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    試論我國公益訴訟的訴訟模式選擇

    2013-08-26 02:24:24吳曉軍朱志權(quán)
    關(guān)鍵詞:公益訴訟模式檢察機(jī)關(guān)

    吳曉軍 朱志權(quán)

    【摘要】公益訴訟是當(dāng)前議論較多,眾所矚目的問題之一,建立公益訴訟,是維護(hù)社會(huì)公共利益的重要途徑之一。公益訴訟的廣泛推行,對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì),落實(shí)以人為本,全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀,具有十分積極的促進(jìn)作用。針對(duì)我國未來的公益訴訟采取何種模式,本文在借鑒國外公益訴訟模式的基礎(chǔ)上,以我國檢察機(jī)關(guān)保護(hù)公益的傳統(tǒng)、現(xiàn)狀、理論依據(jù)等方面為視角,提出我國應(yīng)建立以檢察機(jī)關(guān)提起為主導(dǎo),公民或公民團(tuán)體提起為輔助的公益訴訟模式。

    【關(guān)鍵詞】公益訴訟;模式;檢察機(jī)關(guān)

    公益訴訟的出現(xiàn),不僅是公眾意識(shí)覺醒和司法進(jìn)步的表現(xiàn),它的廣泛推行,對(duì)便利公眾參與國家事務(wù)的監(jiān)督和公共事務(wù)的管理,對(duì)擴(kuò)大公民對(duì)公共事務(wù)的有效參與,促進(jìn)社會(huì)公平、正義,構(gòu)建和諧社會(huì),推進(jìn)決策的民主化進(jìn)程,提高社會(huì)的法治化水平,乃至落實(shí)以人為本,全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀,都具有十分積極的促進(jìn)作用。在我國環(huán)境下,確立公益訴訟制度勢(shì)在必行,但確立何種公益訴訟的訴訟模式則有待于進(jìn)一步探討。

    一、世界上主要的公益訴訟模式

    從上個(gè)世紀(jì)60年代,公益訴訟真正在美國生長(zhǎng)運(yùn)行以來,但由于世界各國政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及歷史傳統(tǒng)的差異,導(dǎo)致各國在確立公益訴訟制度時(shí),在考慮普遍規(guī)律的同時(shí)兼顧本國特色,從而形成了形態(tài)各異的公益訴訟模式。從啟動(dòng)公益訴訟的角度看,概括而言,世界各國公益訴訟模式主要有下列幾種。

    (一)國家訴訟。國家訴訟實(shí)際上是由法律規(guī)定的特定國家行使權(quán)利,啟動(dòng)和參與公益訴訟。這樣的國家機(jī)關(guān)最常見的就是檢察機(jī)關(guān),但又不限于檢察機(jī)關(guān)。

    (二)團(tuán)體訴訟。在一些國家和地區(qū),除了國家機(jī)構(gòu)以外,一些社會(huì)團(tuán)體在必要的時(shí)候,出于維護(hù)社會(huì)公共利益的需要被法律賦予啟動(dòng)公益訴訟的資格和權(quán)能。如德國1908年的《防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法(UWC)最早創(chuàng)立了團(tuán)體訴訟制度,后來的立法又相斷承認(rèn)了不少行業(yè)的團(tuán)體訴訟。法國法律賦予一定團(tuán)體以團(tuán)體的名義起訴的權(quán)利,能夠享有原告資格的團(tuán)體通常是工會(huì)、禁酒同盟、家庭團(tuán)體的全國性組織和各地支部,以及為取消種族歧視、賣淫和脅迫賣淫現(xiàn)象而設(shè)立的團(tuán)體。俄羅斯的國家和地方的消費(fèi)者社會(huì)團(tuán)體也有權(quán)提起這種訴訟。我國臺(tái)灣地區(qū)的立法吸收與借鑒了大陸法系的傳統(tǒng),1994年的《消費(fèi)者保護(hù)法》規(guī)定了團(tuán)體訴訟。

    (三)公民訴訟。在極少數(shù)一些國家,除了國家機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體之外,普通公民也可以提公益訴訟。這種形式通常被稱為公民訴訟。如美國的環(huán)境法里明確規(guī)定了公民訴訟制度,以加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)。除此之外,還體現(xiàn)在反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等領(lǐng)域內(nèi)。瑞典在其環(huán)境保護(hù)法中也確立了公民訴訟制度?!度鸬洵h(huán)境保護(hù)法》第34條規(guī)定,任何根據(jù)本法對(duì)有害環(huán)境的活動(dòng)提出訴訟請(qǐng)求的,有權(quán)向該活動(dòng)已經(jīng)發(fā)生即將發(fā)生地財(cái)產(chǎn)法院提起訴訟。

