對(duì)我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度有關(guān)問(wèn)題的探討

●李東升 胡云飛 陳金玲

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是國(guó)家公職人員在擔(dān)任國(guó)家公職期間，包括任職之初、任職期間以及離職的一定期限內(nèi)，必須依法申報(bào)屬于自己以及與其共同生活的親屬的財(cái)產(chǎn)。我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度于上個(gè)世紀(jì)80年代就開(kāi)始討論官員如何進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)；1994年，全國(guó)人大常委會(huì)已將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》正式列入立法規(guī)劃，但由于種種原因而擱淺；1995年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，首次要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)收入接受監(jiān)督的制度；2001年，中紀(jì)委和中組部聯(lián)合發(fā)布了 《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》。但以上措施的效果都不好，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)沒(méi)有落到實(shí)處，最終變成了形式主義。為什么推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度如此艱難？建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度意義何在？如何有條不紊地推進(jìn)國(guó)家公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)？筆者就此談?wù)勔恍┛捶ā?/p>

一、建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的必要性

建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是政務(wù)信息公開(kāi)的重要內(nèi)容，是取信于民、凝聚人心之舉，是反腐之措施，有助于推動(dòng)民主和法制進(jìn)程。

（一）有助于民主進(jìn)程建設(shè)

社會(huì)主義民主建設(shè)不僅在于人民的參政議政建設(shè)，而且在于發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。隨著我國(guó)民主進(jìn)程的加快，廣大的人民群眾對(duì)政府的監(jiān)督不僅是對(duì)政府公共資源配置的監(jiān)督以及政務(wù)信息的監(jiān)督，而且擴(kuò)展到對(duì)公務(wù)員收入的監(jiān)督以及個(gè)人財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督?？梢哉f(shuō)，官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)、公開(kāi)是我國(guó)社會(huì)主義民主進(jìn)程的一個(gè)組成部分。

（二）有效預(yù)防官員的腐敗

實(shí)施官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是對(duì)官員的一種警示作用，時(shí)時(shí)刻刻提醒他們不踏紅線、不越紅線，從而抵抗住誘惑，自覺(jué)過(guò)好權(quán)力關(guān)、人情關(guān)、金錢關(guān)，進(jìn)而有利于增加官員的防腐意識(shí)。

（三）有利于紀(jì)檢監(jiān)察部門偵查案件

官員如實(shí)地對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)申報(bào)、公開(kāi)，紀(jì)檢監(jiān)察部門可以隨時(shí)隨地掌握每個(gè)官員的財(cái)產(chǎn)狀況、信息，對(duì)于超過(guò)實(shí)際收入的，可能要到紀(jì)檢監(jiān)察部門“說(shuō)情況”。假如不能自圓其說(shuō)，露了馬腳，則會(huì)直接被紀(jì)檢監(jiān)察部門掌握線索，從而有利于紀(jì)檢監(jiān)察部門偵辦案件，提高反腐倡廉效益。

（四）有利于保護(hù)合法收入官員的合法財(cái)產(chǎn)

真的假不了，假的真不了。通過(guò)建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，官員如實(shí)反映、申報(bào)自己的合法財(cái)產(chǎn)，人民群眾自會(huì)清楚了解其財(cái)產(chǎn)來(lái)源和財(cái)產(chǎn)數(shù)量。這樣，官員自身的合法財(cái)產(chǎn)得到了保護(hù)，形象也得到了提升和維護(hù)。

二、建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的難點(diǎn)

建立完善官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的難點(diǎn)有兩個(gè)方面，一是客觀因素，另一個(gè)是主觀因素?？陀^因素是目前我國(guó)還沒(méi)有對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度進(jìn)行立法，對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體、申報(bào)范圍沒(méi)有進(jìn)行明確的界定；主觀原因是部分官員阻礙官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的推行，致使官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度雷聲大雨點(diǎn)小，有的是曇花一現(xiàn)，有的是人走政息。

（一）缺少法律依據(jù)

我國(guó)提倡官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度已經(jīng)有20年了，在每年的“兩會(huì)”上，部分人大代表、政協(xié)委員都提出了建議和提案，同時(shí)，民間的呼聲也很高，但推行起來(lái)困難重重，核心的問(wèn)題是目前我國(guó)還沒(méi)有一個(gè)比較完整、健全的公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、監(jiān)督法律法規(guī)，缺乏法律的強(qiáng)制執(zhí)行力和支撐后盾。部分廉政“規(guī)定”雖然提及到對(duì)副科級(jí)以上的官員實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，但也是斷章取義，沒(méi)有操作性和實(shí)際意義。由于缺少法律、法規(guī)的支撐和保障，推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度沒(méi)有剛性。新疆阿勒泰、寧夏銀川等多個(gè)地區(qū)進(jìn)行了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示實(shí)踐，曾掀起輿論波瀾，一度被媒體稱為“制度破冰”或“地方探索樣本”，但由于缺少法律剛性保障，結(jié)果官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度推行異常艱難，官員不支持、不配合，最終導(dǎo)致效果不理想。

