廉政制度建設(shè)的新路徑——以“適用《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》若干問題的解釋”為例

黃國珍

（北京大學(xué)政府管理學(xué)院 北京 100871）

十七大以來，中共中央紀(jì)律檢查委員會（以下簡稱“中紀(jì)委”）先后八次制定頒布“適用《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》若干問題的解釋”（以下如無特別情況，簡稱《條例》、“解釋”），而且規(guī)劃中還有幾部“解釋”即將出臺。針對同一《條例》作出如此多次、密集的解釋規(guī)定，預(yù)示著一種新的動向。從研究現(xiàn)狀來看，目前無論是學(xué)界還是實踐界，對此問題少有關(guān)注和專門論述。圍繞《條例》的解讀宣教類讀物以及宣傳報道，主要對比新舊法規(guī)變化，介紹條文規(guī)定、制定過程，宣傳建章立制意義，并沒有深入研究制度本身，更沒有及時跟進(jìn)、系統(tǒng)探討出臺“解釋”的路徑意義。本文嘗試從制度供給不足的視角，對“解釋”予以述評，在此基礎(chǔ)上，嘗試探討廉政制度建設(shè)的規(guī)范性和科學(xué)發(fā)展問題。

一、“解釋”的基本情況

2004年《條例》頒布施行，根據(jù)《條例》“附則”部分第一百七十五條規(guī)定“本條例由中共中央紀(jì)律檢查委員會負(fù)責(zé)解釋”。十七大以來，中紀(jì)委先后八次制定頒布“解釋”，而且規(guī)劃中還有幾部“解釋”即將出臺。目前已經(jīng)頒布的“解釋”按時間先后順序列表如下：

“適用《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》若干問題的解釋”簡況表

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根據(jù)以上列表以及文本分析，“解釋”特征主要體現(xiàn)為以下三個方面：

1.針對性較強。通過分析出臺“解釋”的背景情況，可以看出，“解釋”指向性非常明確，“解釋”針對廉政建設(shè)的八個專門領(lǐng)域、尤其是當(dāng)時社會熱點問題出臺的?！敖忉尅睂Ｋ咎幏郑ㄏ啾戎?，大量黨內(nèi)法規(guī)主要肩負(fù)宣教功能），每部“解釋”都與一場專項治理工作相關(guān)。如改革開放以來，我國工程建設(shè)規(guī)模不斷擴大、速度日益加快，工程建設(shè)領(lǐng)域中一些矛盾和問題也逐漸暴露出來，特別是一些地方存在的違規(guī)上項目、工程質(zhì)量低劣、腐敗現(xiàn)象頻發(fā)等問題，嚴(yán)重干擾了市場經(jīng)濟(jì)秩序、損害人民群眾利益、影響黨群干群關(guān)系。2008年工程建設(shè)領(lǐng)域受處分人員占處分總?cè)藬?shù)的十分之一強。2009年胡錦濤總書記在第十七屆中央紀(jì)委第三次全會上強調(diào)：“要針對工程建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、土地管理和礦產(chǎn)資源開發(fā)、金融、司法等領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的情況，加大工作力度，開展專項治理。”從2009年7月起，中央決定用兩年左右的時間，開展集中治理，解決存在的突出問題，建立健全保證工程建設(shè)領(lǐng)域健康發(fā)展的長效機制。隨后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作的意見》，中紀(jì)委印發(fā)了“解釋”。以制度創(chuàng)制引領(lǐng)、保障廉政建設(shè)專項治理工作，以專項治理工作需要和實際經(jīng)驗推動制度創(chuàng)制，形成了一種互動的制度氛圍。

2.初具規(guī)模。密集出臺多部“解釋”，增強了《條例》的針對性和實效性，有力推動了《條例》實際運用。雖然每部“解釋”都比較簡單，幾個或者十幾個條款而已，但目前八部“解釋”總共達(dá)到86個條文，13400字，規(guī)模日漸龐大，如果考慮日后出臺的，“解釋”可能超過《條例》規(guī)模（《條例》共計178條，20200字）。“解釋”涉及《條例》33個條文，多個條文被多次反復(fù)適用，平均每條延伸解釋400余字。初具規(guī)模的解釋，在不必反復(fù)多次修改根本性規(guī)章制度的前提下，既保證了《條例》的嚴(yán)肅性，又保障了《條例》的靈活運用。制度條文簡明扼要，操作性較《條例》以及其他黨內(nèi)法規(guī)更強，制度實施預(yù)期良好。