    (四)集團(tuán)訴訟。美國是實(shí)踐這一制度最為引人注目的國家。集體訴訟是一種在美國發(fā)展起來的集團(tuán)訴訟方式。但關(guān)于何謂集團(tuán)訴訟,國內(nèi)外尚且存在很多理解上的差異。我國學(xué)者肖建華認(rèn)為,集團(tuán)訴訟是指一人或數(shù)個(gè)代表人,為了集團(tuán)和成員全體的共同的利益,代表集團(tuán)全體成員提起的訴訟。這種訴訟模式客觀上實(shí)現(xiàn)了公共目的或者保護(hù)公共利益的間接效果,但容易誘發(fā)不正當(dāng)訴訟或健訴行為的危險(xiǎn)。

    二、我國的公益訴訟模式選擇

    我國是實(shí)行公有制為主體的社會(huì)主義國家,我國人民所享受的社會(huì)公共利益在內(nèi)容和范圍上都是空前廣闊的。但十分遺憾的是,我國當(dāng)前公益訴訟立法較發(fā)達(dá)國家相差甚遠(yuǎn)。我國民事、行政兩大訴訟法均規(guī)定原告必須是和案件有關(guān)的直接利害關(guān)系人,從而排除了公民、法人、社會(huì)團(tuán)體、國家機(jī)關(guān)提起公益訴訟的資格。不僅沒有規(guī)定公民和社會(huì)團(tuán)體公益訴訟,甚至連國家提起公益訴訟也未規(guī)定。由于缺乏公益訴訟的渠道,使得大量侵犯公共利益的違法行為得不到懲治。要改變這種狀況,必須加快公益訴訟立法。相比國外不同的公益訴訟模式,筆者建議我國將來公益訴訟立法應(yīng)采取以檢察機(jī)關(guān)提起為主導(dǎo),公民或公民團(tuán)體提起為輔助的公益訴訟模式。

    (一)以檢察機(jī)關(guān)提起為主導(dǎo)的公益訴訟模式

    檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),負(fù)有維護(hù)法律統(tǒng)一實(shí)施、保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益不受侵害、維護(hù)社會(huì)公平正義的使命,因而賦予我國檢察機(jī)關(guān)以公訴權(quán),建立公訴制度是十分必要的。

    1、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)狀

    隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)法制建設(shè)的不斷發(fā)展,不斷出現(xiàn)侵犯公益的現(xiàn)象,但根據(jù)我國現(xiàn)行立法,公民、組織發(fā)起保護(hù)公共利益的訴訟找不到法律依據(jù)作為支撐。《民事訴訟法》第108條規(guī)定,原告必須是與案件直接利害關(guān)系的當(dāng)事人。而公益訴訟的最大特點(diǎn)就在于公共利益的主體并不特定,原告與案件事實(shí)沒有多大關(guān)聯(lián)甚至根本沒有任何關(guān)聯(lián)。因此受制于我國的法制現(xiàn)狀,公共利益得不到有效保護(hù)的情況時(shí)有發(fā)生。為此許多省市的地方檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中作了大量的大膽探索。1997年河南省方城縣人民檢察院成功起訴全國第一例公益訴訟案件。1997—2003年,河南省檢察機(jī)關(guān)共提起或支持提起民事訴450余件,為國家挽為直接經(jīng)濟(jì)損失2億多元;提起或支持提起行政訴訟20余件。山東省、陜西省、貴州省、江西省等省市都積極開展了相關(guān)的實(shí)踐探索。至今檢察機(jī)關(guān)提起和參予了數(shù)百例公益訴訟案件,積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但受制于我國訴訟的公益保護(hù)功能的缺陷,如我國現(xiàn)行法律采用宣言性立法的方式來維護(hù)公共利益,我國民事訴訟法、行政訴訟法中僅涉及訴訟代表制度、選民資格案件等規(guī)定,可以略微體現(xiàn)公益訴訟的理念,致使檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟的理倫和實(shí)踐過程中存在諸多的困惑和不足,比如檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的理倫依據(jù)、在公益訴訟中的地位、作用以及檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的方式。

    從以上可以看出,檢察機(jī)關(guān)擁有公訴權(quán)在我國不僅具有歷史傳統(tǒng),而且也具有一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。為了更好地維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益,傳統(tǒng)的法律文化應(yīng)當(dāng)?shù)玫嚼^承和發(fā)揚(yáng),司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)更應(yīng)當(dāng)總結(jié)和吸收。

