對(duì)超支現(xiàn)象和結(jié)構(gòu)矛盾的探析：對(duì)R省境內(nèi)某四個(gè)行業(yè)中央基層預(yù)算單位的調(diào)查

●龔 勛

為了規(guī)范和加強(qiáng)中央基層預(yù)算單位的預(yù)算管理，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整，掌握機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)及國(guó)有資產(chǎn)配置狀況，為部門(mén)預(yù)算的審查審核工作打下基礎(chǔ)，財(cái)政部駐湖北專(zhuān)員辦于近期對(duì)R省境內(nèi)某四個(gè)行業(yè)的中央基層預(yù)算單位人員經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)狀況開(kāi)展了調(diào)查，筆者結(jié)合調(diào)查掌握的情況，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出相關(guān)政策建議。

一、案例背景

（一）機(jī)構(gòu)人員情況

截至2010年末，R省境內(nèi)某四個(gè)行業(yè)（分別以 A、B、C、D 代替這四個(gè)行業(yè)）的中央基層預(yù)算單位共有96家省、市州、縣（市區(qū)）級(jí)機(jī)構(gòu)，其中：省級(jí)機(jī)構(gòu)4個(gè)，市州級(jí)機(jī)構(gòu)25個(gè)，縣（市區(qū)）級(jí)機(jī)構(gòu)67個(gè)。調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，2010年末共有人員9396人，其中：在職人員（編制內(nèi)）6148人，離退休人員1593人，其他人員1655人。

（二）人員經(jīng)費(fèi)情況

調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，2010 年，A、B、C、D 四個(gè)行業(yè)的中央基層預(yù)算單位人員經(jīng)費(fèi)總額49256.01萬(wàn)元，人均5.24萬(wàn)元。經(jīng)過(guò)橫向比較，4個(gè)省級(jí)機(jī)構(gòu)中：A行業(yè)人員經(jīng)費(fèi)總額8999.73萬(wàn)元，人均11.24萬(wàn)元；B行業(yè)人員經(jīng)費(fèi)總額3083.41萬(wàn)元，人均10.9萬(wàn)元；C行業(yè)人員經(jīng)費(fèi)總額764.03萬(wàn)元，人均9.43萬(wàn)元；D行業(yè)人員經(jīng)費(fèi)總額669.63萬(wàn)元，人均9.05萬(wàn)元。

縱向比較，省級(jí)以下機(jī)構(gòu)中：A行業(yè)在R省轄內(nèi)市州中心機(jī)構(gòu)13個(gè)、縣 （市區(qū)）分支機(jī)構(gòu)67個(gè)，人員經(jīng)費(fèi)總額31449.09萬(wàn)元，人均4.3萬(wàn)元，中心機(jī)構(gòu)與分支機(jī)構(gòu)人均比為1：2.6；B行業(yè)市州分支機(jī)構(gòu)12個(gè)，人員經(jīng)費(fèi)總額4562萬(wàn)元，人均5.49萬(wàn)元，與省級(jí)機(jī)構(gòu)人均比為1:2。

（三）房屋車(chē)輛情況

截至2011年9月底，R省境內(nèi)A、B、C、D四個(gè)行業(yè)中央基層預(yù)算單位共有房屋面積130.88萬(wàn)平方米，房屋賬面價(jià)值（估值）185326.43萬(wàn)元，其中：自用 120.1萬(wàn)平方米，閑置2.86萬(wàn)平方米，出租3.79萬(wàn)平方米，其他4.13萬(wàn)平方米；共配備車(chē)輛759輛，車(chē)輛賬面價(jià)值30766.44萬(wàn)元。

從調(diào)查情況來(lái)看，中央基層預(yù)算單位各級(jí)機(jī)構(gòu)房屋存量較大，車(chē)輛配備較為齊全，其中A行業(yè)房產(chǎn)規(guī)模龐大，占房產(chǎn)總量95%。但是A行業(yè)大部分房產(chǎn)為縣（市區(qū)）分支機(jī)構(gòu)辦公用房，普遍存在建成年代久遠(yuǎn)，房屋結(jié)構(gòu)嚴(yán)重老化的情況。