3.黨紀(jì)與政紀(jì)相輔相成。以上八部“解釋”，除個別適用特殊對象的“解釋”，沒有政紀(jì)處分規(guī)定，五部“解釋”有對應(yīng)的同名政紀(jì)處分規(guī)定，或先后發(fā)布，或同時發(fā)布。這體現(xiàn)了黨紀(jì)解釋堅持維護(hù)國家法治精神，在有關(guān)條文的設(shè)置方面注意與國家法律、法規(guī)的原則規(guī)定保持銜接，同時又注意使其具有黨內(nèi)法規(guī)的特點。兩者基本定義、內(nèi)容、處分方式大體相似，但處分對象不同。黨紀(jì)解釋與政紀(jì)處分規(guī)定相輔相成，逐步構(gòu)建起了違紀(jì)違法行為懲戒制度體系。與此相比較，行政處分方面，僅有《公務(wù)員法》第九章“懲戒”對公務(wù)員的違紀(jì)行為處罰做了原則規(guī)定，另有國務(wù)院《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》（2007年4月），但目前我國并沒有針對全體以及所有各類公務(wù)員的處罰細(xì)則。行政處分沒有總的、根本性法律法規(guī)的狀況，使得行政處分無法采取司法解釋的方式創(chuàng)制規(guī)定。相對而言，黨紀(jì)處分在制度建設(shè)上較為超前。

二、“解釋”背后的制度供給不足

依靠制度懲治和預(yù)防腐敗，是我國改革開放30年來反腐倡廉的重要經(jīng)驗啟示，也是今后深入、持久、有效開展反腐倡廉的必然要求。經(jīng)過幾十年卓有成效的努力，中國特色的反腐倡廉制度體系在長期實踐的基礎(chǔ)已經(jīng)初步形成，我國已經(jīng)走過了無法可依的法治初期階段。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國?。ú浚┘壱陨蠙C關(guān)共制定黨風(fēng)廉政方面的法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件2000余項；其中，中央紀(jì)委監(jiān)察部制定的就有120余項。然而，廉政制度供給不足的問題依然存在，制度供給主體提供制度安排的數(shù)量和質(zhì)量都無法滿足廉政建設(shè)的需要。廉政制度供給不足最突出的表現(xiàn)就是廉政制度“既多又少”，即：框架性的法律法規(guī)有，但缺乏實際操作性；具體的法律法規(guī)，又經(jīng)常滯后于實際情況或者掛一漏萬，難以適應(yīng)新的形勢。近年來，兩方面的壓力和挑戰(zhàn)尤為明顯。一是官員財產(chǎn)申報制度等重大制度，被視為破解腐敗高發(fā)頻發(fā)的“靈丹妙藥”而備受關(guān)注，其所需的法律基礎(chǔ)卻往往被忽視。這種急于求成的法治需求，根本上反映了制度供給不足的窘狀。二是隨著文化水平以及法律知識的普及提高，官員已經(jīng)“善于”尋找和利用法律和黨內(nèi)規(guī)章制度的模糊地帶，一再出現(xiàn)“牛欄關(guān)貓”、“幾千個規(guī)定管不著一張嘴”等現(xiàn)象。廉政制度供給不足，使得民眾對政府及其工作人員極度不信任，凡事都產(chǎn)生腐敗“聯(lián)想強迫癥”，甚至成為社會化媒體條件下話題炒作的“導(dǎo)火索”。

引起廉政制度供給不足的原因相當(dāng)復(fù)雜，既有制度供給主體的意愿、能力、成本因素，也有社會整體制度供給環(huán)境因素。通過腐敗現(xiàn)象反觀廉政制度供給狀況，使我們對提高廉政制度的有效供給更具迫切感，并明晰應(yīng)從制度供給的各個環(huán)節(jié)予以加強和改進(jìn)。隨著一大批反腐法規(guī)制度先后出臺，前置性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性制度日臻完善。十七大以來，圍繞建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，廉政制度建設(shè)步伐進(jìn)一步加快?！督⒔∪珣椭魏皖A(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》強調(diào)“完善違紀(jì)行為懲處制度”，其中提出制定《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》的配套規(guī)定；健全對黨的機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、民主黨派機關(guān)公務(wù)員的紀(jì)律處分規(guī)定，制定對事業(yè)單位工作人員和國有企業(yè)人員的紀(jì)律處分規(guī)定，落實了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》所預(yù)留的解釋權(quán)，也引發(fā)了本文所述評的制度建設(shè)現(xiàn)象。