（二）申報(bào)主體、申報(bào)財(cái)產(chǎn)范圍界定不統(tǒng)一

就目前各地推行的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度來(lái)看，申報(bào)的主體和范圍各不相同、不統(tǒng)一、不規(guī)范。比如，有的地方要求新提拔的干部對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行申報(bào)、公示；有的要求副科級(jí)、副處級(jí)的官員申報(bào)自己的財(cái)產(chǎn)，而對(duì)正、副廳級(jí)及正、副部級(jí)官員則沒(méi)有作明確要求。從申報(bào)的范圍來(lái)看，有的地方要求對(duì)官員不動(dòng)產(chǎn)（房屋）進(jìn)行申報(bào)；有的要求對(duì)官員的存款、現(xiàn)金、金銀首飾、有價(jià)證券、土地、房產(chǎn)等進(jìn)行登記申報(bào)。由于申報(bào)的主體與范圍不統(tǒng)一、不規(guī)范，試點(diǎn)地區(qū)在推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)、登記中觀望、沉默，有的舍大取小，有的遮遮掩掩。同時(shí)，面對(duì)我國(guó)當(dāng)前龐大的公職人員群體，如何界定其家庭成員的范圍也是極為困難和復(fù)雜的問(wèn)題。

（三）對(duì)官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)不能如實(shí)對(duì)外公布

官員作為公民個(gè)人而言，自然有隱私權(quán)，應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。但要談官員的隱私權(quán)，就離不開(kāi)公眾的知政權(quán)，就是公民依法享有知道國(guó)家活動(dòng)、了解國(guó)家事務(wù)的權(quán)利。任何人出任公職，都必須部分地放棄其作為普通公民所應(yīng)享受的某些權(quán)利，尤其是與其任職、廉潔密切相關(guān)的隱私，就不能再受到隱私權(quán)的保護(hù)。由于過(guò)度保護(hù)官員的隱私，發(fā)揮不了身邊群眾的監(jiān)督，結(jié)果有的官員在申報(bào)財(cái)產(chǎn)時(shí)出現(xiàn)虛報(bào)、瞞報(bào)的現(xiàn)象。

（四）財(cái)產(chǎn)申報(bào)核查困難

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度要求官員自覺(jué)申報(bào)收入狀況及財(cái)產(chǎn)擁有情況，然而對(duì)受理機(jī)構(gòu)而言，核查官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的真實(shí)性卻困難重重。一是官員以其他親屬名義轉(zhuǎn)移了資產(chǎn)。從我國(guó)查處的官員來(lái)看，大多數(shù)官員邊腐敗邊轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，而留其名下的資產(chǎn)卻寥寥無(wú)幾。如早期查處的浙江省杭州市原副市長(zhǎng)許邁永，人稱“許三多”(錢多、房多、女人多)，其涉案金額超過(guò)2億元，在杭州有多套高檔住宅，但以自己名義存款、購(gòu)置房屋的卻甚少。二是資產(chǎn)轉(zhuǎn)移境外較為容易。在我國(guó)，資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移較為容易，海外開(kāi)戶的防治手段也并不完備，少數(shù)官員把非法所得轉(zhuǎn)移到國(guó)外，有的甚至成為“裸官”。由于沒(méi)有東窗事發(fā)，這部分官員僥幸逃脫法律的制裁。據(jù)媒體報(bào)道，我國(guó)官員（含大中型企業(yè)法人代表）轉(zhuǎn)移到境外資金達(dá)到2.5萬(wàn)億元。

（五）少數(shù)官員自危

由于受長(zhǎng)期封建思想的影響，“當(dāng)官發(fā)財(cái)、當(dāng)官榮耀、當(dāng)官享受”的觀念在我國(guó)已經(jīng)根深蒂固。受不良思想侵蝕，官員腐敗案件時(shí)有發(fā)生。實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，對(duì)部分官員來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一場(chǎng) “革命”，必會(huì)遭到阻撓、抵制，這也是實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的難點(diǎn)之一。