    2、我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的理論依據(jù)。

    公共利益的主體是公共社會(huì),但公共社會(huì)本身并非實(shí)在主體,因此需要一個(gè)實(shí)在主體來代表和維護(hù)社會(huì)利益。“無論就其產(chǎn)生的動(dòng)因,還是肩負(fù)的歷史使命,以及其所享有的各種權(quán)力與方便,國家無可爭(zhēng)議地成為社會(huì)整體利益的代表,此種代表,不僅體現(xiàn)在確認(rèn)社會(huì)整體利益的內(nèi)容及其與社會(huì)個(gè)體利益之界限,而且還體現(xiàn)了當(dāng)社會(huì)整體利益受到損害時(shí)動(dòng)用國家機(jī)器進(jìn)行救濟(jì)與維護(hù)”。法國的盧梭同樣認(rèn)為,建立于社會(huì)契約基礎(chǔ)上的國家及其政府是一種“公共人格”,其活動(dòng)的意志是一種“公意”,這種“公意”反映了全體人民的“共同利益”。與此相一致,“公共信托理論”認(rèn)為,公共利益屬于社會(huì)公眾,由社會(huì)公眾委托政府加以維護(hù)。國家是公共利益的代表者和維護(hù)者。而作為公權(quán)力的主要機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)成為這種代表和維護(hù)的“主角”。因?yàn)樽詸z察制度產(chǎn)生以來,檢察機(jī)關(guān)就以國家利益和社會(huì)公共利益的代表的面目出現(xiàn),作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),負(fù)有監(jiān)督法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職責(zé),檢察機(jī)關(guān)能夠有效地運(yùn)用法律手段維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。檢察機(jī)關(guān)代表公共利益、公共福利,檢察權(quán)的運(yùn)作必須有利于公眾的整體意志和最大多數(shù)人的普遍期待。

    而把這一理論應(yīng)用于公益訴訟當(dāng)中,就是檢察機(jī)關(guān)的“訴訟信托制度”,訴訟信托制度是指法律規(guī)定某一公益團(tuán)體對(duì)某些權(quán)益有訴訟的權(quán)利,該公益團(tuán)體專門在這項(xiàng)權(quán)利受到侵害或可能受到侵害時(shí)提起訴訟,組成該公益團(tuán)體的成員可以直接旨用判決對(duì)有關(guān)的侵權(quán)人主張權(quán)益。結(jié)合我國現(xiàn)狀,我國應(yīng)當(dāng)確立起具有我國特色的以人民檢察院作為信托主體的訴訟信托制度。基于人民檢察院的司法監(jiān)督職能和獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)地位,不僅能夠使分割社會(huì)公共利益的行為處于嚴(yán)密的監(jiān)督和有效遏制之下,維護(hù)公民、法人和國家的經(jīng)濟(jì)利益,還以在最大程度上保證起訴標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一公正,避免私人起訴可能產(chǎn)生的報(bào)復(fù)和濫訴弊端,實(shí)現(xiàn)訴訟效率與效益。其次,檢察機(jī)關(guān)其特有的組織體系和專業(yè)品質(zhì)也決定了其能維護(hù)公共利益。再次,人民檢察院以國家和人民的名義提起公益訴訟,代表的是社會(huì)成員的整體的利益,該公益訴訟判決的既判力應(yīng)當(dāng)延及其他受到該項(xiàng)侵害的社會(huì)成員,其他受害者均可以依據(jù)此判決向侵權(quán)人主張自己的權(quán)利。