二、存在問(wèn)題

（一）人員經(jīng)費(fèi)超預(yù)算列支現(xiàn)象嚴(yán)重

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中央基層預(yù)算單位各級(jí)機(jī)構(gòu)普遍地存在人員經(jīng)費(fèi)超預(yù)算列支現(xiàn)象，超預(yù)算列支形式多樣，一是通過(guò)向上級(jí)機(jī)構(gòu)借款或劃撥周轉(zhuǎn)金解決；二是部分支出欠賬或暫停報(bào)銷(xiāo)（待次年開(kāi)始再還賬或報(bào)銷(xiāo)）；三是通過(guò)臨時(shí)動(dòng)用國(guó)庫(kù)資金，挪用下年度預(yù)算指標(biāo)用于本年度人員經(jīng)費(fèi)；四是通過(guò)擠占公用經(jīng)費(fèi)、行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)超預(yù)算列支人員經(jīng)費(fèi)；五是直接向當(dāng)?shù)刎?cái)政借款或通過(guò)往來(lái)科目超預(yù)算掛賬，年底通過(guò)向財(cái)政借款將掛賬超支部分沖平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，A行業(yè)在H市分支機(jī)構(gòu)2010年人員經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出55539.58萬(wàn)元，而決算報(bào)表數(shù)為40449萬(wàn)元，相差15090.58萬(wàn)元；C行業(yè)2010年通過(guò)擠占公用經(jīng)費(fèi)方式超預(yù)算列支人員經(jīng)費(fèi)284.09萬(wàn)元；D行業(yè)2010年通過(guò)撥付周轉(zhuǎn)金方式超預(yù)算列支人員經(jīng)費(fèi)212.03萬(wàn)元。上述行為，有的嚴(yán)重違反了中央財(cái)經(jīng)紀(jì)律，使得部門(mén)預(yù)算管理流于形式，影響到中央基層預(yù)算單位各級(jí)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展。而究其原因，主要是三方面因素造成和助長(zhǎng)了這種現(xiàn)象。

1、人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算與工資計(jì)劃“兩張皮”問(wèn)題突出。這四個(gè)行業(yè)自2005年全面推行部門(mén)預(yù)算以來(lái)，其預(yù)算主體身份一直未予明確，中央基層預(yù)算單位為參公管理事業(yè)單位，其工資標(biāo)準(zhǔn)按照事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)制定，A行業(yè)實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體制，其工資標(biāo)準(zhǔn)按照人事部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)制定，而人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算是按照部門(mén)預(yù)算體制參照行政單位標(biāo)準(zhǔn)下達(dá)的，造成人事部門(mén)下達(dá)的工資計(jì)劃高于財(cái)務(wù)部門(mén)下達(dá)的人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算。在實(shí)際執(zhí)行中，普遍按下達(dá)工資計(jì)劃數(shù)發(fā)放工資，從而形成“兩張皮”扯皮局面，這是造成人員經(jīng)費(fèi)超預(yù)算的最主要原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年，A行業(yè)在H市分支機(jī)構(gòu)工資實(shí)際支出高出人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算37%，C行業(yè)高出 63%，D行業(yè)高出 48%，B行業(yè)據(jù)了解人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算與工資計(jì)劃差額問(wèn)題在總會(huì)層面解決，故在省局層面人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算與工資計(jì)劃基本吻合。

2、預(yù)算分配不合理加劇了超預(yù)算列支現(xiàn)象。中央基層預(yù)算單位部門(mén)預(yù)算指標(biāo)采取逐級(jí)下達(dá)管理體制，上級(jí)機(jī)構(gòu)只下達(dá)本級(jí)機(jī)構(gòu)預(yù)算指標(biāo)總數(shù)，本級(jí)機(jī)構(gòu)在預(yù)算指標(biāo)總數(shù)范圍內(nèi)決定本級(jí)機(jī)關(guān)和下屬機(jī)構(gòu)的預(yù)算分配。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際預(yù)算指標(biāo)分配過(guò)程中，省級(jí)機(jī)構(gòu)通過(guò)扣減市州級(jí)機(jī)構(gòu)預(yù)算指標(biāo)來(lái)充實(shí)本級(jí)機(jī)關(guān)預(yù)算指標(biāo)，加劇了市州級(jí)機(jī)構(gòu)超預(yù)算列支現(xiàn)象。在對(duì)2011年度A行業(yè)H市分支機(jī)構(gòu)決算審核中發(fā)現(xiàn)，2011年度A行業(yè)H市分支機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算指標(biāo)總額為42162.17萬(wàn)元，工資計(jì)劃總額為45929.95萬(wàn)元，占比為92%；預(yù)算指標(biāo)經(jīng)分支機(jī)構(gòu)分解后，分支機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算指標(biāo)為10065.06萬(wàn)元，工資計(jì)劃為7475.78萬(wàn)元，占比為135%；而市州中心分支機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算指標(biāo)總額為32097.11萬(wàn)元，工資計(jì)劃總額為38454.17萬(wàn)元，占比為83%，形成分支機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算超過(guò)工資計(jì)劃，市州中心分支機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算少于工資計(jì)劃的局面。