依法反腐是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的必經(jīng)之路，科學(xué)化制度化是廉政制度建設(shè)的發(fā)展方向。當(dāng)前推進(jìn)廉政制度建設(shè)，解決廉政制度供給不足的主要渠道在于加強制度的精細(xì)化建設(shè)，提高制度的針對性和有效性?！敖忉尅苯沂军h內(nèi)反腐制度建設(shè)新路徑的內(nèi)涵和價值即在于，圍繞前置性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性制度，引進(jìn)類似司法解釋的立法技術(shù)，內(nèi)生創(chuàng)制新的制度規(guī)范，提高制度的針對性和有效性，進(jìn)而促進(jìn)黨內(nèi)反腐制度的科學(xué)發(fā)展。新路徑不僅是當(dāng)前反腐需求和廉政建設(shè)規(guī)律的反映，也積極推動著推動黨的建設(shè)、法治國家建設(shè)和制度發(fā)展。

三、廉政制度建設(shè)新路徑的改進(jìn)

針對同一《條例》作出如此多次的、密集的解釋規(guī)定，預(yù)示了一種新的動向和制度建設(shè)路徑。值得關(guān)注的在于，這一路徑契合了廉政制度建設(shè)和反腐形勢發(fā)展的需要。毋庸置疑，新模式總是存在著一些問題，如立法技術(shù)不夠成熟等方面。為進(jìn)一步推動廉政制度建設(shè)，尚需要實現(xiàn)四大轉(zhuǎn)變，即：從針對現(xiàn)象立法到立足本質(zhì)立法；從粗線條立法到規(guī)范精細(xì)立法；從滯后被動立法到主動規(guī)劃立法；從單純立法到注重立法、執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法反饋相統(tǒng)一。

1.從針對現(xiàn)象立法到立足本質(zhì)立法。廉政制度如何從現(xiàn)象到本質(zhì)，從一般到普遍，是提高其實效性的關(guān)鍵。以法規(guī)名稱為例，從形式上看“，法的名稱應(yīng)當(dāng)包括三個要素，一是反映法的適用范圍的要素，二是反映法的內(nèi)容的要素，三是反映法的效力等級的要素”[1]。由于名稱規(guī)范統(tǒng)一的需要，結(jié)構(gòu)性要件比較多，目前八部“解釋”的名稱普遍過長，不便于識別和宣傳?！敖忉尅泵Q最長的44字，最短的32字，平均37字以上，其中“行為適用《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》若干問題的解釋”占用24字，有效用于其他名稱要件的字?jǐn)?shù)比較緊張。雖然名稱很長，但基本要件非常不齊全；名稱以適用領(lǐng)域開頭，雖然針對性強，但有部門化立法之嫌疑，有就事論事之不妥，又有難以看出“解釋”之間關(guān)聯(lián)性之遺憾。因此，跳出異彩紛呈的現(xiàn)象，深入研究腐敗案件以及懲治規(guī)律，深刻回溯到中國政治體制中尋求解決方案，是廉政制度發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，也是新路徑成為范式的必要準(zhǔn)備。

2.從粗線條立法到規(guī)范精細(xì)立法?！凹?xì)節(jié)決定成敗”，立法尤其要注意程序和實體細(xì)節(jié)。按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第四條規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則”，并沒有“解釋”種類。即便有，《條例》本身已經(jīng)是第三位階的黨內(nèi)法規(guī)，其解釋的地位相應(yīng)更低。法規(guī)的解釋是經(jīng)常而且必要的，以目前的模式，衍生出的解釋立法將越來越多，其母法一旦修訂，聯(lián)動修訂工作量將非常大，而且解釋本身的不周延性又可能帶來漏洞。建議模仿《立法法》，修改《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》；仿照《刑法》修正案模式，創(chuàng)制新的黨內(nèi)法律載體，統(tǒng)一定名為“《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第×解釋案”，依次編號，解決上述問題。此外，目前“解釋”各自分頭立法，內(nèi)部文字結(jié)構(gòu)多樣，句法不夠嚴(yán)謹(jǐn)?！敖忉尅辈煌潭鹊卮嬖谡Z言不嚴(yán)謹(jǐn)、概念不統(tǒng)一等現(xiàn)象，與行政處分規(guī)定也不完全對應(yīng)，這弱化了黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性，增加了執(zhí)行的難度?，F(xiàn)代法治建設(shè)亟需范圍明確且具可操作性的司法解釋，今后修訂以及出臺新的“解釋”時，應(yīng)進(jìn)一步提高立法技術(shù)，完善內(nèi)部結(jié)構(gòu)，注意細(xì)節(jié)，強調(diào)精細(xì)化立法，提高規(guī)范化、科學(xué)化程度。