（六）違法申報(bào)的威懾作用不大

目前，我國(guó)對(duì)違反財(cái)產(chǎn)申報(bào)的責(zé)任還不明確，懲罰不到位，起不了威懾作用。如現(xiàn)行《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》中對(duì)申報(bào)主體不申報(bào)或者不如實(shí)申報(bào)收入的，由所在黨組織、行政部門或者紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令其申報(bào)更正，并視情節(jié)輕重給予批評(píng)教育或黨紀(jì)政紀(jì)處分，并不涉及到刑事責(zé)任。《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部無(wú)正當(dāng)理由不報(bào)告或者不按時(shí)報(bào)告的，應(yīng)責(zé)令其限期報(bào)告，并根據(jù)情節(jié)給予批評(píng)教育或者黨紀(jì)政紀(jì)處分；對(duì)瞞報(bào)、偽報(bào)的，要從嚴(yán)處理。這些規(guī)定對(duì)虛報(bào)、瞞報(bào)的處罰比較模糊、不清晰、不具體，威懾作用不大。再看新疆、浙江等地的實(shí)踐過(guò)程，也尚未出現(xiàn)官員因財(cái)產(chǎn)申報(bào)的不充分、不真實(shí)而被處分甚至被免職的情況。這樣一來(lái)，容易使官員產(chǎn)生僥幸心理，很容易使得部分官員產(chǎn)生不申報(bào)或者不如實(shí)申報(bào)的做法。

三、建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的對(duì)策

建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是反腐倡廉的一條重要措施，是大勢(shì)所趨、人心所向；但由于觸及到部分官員利益，尤其是掌握財(cái)、權(quán)、物分配權(quán)力的官員將會(huì)竭力抵觸。為此，建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，從機(jī)制上突破，對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、公示進(jìn)行立法，建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、登記復(fù)查制度，并加大對(duì)官員財(cái)產(chǎn)虛報(bào)、瞞報(bào)的懲處力度，構(gòu)筑具有中國(guó)特色的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、復(fù)核、監(jiān)督體系。

（一）對(duì)官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)進(jìn)行立法

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度能否順利推進(jìn)、能否持久開(kāi)展下去，對(duì)官員財(cái)產(chǎn)的申報(bào)、登記、公示的立法是關(guān)鍵，使執(zhí)法部門有法可依、有章可循。可借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立完善“國(guó)家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、復(fù)核法”，由國(guó)家公職人員定期向執(zhí)法機(jī)構(gòu)如期申報(bào)個(gè)人的收入、支出、財(cái)產(chǎn)變更情況等，建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、登記、復(fù)查臺(tái)賬，并由執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)常性地對(duì)官員的財(cái)產(chǎn)變動(dòng)進(jìn)行對(duì)比、分析。要明確官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體、范圍。根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，筆者認(rèn)為，官員申報(bào)、登記的財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體是：上至中央，下到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處、村等，即國(guó)家公職人員及掌握國(guó)家、集體資產(chǎn)配置的非國(guó)家公職人員等都是財(cái)產(chǎn)申報(bào)、登記的對(duì)象。財(cái)產(chǎn)申報(bào)、登記，實(shí)行由上朝下、上下整體聯(lián)動(dòng)的方式。財(cái)產(chǎn)申報(bào)的范圍是：工資收入、支出、現(xiàn)有不動(dòng)產(chǎn)（房屋、車、土地）、家庭存款、有價(jià)證券、金銀首飾、收藏品（字畫(huà)、文物、收藏幣等）、債權(quán)債務(wù)等等?？偟膩?lái)講，所立的“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法”既有科學(xué)性，也具有操作性，并覆蓋所有公職人員以及掌握國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)分配的非國(guó)家公職人員。

（二）組建獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)申報(bào)、登記、復(fù)查執(zhí)法機(jī)構(gòu)

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)是個(gè)復(fù)雜、龐大的工程，需要人去登記、復(fù)查，因此，要組建獨(dú)立的“財(cái)產(chǎn)申報(bào)、登記、復(fù)查執(zhí)法機(jī)構(gòu)”。要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，成立“廉政督察部（局）”。新成立的廉政督察執(zhí)法機(jī)構(gòu)直接受上一級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)；人員垂直管理、經(jīng)費(fèi)足額預(yù)算，工作獨(dú)立開(kāi)展、不受當(dāng)?shù)丶s束。地方黨政機(jī)關(guān)（包括公、檢、法、司、紀(jì)委監(jiān)察等）、現(xiàn)行一條邊管理的部門以及國(guó)有企業(yè)，按照法律、法規(guī)定期向“廉政督察部門”申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)。廉政督察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人和班子成員要定期異地交流，以便于工作開(kāi)展，提高工作效率，確保官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記質(zhì)量。

（三）完善相關(guān)配套制度

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的有效實(shí)施，除了具備完善的法律法規(guī)制度，權(quán)威的受理機(jī)關(guān)，明確的申報(bào)主體及范圍外，完善的相關(guān)配套制度也是必不可少的。只有實(shí)行完善的金融實(shí)名制、規(guī)范的現(xiàn)金交易、不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)實(shí)名制及有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制才能保障官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的順利進(jìn)行。針對(duì)我國(guó)目前主要采用現(xiàn)金交易的狀況，逐步探索規(guī)范的現(xiàn)金交易方式，有效規(guī)避不合法的交易狀況。繼續(xù)加大對(duì)不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)實(shí)名制的實(shí)施力度，從而有效查處部分官員將個(gè)人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移以逃避財(cái)產(chǎn)申報(bào)的情形。