3、A行業(yè)經(jīng)營(yíng)特性決定其超預(yù)算列支的隱蔽性和危害性。A行業(yè)經(jīng)營(yíng)特性使其區(qū)別于一般行政機(jī)關(guān)，實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，這種特點(diǎn)使得其具備多渠道超預(yù)算列支條件。調(diào)查過(guò)程中，湖北專(zhuān)員辦現(xiàn)場(chǎng)抽查了A行業(yè)四家中心分支機(jī)構(gòu)，共發(fā)現(xiàn)超預(yù)算列支2608.01萬(wàn)元，其中：擠占公用經(jīng)費(fèi)174.28萬(wàn)元，擠占項(xiàng)目支出878.72萬(wàn)元，向當(dāng)?shù)刎?cái)政借款或通過(guò)往來(lái)科目超預(yù)算掛賬1555.01萬(wàn)元。由于公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目支出被擠占，直接造成基層分支機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不足，辦公樓長(zhǎng)期得不到維修、辦公設(shè)施老化、正常業(yè)務(wù)活動(dòng)被壓縮，已經(jīng)影響到基層分支機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

另外，與擠占公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目支出相比，通過(guò)往來(lái)科目超預(yù)算掛賬則更具有隱蔽性和危害性。根據(jù)A行業(yè)會(huì)計(jì)核算規(guī)定，往來(lái)科目屬于業(yè)務(wù)科目，不能用于列支經(jīng)費(fèi)。檢查發(fā)現(xiàn)，基層分支機(jī)構(gòu)正是利用這一渠道超預(yù)算列支，年底通過(guò)向地方財(cái)政臨時(shí)借款將掛賬超支部分沖平，下一年度歸還財(cái)政借款后繼續(xù)掛賬，導(dǎo)致往來(lái)科目掛賬在A行業(yè)年度會(huì)計(jì)報(bào)表中不被反映，具有較強(qiáng)的隱蔽性。而實(shí)際上，A行業(yè)的業(yè)務(wù)性質(zhì)，使得這種掛賬部分逐年累積并會(huì)影響到金融穩(wěn)定。

（二）房產(chǎn)基礎(chǔ)管理薄弱，收益流失風(fēng)險(xiǎn)較大

盡管中央基層預(yù)算單位建立了系統(tǒng)的資產(chǎn)管理體系，但實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，還存在賬證不符、賬實(shí)不符及證實(shí)不符等情況，一是部分單位房屋未辦理相關(guān)權(quán)證；二是存在權(quán)證記載內(nèi)容與賬表事項(xiàng)不吻合情況；三是部分房產(chǎn)未在賬表中反映；四是A行業(yè)系統(tǒng)對(duì)已房改未及時(shí)下賬、劃撥給B行業(yè)的房屋產(chǎn)權(quán)未移交；五是對(duì)已交付使用的工程未及時(shí)轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)，反映出這些機(jī)構(gòu)房產(chǎn)管理方面基礎(chǔ)薄弱。同時(shí)，在房產(chǎn)出租使用管理方面也存在違規(guī)問(wèn)題，導(dǎo)致房產(chǎn)收益流失風(fēng)險(xiǎn)較大。

1、空閑房產(chǎn)未并入大賬，形成賬外資產(chǎn)。C行業(yè)2003年購(gòu)置辦公樓以來(lái)，僅將該樓9—12層作為辦公樓并入大賬，而未將該樓1-8層、地下車(chē)庫(kù)及副樓并入大賬。自2004年起該機(jī)構(gòu)委托某物業(yè)管理公司對(duì)辦公樓1-8層和原舊辦公樓出租管理，并以某物業(yè)管理公司名義開(kāi)設(shè)兩個(gè)賬戶(hù)，分別對(duì)兩處房租收入進(jìn)行收支核算，主要用于辦公樓裝修、購(gòu)置設(shè)備、辦公費(fèi)用及發(fā)放職工福利。2011年，C行業(yè)在“小金庫(kù)”自查中對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行了自查自糾，將未并入大賬的辦公樓房產(chǎn)、通過(guò)租金收入購(gòu)置的辦公樓電梯及中央空調(diào)并入固定資產(chǎn)賬管理，將委托物業(yè)公司代收的歷年房租收入401.17萬(wàn)元作為待收款記入“其他收入”，資金仍存放在該局以物業(yè)管理公司名義在其他銀行開(kāi)設(shè)的兩個(gè)賬戶(hù)中。

2、擅自出租房產(chǎn)，房租收入未并賬。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，A行業(yè)房產(chǎn)存量較多，部分機(jī)構(gòu)將空閑房產(chǎn)出租，房租收入未并入機(jī)構(gòu)大賬，而是單獨(dú)設(shè)賬保管，形成賬外資金。如A行業(yè)某分支機(jī)構(gòu)在R省事業(yè)單位登記管理局登記舉辦的事業(yè)單位，管理該分支機(jī)構(gòu)6處房產(chǎn)用于酒店經(jīng)營(yíng)和對(duì)外出租，相關(guān)收入由培訓(xùn)中心自收自支。截至2011年末，某分支機(jī)構(gòu)賬面資產(chǎn)合計(jì)3167.90萬(wàn)元，未并入大賬。還有的機(jī)構(gòu)委托物業(yè)公司管理空閑房產(chǎn)，物業(yè)公司將房產(chǎn)出租，獲得房租存放于物業(yè)公司，由物業(yè)公司向單位及個(gè)人提供服務(wù)或發(fā)放福利，造成國(guó)有資產(chǎn)收益流失。