3.從滯后被動立法到主動規(guī)劃立法。目前的“解釋”，一般都是在形勢所需的情況下，“救火式”立法，難免匆忙不周全，難免有因事、因人立法現(xiàn)象。固然“，解釋”就是要解決執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題，但被動、滯后的解釋，肯定會帶來較大的社會成本。從文本上看“，解釋”僅涉及、運用《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》33個條款。還有大量的法條并沒有適用的解釋。“解釋”有的是從適用對象出發(fā)，比如《國企領(lǐng)導(dǎo)解釋》；有的是從行為現(xiàn)象出發(fā)，比如工程腐敗、安監(jiān)腐敗、公款出國，其中有交叉，但立法空白還很多，無法做到橫到邊，縱到底，顯示出很明顯的被動性、滯后性、不完整性。全面審視“解釋”出臺情況，啟示我們必須更加科學(xué)規(guī)劃立法。具體而言，一要根據(jù)基礎(chǔ)法規(guī)，提前考慮法律執(zhí)行中的問題，或者以基礎(chǔ)法規(guī)立法過程中遺留的問題為導(dǎo)向規(guī)劃法規(guī)制度的發(fā)展，整體統(tǒng)籌部署立法進(jìn)程。二要適應(yīng)新形勢，重新審視立法周期，更加及時應(yīng)對現(xiàn)實問題，明確周期性法律審查和修訂規(guī)則，引領(lǐng)由孤立單項釋法向全面周期性修法轉(zhuǎn)變。三是我國法治不承認(rèn)判例法，但黨內(nèi)處分法規(guī)未嘗不可。反腐敗案件具有強大的教育警示作用，而官員落馬之后，官民最常做的事情就是比較量刑輕重，近年來腐敗官員懲處中出現(xiàn)的偏頗亦是坊間政壇的熱點話題。在黨內(nèi)法規(guī)中嘗試承認(rèn)判例，將有助于解決很多問題，也可能從側(cè)面推動國家法治建設(shè)的發(fā)展。當(dāng)然，這個過程要堅持循序漸進(jìn)的原則，尊重客觀規(guī)律，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)各項制度建設(shè)。

4.從單純立法到注重立法、執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法反饋相統(tǒng)一。我國法治建設(shè)的重點，當(dāng)前主要是三個方面，即：深入推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法[2]。2011年3月“兩會”期間，我國宣布“：中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成”，經(jīng)過幾十年卓有成效的努力，我國已經(jīng)走過了無法可依的法治初期階段。隨著法律體系、反腐機構(gòu)和機制的建立健全，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題將日益突出?！巴椒ú蛔阋宰孕小?。廉政制度建設(shè)的必須從單純注重立法到既注重立法、又注重執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法反饋轉(zhuǎn)變。中紀(jì)委出臺多個“解釋”，更要加強對部門以及地方適用“解釋”的經(jīng)常性檢查?！胺ㄓ邢薅闊o窮”，既定的法規(guī)制度永遠(yuǎn)不可能適時應(yīng)景地解決所有問題，立法需要與執(zhí)法相結(jié)合，通過建立執(zhí)法反饋和開放立法平臺，及時發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對現(xiàn)實問題。此外，按照《條例》第一百七十六、一百七十七條規(guī)定，中央軍委，各省、自治區(qū)、直轄市黨委等單位可以結(jié)合各自工作的實際情況，制定單項實施規(guī)定。如能充分開展這一層面的制度創(chuàng)制，也將有益于反腐制度發(fā)展的整體推進(jìn)。

［1］周旺生.立法論［M］.北京：北京大學(xué)出版社，1994：582.

［2］周永康.深入推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法，為經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展提供更加有力的法治保障［J］.求是，2010（4）.