（四）建立完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

隨著信息網(wǎng)絡(luò)的拓寬，人們獵取信息四通八達(dá)，這也為我們捕捉廉政信息暢通了渠道。廉政督察執(zhí)法部門要利用目前電話、互聯(lián)網(wǎng)等各種媒體，廣泛收集梳理民間的來(lái)信來(lái)訪，對(duì)群眾反映的問(wèn)題要進(jìn)行調(diào)查、取證，對(duì)群眾來(lái)信來(lái)訪要寧可信其有、不可信其無(wú)。目前民間舉報(bào)準(zhǔn)確率高，其反腐效率高于某些執(zhí)法職能部門。我國(guó)許多大案要案，都是民間反腐人士堅(jiān)持不懈舉報(bào)才被破獲，涉案貪官才被查出來(lái)的，如國(guó)家發(fā)展和改革委原副主任、黨組成員劉鐵男，重慶市北碚區(qū)的原區(qū)委書(shū)記雷政富。如果不是民間舉報(bào)，這些污吏很有可能還活躍在政壇上。同時(shí)要建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)群眾的舉報(bào)，經(jīng)查證屬實(shí)的，要給予舉報(bào)人一定的獎(jiǎng)勵(lì)，并為其保密。

（五）要加大官員違規(guī)違紀(jì)申報(bào)財(cái)產(chǎn)的懲罰力度

官員如實(shí)申報(bào)自己的財(cái)產(chǎn)是確保國(guó)家公職人員實(shí)施財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度意義之所在，如果官員不如實(shí)申報(bào)自己的財(cái)產(chǎn)，加之我們的監(jiān)督、復(fù)核機(jī)制跟不上、懲罰力度不配套，那么官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度就會(huì)形同虛設(shè)。因此，建立對(duì)官員虛報(bào)、瞞報(bào)財(cái)產(chǎn)懲罰勢(shì)在必行?？梢越梃b美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，也就是在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度上，對(duì)審查和對(duì)申報(bào)中違法情況的處理，分為要求申報(bào)人采取糾正措施、民事罰款、刑事懲罰三種責(zé)任。目前，我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度正屬于摸索階段，對(duì)官員不按時(shí)申報(bào)個(gè)人、家庭財(cái)產(chǎn)的，可以批評(píng)、教育、并督促其申報(bào)；對(duì)申報(bào)明顯不實(shí)的，第一次批評(píng)、教育，第二次限期整改，第三次停職、撤職。對(duì)弄虛作假、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的按照干部管理權(quán)限移交當(dāng)?shù)鼗蛏弦患?jí)檢察院立案?jìng)刹?。通過(guò)建立完善官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)懲處機(jī)制，促進(jìn)我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度走向規(guī)范化、常態(tài)化、法制化。

（六）要逐步提高公務(wù)員的工資、福利待遇

目前，我國(guó)公務(wù)員工資低、福利少已經(jīng)是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，工資存在地方性差異和上下級(jí)差異，這種現(xiàn)象在基層表現(xiàn)得非常明顯。廣大的干部職工感覺(jué)到財(cái)政收入逐年大幅度增長(zhǎng)，而工資沒(méi)有做到“水漲船高”，大多數(shù)公職人員享受改革發(fā)展的“紅利”不多。一些基層公職人員工作近30年，工資加津貼每月還拿不到2000元，生活確實(shí)艱難。因此，各級(jí)黨委、政府要在關(guān)心干部職工的生活上，要在兌現(xiàn)和改善干部工資、福利待遇上有所作為，這不僅是調(diào)動(dòng)干部職工工作積極性的需要，也是廣大公職人員樂(lè)意接收財(cái)產(chǎn)申報(bào)，誠(chéng)信申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)、廉潔清正的保障措施。

（七）強(qiáng)化對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的領(lǐng)導(dǎo)

建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是預(yù)防官員腐敗的一項(xiàng)措施，也是確保官員廉政奉公、執(zhí)政為民的有效保障。目前，全世界有90多個(gè)國(guó)家建立了官員個(gè)人、家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。為了使官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度協(xié)調(diào)健康推進(jìn)，堅(jiān)持對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。各級(jí)黨委、政府要把官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度納入黨建工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，列入工作的重要議事日程，黨委“一把手”要親自安排、親自過(guò)問(wèn)、親自督辦、親自研究解決官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)中遇到的困難和問(wèn)題，并自覺(jué)申報(bào)個(gè)人、家庭的財(cái)產(chǎn)，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。要建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)責(zé)任制，把目標(biāo)責(zé)任納入各級(jí)黨委、政府考核內(nèi)容；要建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)自上而下的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)整體聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)并進(jìn)、健康發(fā)展。