分配型政策視角下的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)政策分析——以山東省泰安市為例

□段培新 詹瑞媛 張輔紅

隨著人口老齡化的日益加劇，養(yǎng)老已成為一個迫在眉睫的重要問題，進(jìn)入21 世紀(jì)以來我國老齡化速度不斷加快，相較城市，占中國人口一半以上的農(nóng)民的養(yǎng)老問題更加嚴(yán)峻和復(fù)雜。然而大部分農(nóng)民的養(yǎng)老還主要依靠土地、家庭等傳統(tǒng)模式，這顯然不能應(yīng)對迅猛而來的老齡化挑戰(zhàn)，需要政府運(yùn)用現(xiàn)代保障手段為廣大農(nóng)民的養(yǎng)老保障提供政策支持。2009年9 月4 日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2009〕32 號)［1］，標(biāo)志著我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)進(jìn)入了嶄新的時期。

目前關(guān)于農(nóng)民養(yǎng)老問題以公共政策為視角的研究，大多對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)等政策進(jìn)行分析［2］［3］，采用一般的邏輯思路，聚焦于政策實(shí)施效果、政策困境產(chǎn)生的原因以及政策改進(jìn)的具體路徑等方面［4］［5］。在研究方法上，以定性分析為主，缺乏一定的定量研究［6］。本文改變了過去的邏輯思路，從公共政策背后解決的問題入手，運(yùn)用全新的政策分析框架——分配型政策分析框架來對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)政策進(jìn)行分析。由于各地新農(nóng)保政策存在差異，本文采取山東省泰安市的新農(nóng)保政策文本，并運(yùn)用泰安市禹村鎮(zhèn)收集到的數(shù)據(jù)對分析的結(jié)果進(jìn)行分析、驗(yàn)證。

一、政策文本

2011年泰安市制定《關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的實(shí)施意見》(泰政發(fā)〔2011〕33 號)［7］并在全市推廣實(shí)施。該文件中將“進(jìn)一步完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系”作為目標(biāo)。

首先，參保對象:年滿16 周歲(不含在校學(xué)生)、不符合職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件的城鎮(zhèn)居民和未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民，可以在戶籍地自愿參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。

其次，保險(xiǎn)費(fèi)繳納:新農(nóng)保的基金籌集由個人繳納集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼三部分組成。

(1)個人繳納分為不同檔次，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1200元、1400元、1600元、1800元、2000元15個檔次。參保人自主選擇繳費(fèi)檔次，按年繳費(fèi)。

(2)集體補(bǔ)助視情況而定，有條件的村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)對所屬參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)助。

(3)政府補(bǔ)貼。首先政府對符合領(lǐng)取條件的參保人員全額支付城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金。按照國家統(tǒng)一規(guī)定，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。中央和省財(cái)政按照統(tǒng)一確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予60%的補(bǔ)助，剩余40%由市、縣(市、區(qū))政府負(fù)擔(dān)。其次對于繳費(fèi)補(bǔ)貼，市、縣(市、區(qū))政府應(yīng)當(dāng)對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元，繳費(fèi)即補(bǔ)。

(4)建立個人賬戶。政府為參保人建立終身養(yǎng)老保險(xiǎn)個人賬戶。個人繳費(fèi)，集體補(bǔ)助及其他社會經(jīng)濟(jì)組織、社會公益組織、個人對參保人繳費(fèi)資助，政府對參保人的繳費(fèi)補(bǔ)貼，全部計(jì)入個人賬戶。政府繳費(fèi)補(bǔ)貼部分在個人賬戶中單獨(dú)記錄。個人賬戶存儲額參考中國人民銀行每年公布的金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期存款利率計(jì)息。

再次，養(yǎng)老金待遇:

(1)領(lǐng)取條件，符合條件，年滿60 周歲、按規(guī)定繳費(fèi)可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施時，已年滿60 周歲的農(nóng)民，不用繳費(fèi)，可按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)。

(2)個人賬戶養(yǎng)老金，月個人賬戶養(yǎng)老金=個人賬戶積累總額/139。

(3)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。中央和省財(cái)政按照統(tǒng)一確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予60%的補(bǔ)助，剩余40%由市、縣(市、區(qū))政府負(fù)擔(dān)。

(4)養(yǎng)老補(bǔ)貼，未享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的免繳費(fèi)人員享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金每人每月55元。

二、分配型政策分析框架

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策本質(zhì)上是要解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題，養(yǎng)老問題是農(nóng)村老年人儲蓄不足，無法在喪失勞動能力后自己活的必要生存與生活資料，國家通過強(qiáng)制性分配，對農(nóng)村老年人給予一定的經(jīng)濟(jì)上的支持的制度。它背后涉及的問題是因收入不足而無法活的生存與必要發(fā)展的必需品，屬于分配問題，因此新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策屬于分配型政策。