    (二)以公民或公民團(tuán)體提起為輔助的公益訴訟模式

    檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中作為社會(huì)整體利益之代表,有其合理性的一面,但同時(shí)也會(huì)存在一些弊端:(1)在具體的社會(huì)生活中,這些機(jī)關(guān)及其組成人員本身也存在著自己獨(dú)立的利益。因此,理論上就存在著這些機(jī)關(guān)與個(gè)人以自己的個(gè)體利益損害社會(huì)整體利益、或者將個(gè)體利益摻入社會(huì)整體利益、或者以社會(huì)整體利益的名義謀取個(gè)體利益的各種可能性。(2)雖然社會(huì)整體利益與意志的整合與形成有一整套機(jī)制,但當(dāng)全體社會(huì)成員的代表的產(chǎn)生機(jī)制與具體運(yùn)作、整合機(jī)制與運(yùn)作以及利益與意志的執(zhí)行機(jī)制及其運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié)存在漏洞與偏差,則實(shí)際結(jié)果偏離真正的社會(huì)整體利益的情況將會(huì)出現(xiàn)。同時(shí),也有學(xué)者認(rèn)為“如果由檢察機(jī)關(guān)越俎代皰,對(duì)危害國家和社會(huì)利益的違法行為直接提起訴訟,必然使一些行政職能主管機(jī)關(guān)更加門可羅雀,名不符實(shí),而檢察院卻是疲于奔命,不堪負(fù)重。這不僅無助于問題的根本解決,而且可能模糊司法權(quán)與行政權(quán)之間的界限,有違國家機(jī)關(guān)之間的分工與制衡理論?!闭?yàn)樯鲜霰锥说目陀^存在,因此在公益訴訟的提起主體上,我們可以以檢察機(jī)關(guān)為主體,以其他主體為補(bǔ)充。通過建立這種輔助性、補(bǔ)充性的代表機(jī)制來保護(hù)公共利益的實(shí)現(xiàn),這也可以避免檢察機(jī)關(guān)疲于奔命,不堪得負(fù)。

    三、檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟中的地位及其作用

    檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的地位,是關(guān)系到公益訴訟制度的一個(gè)重要理論問題,也是是否支持檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟爭(zhēng)議的關(guān)鍵所在。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)以原告身份提起公益訴訟違背當(dāng)事人地位平等和權(quán)利義務(wù)相一致原則,且與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)相矛盾。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟,體現(xiàn)了國家干預(yù),并不違背訴訟當(dāng)事人地位平等原則。檢察院的起訴權(quán)是基于法律監(jiān)督權(quán),檢察權(quán)和公訴職能是相伴而生的,而且監(jiān)督權(quán)行使必須以具體的訴訟職能部門為載體,因?yàn)闄z察監(jiān)督權(quán)在本質(zhì)上是一種帶有相對(duì)請(qǐng)求權(quán)性質(zhì)的程序制約權(quán)。因此檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時(shí),應(yīng)具有原告人的法律地位。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟過程中,具有原告人和“國家監(jiān)訴人”的雙重身份,既主張權(quán)利,又監(jiān)督訴訟。

    檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的方式包括起訴、支持意見書、檢察建議書等。事實(shí)上,只有在直接起訴中檢察機(jī)關(guān)的身份才符合嚴(yán)格意義上原告身份,在其他方式中檢察機(jī)關(guān)只是一般意義上的參與者,甚至有時(shí)僅對(duì)訴訟產(chǎn)生影響而其并未參與到程序之中。因此,不能僵硬的以某一說將檢察機(jī)關(guān)定格為原告或法律監(jiān)督者,而應(yīng)結(jié)合檢察機(jī)關(guān)實(shí)際的參訴行為來分析。從方便檢察機(jī)關(guān)保護(hù)公益的角度出發(fā),應(yīng)該允許檢察機(jī)關(guān)以當(dāng)事人身份提起公益訴訟,但“當(dāng)事人”不能成為檢察機(jī)關(guān)參訴的唯一身份,法律監(jiān)督者也應(yīng)成為檢察機(jī)關(guān)參與他訴公益案件的選擇。因此揚(yáng)立新認(rèn)為:檢察機(jī)關(guān)提起訴訟,不是僅僅負(fù)擔(dān)單一的提起訴訟職能,還要在行使訴訟提起的職能之外,對(duì)該訴訟進(jìn)行監(jiān)督,對(duì)在訴訟中發(fā)生的違法行為,有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。

    事實(shí)上“在各國的檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能中,更多的是規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟和行政訴訟中的起訴權(quán)和參與訴訟權(quán),單獨(dú)規(guī)定審判監(jiān)督的抗訴權(quán)(即所謂的事后監(jiān)督)極為罕見??梢?,檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟和行政訴訟中的主要職能,是參加到訴訟之中進(jìn)行監(jiān)督。而中國的民事行政檢察監(jiān)督卻只能規(guī)定審判監(jiān)督的抗訴權(quán)(事后監(jiān)督),而沒有規(guī)定其起訴權(quán)和參與訴訟權(quán),與各國的立法潮流大不相同?!痹谛淌略V訟在實(shí)行國家追訴主義,提起刑事公訴,是將實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義作為首要目標(biāo)。那么,在民事、行政訴訟中國家機(jī)關(guān)為維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)公共利益,代表國家實(shí)行干預(yù),提起民事、行政公訴,不也是同樣把實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義為已任,體理的是公正的理念和精神嗎?

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