3、房租收入直接通過(guò)往來(lái)科目用于行政費(fèi)用或發(fā)放職工補(bǔ)貼。根據(jù)部門(mén)預(yù)算管理規(guī)定，預(yù)算單位應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線(xiàn)，預(yù)算內(nèi)外一切收入均應(yīng)納入預(yù)算總賬管理，中央基層預(yù)算單位部分機(jī)構(gòu)未嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線(xiàn)規(guī)定，將租金收入、地方政府補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等預(yù)算外收入直接通過(guò)往來(lái)科目收支，用于行政費(fèi)用或發(fā)放職工補(bǔ)貼，未在年度決算報(bào)表中反映。

（三）房產(chǎn)有效利用程度不高，結(jié)構(gòu)性矛盾突出

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中央基層預(yù)算單位系統(tǒng)房產(chǎn)存量較大，但使用效益低下。房產(chǎn)閑置、低價(jià)出租、無(wú)償出借等現(xiàn)象較為普遍，資源整合、共享共用水平較低，資產(chǎn)使用效益不高。

1、閑置房屋的有效利用程度不高，資產(chǎn)的運(yùn)行管理成本增加。A行業(yè)各級(jí)機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)20多年的建設(shè)與發(fā)展，辦公用房已經(jīng)達(dá)到一定的規(guī)模。但因無(wú)錢(qián)修繕形成的閑置資產(chǎn)由于處置程序復(fù)雜，增加了資產(chǎn)的管理費(fèi)用。A行業(yè)固定資產(chǎn)管理辦法規(guī)定固定資產(chǎn)的處置方式有報(bào)廢、提前報(bào)廢、轉(zhuǎn)讓與置換四種，但除正常報(bào)廢外，提前報(bào)廢、轉(zhuǎn)讓、置換三種方式的審批手續(xù)繁瑣，需報(bào)總部機(jī)構(gòu)審批，周期也長(zhǎng)，影響了基層機(jī)構(gòu)處置資產(chǎn)，往往將資產(chǎn)閑置直至達(dá)到使用年限后再報(bào)廢，從而導(dǎo)致資產(chǎn)的運(yùn)行和管理成本增加。

2、房屋建設(shè)、維修資金與實(shí)際需求的缺口越來(lái)越大，導(dǎo)致房屋不夠用和部分房屋閑置的矛盾。A行業(yè)R省轄內(nèi)基層機(jī)構(gòu)的房屋大部分是上世紀(jì)八十年代建設(shè)的房屋，多年來(lái)沒(méi)有進(jìn)行全面維修，破損嚴(yán)重，影響正常辦公使用。而總部機(jī)構(gòu)下?lián)艿姆课萁ㄔO(shè)和維修資金呈逐年下降趨勢(shì)，加上人員經(jīng)費(fèi)擠占項(xiàng)目支出和公用經(jīng)費(fèi)，從而導(dǎo)致基層機(jī)構(gòu)辦公用房建設(shè)及維修改造仍處于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的治標(biāo)階段，無(wú)法從根本上解決辦公用房的實(shí)際問(wèn)題，使資產(chǎn)狀況逐步惡化，因此也形成了一方面辦公用房不夠用，另一方面又因無(wú)錢(qián)修繕的房屋閑置的矛盾。

3、辦公用房建設(shè)步伐滯后，嚴(yán)重不能滿(mǎn)足A行業(yè)辦公的需要。A行業(yè)R省轄內(nèi)各類(lèi)營(yíng)業(yè)辦公用房47.96萬(wàn)平方米，其中20年以上的共有8.16萬(wàn)平方米，10年以上20年以?xún)?nèi)的共有26.45萬(wàn)平方米，二者合計(jì)34.61萬(wàn)平方米，占全部此類(lèi)房屋的72.16%，特別是基層機(jī)構(gòu)房屋都不同程度地存在房屋整體老化、建筑結(jié)構(gòu)落后、附屬設(shè)施陳舊、大樓院落失修等問(wèn)題，不能滿(mǎn)足A行業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。

