由市財(cái)政視情況追減收回，以減輕當(dāng)年度財(cái)力缺口的壓力，并以此作為財(cái)政支出預(yù)算績效評價(jià)的依據(jù)。

“存量”指向

盤活后的財(cái)政存量資金該怎么使用？這也是各界普遍關(guān)心的問題。此前有業(yè)內(nèi)人士提出，此次盤活存量重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的閑置、沉淀財(cái)政資金即財(cái)政間隙資金，主要為各級財(cái)政公共財(cái)政專戶、非稅收入專戶、專項(xiàng)支出專戶等各個(gè)財(cái)政資金專戶中的閑置存款。此前該部分資金除了許多地區(qū)用于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)外，亦有部分地區(qū)將其用于資金增值，包括與金融機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議實(shí)現(xiàn)間隙資金定存最大化等。而在當(dāng)前收入緊張態(tài)勢下，間隙資金已經(jīng)越來越受地方財(cái)政重視，成為地方財(cái)政緩解資金困難、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和支持重點(diǎn)項(xiàng)目的新關(guān)鍵。專家表示，根據(jù)相關(guān)要求，未來財(cái)政間隙資金也將進(jìn)入地方棚戶區(qū)改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施等民生基礎(chǔ)項(xiàng)目的總計(jì)劃中，并發(fā)揮更大作用。

當(dāng)記者就盤活的存量怎么用的問題咨詢西部某市財(cái)政局工作人員時(shí)，他說：“我覺得應(yīng)該逐步穩(wěn)妥的推進(jìn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例。在此基礎(chǔ)上，部分適合統(tǒng)籌的可以按照大類來進(jìn)行統(tǒng)籌，項(xiàng)目不要分的過細(xì)。比如只規(guī)定到農(nóng)業(yè)類別，剩下的由地方自主安排。相當(dāng)于在均衡轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付二者間找了個(gè)平衡點(diǎn)，既支持了地方農(nóng)業(yè)發(fā)展又沒有把地方捆綁的太死，讓地方難受。不過這樣也有可能出現(xiàn)有些地方缺少支出的約束，想干什么就干什么的問題，這就進(jìn)而要求地方簽署支出責(zé)任。各個(gè)地方不管是統(tǒng)籌的還是專項(xiàng)都需要增加透明度，預(yù)算公開、民主決策等等各種方法，提高財(cái)政資金的針對性和有效性?！?/p>

對于這個(gè)問題，楊志勇表示，“根據(jù)情況，比如有些已經(jīng)安排了花不出去的錢，給不出合理理由，屬于違規(guī)的錢，可能就要改變用途重新作為財(cái)政資金進(jìn)行分配。這種資金可以用于李克強(qiáng)總理提出的穩(wěn)增長、惠民生，跟普通的財(cái)政撥款一樣的花。但是我估計(jì)這類資金的數(shù)量不會特別大。大量的是國庫的沉淀資金，就是現(xiàn)在講的3萬多億。這些錢留在國庫是有成本的，比如執(zhí)行國庫現(xiàn)金管理，哪怕以定期存款的形式進(jìn)行招標(biāo)，它的收益可能都比放在國庫里的收益要高?，F(xiàn)在國庫現(xiàn)金管理實(shí)際上已經(jīng)開始操作，但是一是數(shù)量有限，另一個(gè)是操作方式比較單一。未來如果做的話要強(qiáng)調(diào)在保證資金安全的前提下如何提高它的效益的問題。要把這些盤活，就牽涉到國庫管理制度的問題，就牽涉到財(cái)政部和中國人民銀行。比較合理的做法就是首先要進(jìn)行預(yù)測，目的是了解國庫里最低要保存多少資金，防止到花錢的時(shí)候沒錢用的情況發(fā)生。預(yù)測之后多出來的錢就要用于國庫現(xiàn)金管理，通過操作提高它的效率。誰有能力去操作呢？必須是財(cái)政部門。這要發(fā)揮財(cái)政部門在國庫現(xiàn)金管理里面的主導(dǎo)地位，只要操作規(guī)范，監(jiān)督跟上的話，我想應(yīng)該不會有什么問題的?！?/p>