1.誰掏錢

社會合作是人們通過自愿、互利的交換獲得物品的一種方式，而分配問題則是有些人因?yàn)樽陨砟芰Σ蛔慊蛘咄饨绛h(huán)境的原因?qū)е聼o法在交換中獲得自己的必需品②，因此需要國家強(qiáng)制進(jìn)行分配。國家強(qiáng)制性的分配，必然是將一部分人的錢拿來分配給另一部分人，簡稱從富人那里拿錢分配給窮人。這就意味著有部分人利益要受到損害，因此在分析分配型政策時必須判定政策的出資者。

根據(jù)泰政發(fā)〔2011〕33 號文件，很明顯可以看出在該政策當(dāng)中出資者是政府，政府不僅每人每月補(bǔ)助基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元，還給予每人每年不低于30元的繳費(fèi)補(bǔ)貼，這些資金都來源于財(cái)政，而財(cái)政資金則是國家進(jìn)行強(qiáng)制性分配的，因此對于出資者不做過多分析。

2.誰獲益

根據(jù)上述分析，分配型政策是把一部分人的錢分配給另一部分人，那么就有一部分人是既得利益者，分析這部分人是如何獲益的也是分配型政策必要的任務(wù)。受益者的行為，在一個分配型政策下，受益者是明顯受益的，但是要分析根據(jù)不同的分配準(zhǔn)則要獲得最大化的收益，受益者的行為是怎樣的。

泰政發(fā)〔2011〕33 號文件中規(guī)定參保人員年滿60 歲可領(lǐng)取養(yǎng)老金。目前已年滿60 周歲，不用繳費(fèi)，可按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，重度殘疾人可提前5年領(lǐng)取。通過政策文本可以看出農(nóng)民是受益者，農(nóng)民只要參保，國家就對參保者給予基礎(chǔ)養(yǎng)老金和繳費(fèi)補(bǔ)貼。從受益的農(nóng)民可以看到，受益人群受益程度也是不一樣的。新農(nóng)保實(shí)施時已滿60 周歲的不用繳費(fèi)直接可以領(lǐng)取，而且45 歲以后的繳費(fèi)年限為實(shí)際年齡到60 周歲，這樣相較于年輕人而言他們更快地享受到優(yōu)惠，同時由于新農(nóng)保政策中沒有對多繳費(fèi)的年限設(shè)置激勵政策，都是定額的國家補(bǔ)助，相較于45 -60 歲的人來說，中青年農(nóng)民工的收益要小且時間長。在這種政策下，基于自身利益最大化的考量，中青年農(nóng)民參保積極性可能會降低。

3.分配準(zhǔn)則下相關(guān)者的行為分析

在分配型政策下，將一部分人的利益分配給另一部分人，遵循何種準(zhǔn)則，在這種準(zhǔn)則下各行為主體為保證自身利益最大化如何做出行為選擇，也是政策分析必須研究的問題。

泰政發(fā)〔2011〕33 號文件中指出“政府補(bǔ)貼由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和繳費(fèi)補(bǔ)貼組成。基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。政府應(yīng)當(dāng)對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元，繳費(fèi)即補(bǔ)?？h(市、區(qū))對選擇較高檔次繳費(fèi)的可給予一定獎勵，具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法由縣(市、區(qū))政府確定?！?/p>

由政策文本可以看到政府的補(bǔ)助是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的，不論繳納多少錢補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)都是一樣，體現(xiàn)了新農(nóng)保的公平性和普惠性。但是單一的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，將嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民提高繳費(fèi)檔次的積極性，在繳多繳少補(bǔ)貼一樣的前提下，農(nóng)民不論出于利益最大化考量還是出于比較的心理都會選擇對自己利益最大的較低的繳費(fèi)檔次。

三、實(shí)證分析

根據(jù)分配型政策的分析框架，對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)政策已做了分析，剖析了該政策下相關(guān)者的行為選擇，然后結(jié)合泰安市禹村鎮(zhèn)的新農(nóng)保的具體實(shí)施情況，對上面相關(guān)者行為的理論推導(dǎo)進(jìn)行實(shí)證分析。

1.對受益者的分析

根據(jù)表1 可以看到在泰安市禹村鎮(zhèn)的新農(nóng)保參保年齡分布當(dāng)中，45 -59 歲的最多占60%，而16 -35 歲的只占到了14%，比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于前者，這與前面我們根據(jù)分配型政策分析框架分析的中青年參保積極性較低的結(jié)論不謀而合。究其原因主要是因?yàn)樵谡咴O(shè)計(jì)上繳多繳少補(bǔ)貼一致，缺乏激勵性，在這種情況下中青年由于對養(yǎng)老需求不十分迫切，加之激勵性不大。因此出現(xiàn)年輕人參保率大大低于年長者，這是政策本身原因?qū)е碌摹?/p>