（四）預(yù)算管理及財(cái)務(wù)制度方面

1、預(yù)算管理方面存在薄弱環(huán)節(jié)。一是存在預(yù)提虛列項(xiàng)目資金行為。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，A行業(yè)部分機(jī)構(gòu)利用開(kāi)立的基建賬戶(hù)，將安排在本年度使用的項(xiàng)目資金從基本賬戶(hù)轉(zhuǎn)入基建賬戶(hù)，有的將轉(zhuǎn)出資金挪作其他用途，還有的將基建賬戶(hù)作為“蓄水池”，轉(zhuǎn)出項(xiàng)目資金累積其中，用于以后年度調(diào)劑使用，而在本年度決算報(bào)表中，轉(zhuǎn)出資金均作為年度項(xiàng)目支出列賬，導(dǎo)致預(yù)算單位決算信息失真，項(xiàng)目支出預(yù)算管理失控。二是車(chē)改后交通費(fèi)用不降反升。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，A行業(yè)部分機(jī)構(gòu)實(shí)行車(chē)改后，公務(wù)用車(chē)數(shù)量并未減少，僅借“車(chē)改”之名發(fā)放職工交通補(bǔ)貼，造成車(chē)改后交通費(fèi)用不降反升，與車(chē)改初衷背道相馳。

2、賬戶(hù)設(shè)置滯后，不能滿(mǎn)足 A行業(yè)職能轉(zhuǎn)變的需要。調(diào)查反映，A行業(yè)部分科目設(shè)置不能適應(yīng)新的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，難以滿(mǎn)足財(cái)務(wù)核算的需要。財(cái)務(wù)預(yù)算科目設(shè)置的不合理一定程度上影響了A行業(yè)業(yè)務(wù)的開(kāi)展和財(cái)務(wù)核算的真實(shí)性。

一是部分傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的支出核算科目不明確。近年來(lái)，隨著A行業(yè)職能的調(diào)整，調(diào)查研究工作力度加大，業(yè)務(wù)調(diào)研逐漸成為A行業(yè)工作的重點(diǎn)，相關(guān)調(diào)研經(jīng)費(fèi)也逐年增長(zhǎng)。實(shí)行部門(mén)預(yù)算后，該項(xiàng)費(fèi)用缺少相應(yīng)的科目設(shè)置，日常產(chǎn)生的調(diào)研經(jīng)費(fèi)只能在“公用經(jīng)費(fèi)支出－勞務(wù)費(fèi)”中列支。隨著A行業(yè)職能變化和業(yè)務(wù)的開(kāi)展，各項(xiàng)宣傳工作已延伸至社會(huì)，需定期在報(bào)刊上刊登有關(guān)金融法律法規(guī)、新出臺(tái)的有關(guān)金融政策、辦法以及金融形勢(shì)運(yùn)行公告等，而由此產(chǎn)生大量的宣傳費(fèi)用，也無(wú)相關(guān)對(duì)應(yīng)科目列支。

二是履行新的職能發(fā)生的支出沒(méi)科目核算?！斗聪村X(qián)法》頒布實(shí)施后，A行業(yè)反洗錢(qián)工作職能進(jìn)一步明確，反洗錢(qián)工作也日顯重要。而反洗錢(qián)工作開(kāi)展過(guò)程中產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用沒(méi)有相應(yīng)的核算科目列支，目前只能暫時(shí)計(jì)入其他的科目，不能直觀反映反洗錢(qián)工作的成本。新增的其他類(lèi)別的管理職能，其相關(guān)支出也沒(méi)有相應(yīng)的核算科目列支。

綜觀上述，當(dāng)前中央基層預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行及資產(chǎn)管理方面存在諸多問(wèn)題，阻礙了其部門(mén)預(yù)算管理制度的順利實(shí)施，影響到各級(jí)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。究其原因，一方面是由于中央基層預(yù)算單位管理體制正處于改革過(guò)渡階段，各項(xiàng)管理制度還不配套、不協(xié)調(diào)；另一方面也暴露出中央垂直管理單位由于管理幅度大、管理級(jí)次多等原因，難以對(duì)其基層單位預(yù)算執(zhí)行及資產(chǎn)實(shí)施有效監(jiān)管的現(xiàn)狀。因此，為了加強(qiáng)中央基層預(yù)算單位預(yù)算管理，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整，保障各級(jí)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，需從多個(gè)層面出臺(tái)措施予以規(guī)范。

三、若干建議

針對(duì)中央基層預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行及資產(chǎn)管理方面存在的問(wèn)題，提出建議如下。

（一）穩(wěn)妥解決超預(yù)算列支人員經(jīng)費(fèi)問(wèn)題

當(dāng)前，超預(yù)算列支人員經(jīng)費(fèi)已經(jīng)成為中央基層預(yù)算單位普遍現(xiàn)象，直接導(dǎo)致部門(mén)預(yù)算管理流于形式。為了妥善解決這一問(wèn)題，保證預(yù)算管理剛性約束，建議分別從地方、中央及制度三個(gè)層面予以穩(wěn)妥解決。

從地方層面，對(duì)中央基層預(yù)算單位各級(jí)機(jī)構(gòu)，要進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)經(jīng)法規(guī)觀念，增強(qiáng)大局意識(shí)，使其充分認(rèn)識(shí)到執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律的嚴(yán)肅性，加強(qiáng)和規(guī)范部門(mén)預(yù)算管理。優(yōu)化配置，厲行節(jié)約，保證預(yù)算指標(biāo)剛性約束；同時(shí)，對(duì)已擠占公用經(jīng)費(fèi)、行政經(jīng)費(fèi)、往來(lái)科目掛賬及向地方財(cái)政借款的，應(yīng)在年度決算報(bào)表中真實(shí)反映；另外，對(duì)經(jīng)費(fèi)不足造成的現(xiàn)實(shí)困難，應(yīng)通過(guò)正規(guī)渠道向上級(jí)機(jī)構(gòu)及財(cái)政部門(mén)及時(shí)反映解決，不得以此為借口違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

從中央層面，建議財(cái)政部會(huì)同中央基層預(yù)算單位下文明令禁止超預(yù)算列支人員經(jīng)費(fèi)行為，對(duì)以前年度超預(yù)算列支形成的掛賬部分予以?xún)鼋Y(jié)，對(duì)人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算與工資計(jì)劃之間的差額應(yīng)在總機(jī)構(gòu)層面予以解決，保證下級(jí)機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算與工資計(jì)劃相適應(yīng)，在此基礎(chǔ)上，逐步穩(wěn)妥解決中央基層預(yù)算單位超預(yù)算列支形成的掛賬問(wèn)題。

從制度設(shè)計(jì)層面，首先應(yīng)建立中央基層預(yù)算單位工資計(jì)劃在人事部門(mén)和財(cái)政部門(mén)之間的會(huì)簽制度，要求工資計(jì)劃在人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算框架內(nèi)下達(dá)；同時(shí)對(duì)中央基層單位各級(jí)機(jī)構(gòu)工資發(fā)放進(jìn)行清理規(guī)范，明確各級(jí)機(jī)構(gòu)津補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)及范圍，嚴(yán)格據(jù)此測(cè)算下達(dá)工資計(jì)劃，并在人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算中予以保證；另外，根據(jù)國(guó)家行政事業(yè)單位改革的總體部署，明確中央基層單位各級(jí)機(jī)構(gòu)單位性質(zhì)及人員身份歸屬，依照國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)核定其各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)，并對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，從根本上杜絕“兩張皮”現(xiàn)象。

（二）加強(qiáng)房產(chǎn)基礎(chǔ)管理，保證國(guó)有資產(chǎn)收益安全完整

對(duì)于房產(chǎn)基礎(chǔ)管理薄弱問(wèn)題，中央基層預(yù)算單位各級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)高度重視，認(rèn)真開(kāi)展房產(chǎn)盤(pán)查，保證賬簿、房產(chǎn)及權(quán)證三者一一對(duì)應(yīng)。對(duì)缺乏權(quán)證的，應(yīng)盡快申辦權(quán)證；對(duì)登記遺漏的，應(yīng)盤(pán)盈登記入賬；對(duì)房改房、已劃撥出去及不復(fù)存在的，應(yīng)按規(guī)定及時(shí)報(bào)批下賬；對(duì)已交付使用的在建工程，應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)。同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部令第35號(hào)），維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整。

同時(shí)，對(duì)于出租房產(chǎn)形成的賬外資金，中央基層預(yù)算單位各級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到其問(wèn)題的嚴(yán)重性，立即開(kāi)展自查自糾，堅(jiān)決將賬外資金并入大賬，決不能心存僥幸心理。專(zhuān)員辦在對(duì)中央基層預(yù)算單位進(jìn)行財(cái)政監(jiān)管過(guò)程中，應(yīng)對(duì)賬外資金問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)檢查，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)將從重處理，構(gòu)成“小金庫(kù)”的，將資金沒(méi)收入庫(kù)，并嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

另外，中央基層預(yù)算單位各級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)中央預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理規(guī)定，嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理，將出租房產(chǎn)形成的預(yù)算外收入并入大賬集中管控，在報(bào)經(jīng)上級(jí)機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門(mén)同意后規(guī)范使用，并在年度決算報(bào)表中如實(shí)反映，禁止坐收坐支預(yù)算外收入行為。

（三）加大存量房產(chǎn)資源整合力度，提高資產(chǎn)使用效益

鑒于中央基層預(yù)算單位存量房產(chǎn)規(guī)模較大，但結(jié)構(gòu)性矛盾突出問(wèn)題，應(yīng)加大存量房產(chǎn)資源整合力度，提供資產(chǎn)共享共用水平，做到物盡其用，充分發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)的使用效益。