表1 禹村鎮(zhèn)新農(nóng)保參保年齡分布表

2.分配準(zhǔn)則下相關(guān)者行為分析

2012年禹村鎮(zhèn)新農(nóng)保規(guī)定最低繳費(fèi)檔次是200元，根據(jù)筆者調(diào)查，禹村鎮(zhèn)所有村的平均繳費(fèi)金額都在200元左右，平均繳費(fèi)金額最高的村也是275元，根據(jù)禹村鎮(zhèn)勞動保障所的統(tǒng)計(jì)，2012年新農(nóng)保參保人數(shù)中選擇200元繳費(fèi)檔次的占90%以上，而大部分選擇較高繳費(fèi)檔次的農(nóng)民年齡主要集中在45 -59 歲之間。年輕農(nóng)民即使經(jīng)濟(jì)狀況許可也大都選擇200元最低繳費(fèi)檔次，農(nóng)民此種行為背后隱含的就是政策中的分配準(zhǔn)則。定額補(bǔ)貼規(guī)定使得農(nóng)民做出有利于自身利益最大化的選擇，年齡越大拿到養(yǎng)老金的時間越短往往在經(jīng)濟(jì)允許情況下選擇較高繳費(fèi)檔次，而年輕農(nóng)民覺得養(yǎng)老離自身很遙遠(yuǎn)，況且繳多繳少補(bǔ)貼一樣往往會選擇低繳費(fèi)，這也證實(shí)了經(jīng)濟(jì)學(xué)中理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)。

3.對政策目標(biāo)的分析

泰政發(fā)〔2011〕33 號文件中將“進(jìn)一步完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系”作為目標(biāo)。可以看到該項(xiàng)政策旨在解決農(nóng)民養(yǎng)老問題，實(shí)際中具體的保障水平究竟如何?

根據(jù)表2，如果年繳費(fèi)100元，以當(dāng)前銀行利率計(jì)算，年齡在50 歲以上的人到60 歲退休每月能領(lǐng)到60元左右，這與當(dāng)前泰安市農(nóng)村低保水平每年2200元之間還是存在較大的差距。而即使是現(xiàn)在16 歲到60 歲退休每月領(lǐng)到的養(yǎng)老金也僅有140元，同時還要考慮在未來40 多年時間里的通貨膨脹。由此，泰政發(fā)〔2011〕33號文件中提出的提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的目標(biāo)是否能真正實(shí)現(xiàn)有待商榷。

表2 年繳費(fèi)100元，銀行年利率3%不同年齡段的養(yǎng)老金水平

四、結(jié)論

通過上述分析，任何政策下相關(guān)者的行為都是由于政策本身內(nèi)部的準(zhǔn)則導(dǎo)致的。由此在我們分析任何政策失靈或者未達(dá)到政策所要達(dá)到的目標(biāo)時應(yīng)首先從政策本身切入，特別是作為分配型政策，政策的出資者、受益者以及內(nèi)部的分配機(jī)制都是影響政策相關(guān)者行為的重要因素。

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策自試點(diǎn)以來，取得了不錯的成就，以禹村鎮(zhèn)為例2012年以達(dá)到53%的覆蓋率，從這個意義上講完成了擴(kuò)大農(nóng)村社會保障體系覆蓋面的目標(biāo)，但還應(yīng)看到由于其內(nèi)部分配準(zhǔn)則致使中青年農(nóng)民參保積極性不高，繳費(fèi)檔次較低，在目前的以一年期銀行利率計(jì)息的準(zhǔn)則下，能否做到保障農(nóng)民老年后的基本生活，這個還是不可知的。而新農(nóng)保如何成為農(nóng)民養(yǎng)老的支柱，新農(nóng)保未來應(yīng)如何發(fā)展都是我們需要重視并迫切需要解決的問題。

注釋:

①有關(guān)社會問題分為分配問題和合約問題的分類，余飛躍副教授在《嵌入社會結(jié)構(gòu)中的社會問題的分類邏輯——一個經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架》一文中做了詳細(xì)闡述，本文不過多闡述。

②有關(guān)為什么有些人無法在社會交換活動中獲得成功，阿瑪?shù)賮啞ど凇敦毨c饑荒》一書中做了解釋，這里不過多贅述。

［1］國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)指導(dǎo)意見(國發(fā)［2009］32 號).http://new.qq.com/a/20 09 04/002655.Htm，2009 -09 -04.

［2］沈蘇燕，李放.農(nóng)民養(yǎng)老政策系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性分析——以政策文本為研究對象［J］.南方人口，2010，25，(1):30 -38.

［3］孟芳，葛笑如.基于政策分析的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)踐與思考［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008，(10):80 -83.

［4］楊一帆.中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的困境、反思與展望——基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展視角的研究［J］.人口與經(jīng)濟(jì)，2009，(1):67 -73.

［5］姜向群.改革開放以來中國老年社會保障制度的發(fā)展變革及政策思考［J］.人口研究，2009，(3):20 -31.

［6］鄧大松，薛惠元.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推行中的難點(diǎn)分析——兼析個人、集體和政府的籌資能力［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2010，(1):86 -92.

［7］泰安市政府.泰安市人民政府關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的實(shí)施意見(泰政發(fā)［2011］33 號).http://sdta.lss.gov.cn/znfg20110815，2011 -08 -15.

［8］莫旭麟，韋劍峰.論政策的起源和本質(zhì)［J］.社會科學(xué)家，1990，(2):41 -45.

［9］See，E.S.Quade.Analysis For Public Decision［M］.New York:Elsevier Science Publishing，1989:4 -5.