1、劃清A行業(yè)與B行業(yè)之間的房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。由于歷史原因，A行業(yè)與B行業(yè)派出機(jī)構(gòu)房產(chǎn)劃轉(zhuǎn)不到位，導(dǎo)致房屋劃給B行業(yè)辦公使用，但產(chǎn)權(quán)仍歸A行業(yè)所有，給雙方資產(chǎn)管理工作造成諸多困難，影響到國(guó)有資產(chǎn)的安全完整。建議財(cái)政部出面，協(xié)調(diào)A行業(yè)總機(jī)構(gòu)與B行業(yè)總機(jī)構(gòu)解決辦公用房產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)問(wèn)題，并出臺(tái)政策免除A行業(yè)、B行業(yè)派出機(jī)構(gòu)房產(chǎn)權(quán)屬變更的相關(guān)費(fèi)用，盡快解決歷史遺留問(wèn)題，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有利于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理。

2、統(tǒng)籌管理空閑房產(chǎn)出租收入。針對(duì)中央基層預(yù)算單位房屋不夠用和部分房屋閑置的結(jié)構(gòu)性矛盾問(wèn)題，建議在國(guó)家政策范圍內(nèi)，允許各級(jí)機(jī)構(gòu)在報(bào)經(jīng)上級(jí)機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門(mén)同意后，對(duì)空閑房產(chǎn)予以出租或轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢⒊鲎馊〉玫淖饨鹗杖搿⑥D(zhuǎn)讓固定資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓收入和財(cái)產(chǎn)損毀后取得保險(xiǎn)公司的賠款等收入，由中央基層預(yù)算單位省級(jí)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理，報(bào)經(jīng)專(zhuān)員辦審批后，允許基層機(jī)構(gòu)在一定范圍內(nèi)使用，比如用于固定資產(chǎn)更新、維修等，節(jié)余在全省范圍統(tǒng)籌調(diào)劑，并定期接受專(zhuān)員辦的檢查監(jiān)督。這樣，基層機(jī)構(gòu)將會(huì)有效地提高固定資產(chǎn)的使用價(jià)值，充分利用固定資產(chǎn)，同時(shí)也減少了固定資產(chǎn)更新、維修的費(fèi)用需求。

3、建立資產(chǎn)置換模式，提高閑置資產(chǎn)置換效益。固定資產(chǎn)閑置，不利于資產(chǎn)的優(yōu)化配置，還會(huì)增加管理成本，為有效規(guī)避資產(chǎn)閑置而產(chǎn)生的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)建立統(tǒng)一的資產(chǎn)置換模式。在財(cái)政部門(mén)監(jiān)管下，采取市場(chǎng)化拍賣(mài)與競(jìng)買(mǎi)相結(jié)合的操作方式，保證閑置資產(chǎn)既能置出好價(jià)格，又能置入自己所需要的資產(chǎn)，在盤(pán)活資產(chǎn)的同時(shí)，又提高了固定資產(chǎn)處置效益，實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)的保值增值。

（四）加強(qiáng)預(yù)算管理，完善財(cái)務(wù)制度

1、加強(qiáng)預(yù)算指標(biāo)控制及賬戶(hù)管理。各級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格預(yù)算指標(biāo)控制，按規(guī)定據(jù)實(shí)申報(bào)立項(xiàng)。對(duì)于撥付的經(jīng)費(fèi)指標(biāo)，一律按規(guī)定的核算內(nèi)容據(jù)實(shí)列支，不得預(yù)提虛列。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)基層預(yù)算單位賬戶(hù)管理，重點(diǎn)對(duì)改革過(guò)渡賬戶(hù)、工會(huì)賬戶(hù)及基建賬戶(hù)進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)改革過(guò)渡賬戶(hù)原則上“只出不進(jìn)”，不得收支預(yù)算外資金；對(duì)工會(huì)賬戶(hù)應(yīng)關(guān)注其資金流向合規(guī)性，工會(huì)經(jīng)費(fèi)不得直接用于向職工發(fā)放津補(bǔ)貼；對(duì)已完工的基建賬戶(hù)應(yīng)及時(shí)申報(bào)注銷(xiāo)，對(duì)仍在使用的基建賬戶(hù)要加強(qiáng)管理、嚴(yán)格控制，不得從中收支與基建項(xiàng)目無(wú)關(guān)的資金。

2、加強(qiáng)車(chē)輛使用管理。各級(jí)機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)車(chē)輛使用管理，禁止公車(chē)私用及濫用行為，按業(yè)務(wù)工作量及定編數(shù)合理核定車(chē)輛運(yùn)行費(fèi)用指標(biāo)，并落實(shí)車(chē)輛運(yùn)行維護(hù)責(zé)任制，保障車(chē)輛在使用期限內(nèi)安全高效運(yùn)行。同時(shí)加大對(duì)車(chē)改的監(jiān)管力度，一方面嚴(yán)把審核關(guān)，將降低交通費(fèi)用作為車(chē)改的硬性指標(biāo)予以明確；另一方面對(duì)已實(shí)施車(chē)改的要注重監(jiān)督檢查，嚴(yán)禁假借車(chē)改增發(fā)津補(bǔ)貼行為，保證車(chē)改政策落到實(shí)處。

3、修改完善財(cái)務(wù)管理制度。根據(jù)業(yè)務(wù)職能發(fā)展需要，修訂完善現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理制度，建議將離、退休人員費(fèi)用劃塊單列，單獨(dú)核算，與在職職工經(jīng)費(fèi)互不占用；并結(jié)合A行業(yè)職能轉(zhuǎn)換后的工作任務(wù)、工作性質(zhì)和特點(diǎn)，增設(shè)調(diào)研信息費(fèi)、宣傳費(fèi)等新的會(huì)計(jì)科目，用于單獨(dú)核算相關(guān)業(yè)務(wù)費(fèi)用支出。

（五）探索開(kāi)展專(zhuān)員辦對(duì)中央基層預(yù)算單位綜合財(cái)政監(jiān)管

針對(duì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的諸多問(wèn)題，為了加強(qiáng)對(duì)中央基層預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行和國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，改變當(dāng)前中央部門(mén)監(jiān)管模式“鞭長(zhǎng)莫及”的困境，應(yīng)充分發(fā)揮專(zhuān)員辦就地監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，探索建立專(zhuān)員辦就地對(duì)中央基層預(yù)算單位預(yù)算、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等事項(xiàng)的綜合財(cái)政監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)其財(cái)政管理的科學(xué)化、精細(xì)化。

1、建立預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程監(jiān)管機(jī)制。建立預(yù)算編制、執(zhí)行和決算等信息報(bào)備制度，明確專(zhuān)員辦對(duì)基層預(yù)算單位預(yù)算編制監(jiān)督職責(zé)，對(duì)基層預(yù)算單位預(yù)算編制進(jìn)行程序性監(jiān)督，糾正目前預(yù)算編制依據(jù)存在的問(wèn)題。及時(shí)掌握基層預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度，反映執(zhí)行中存在的問(wèn)題，督促基層預(yù)算單位嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行。

2、調(diào)整充實(shí)專(zhuān)員辦資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)限。建立資產(chǎn)管理信息的報(bào)備制度，實(shí)時(shí)掌握基層預(yù)算單位國(guó)有資產(chǎn)的使用狀態(tài)，重點(diǎn)關(guān)注國(guó)有資產(chǎn)出租、出借和處置情況，及時(shí)監(jiān)繳各項(xiàng)資產(chǎn)出租、出借和處置收入，確保國(guó)有資產(chǎn)及收益的安全。重新劃分國(guó)有資產(chǎn)出租、出借、處置等事項(xiàng)的審批權(quán)限。根據(jù)中央基層預(yù)算單位存量房產(chǎn)龐大，空閑房產(chǎn)眾多的特點(diǎn)，建議將一定限額內(nèi)的房產(chǎn)使用、出租、出借和處置交由專(zhuān)員辦審批。

3、實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)監(jiān)管、預(yù)算監(jiān)管與財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)監(jiān)管相結(jié)合。按照“事前管制度、事中管執(zhí)行”的思路，建立中央基層預(yù)算單位的資產(chǎn)、預(yù)算、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等內(nèi)部管理控制制度備案機(jī)制，對(duì)其制度建設(shè)、內(nèi)控制度執(zhí)行等情況進(jìn)行日常監(jiān)督，并重構(gòu)專(zhuān)員辦對(duì)基層預(yù)算單位監(jiān)管業(yè)務(wù)工作流程，努力實(shí)現(xiàn)不同財(cái)政管理事項(xiàng)運(yùn)行的緊密銜接、互為補(bǔ)充，推進(jìn)各財(cái)政管理事項(xiàng)的有機(jī)結(jié)合。

4、建立非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合的監(jiān)管模式。改變目前專(zhuān)員辦以檢查為主的傳統(tǒng)監(jiān)管方式，充分運(yùn)用現(xiàn)代管理方法和信息技術(shù)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，通過(guò)及時(shí)采集、匯總、分析各類(lèi)監(jiān)管信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)中央基層預(yù)算單位財(cái)政管理事項(xiàng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，建立對(duì)中央基層預(yù)算單位非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管方式，對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的苗頭性問(wèn)題，采取約談方式要求主動(dòng)采取措施，防患于未然。根據(jù)財(cái)政部工作重點(diǎn)和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管掌握的情況，不定期選取部分機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，全面反映其預(yù)算、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)的管理情況，突出監(jiān)管的重點(diǎn)。