適應(yīng)規(guī)劃:概念、方法學(xué)及案例

鄭 艷 潘家華 廖茂林

(1.中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所，北京100732;2.中國社會科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究中心，北京100005)

氣候變化對于世界各國尤其是發(fā)展中國家實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展造成了諸多挑戰(zhàn)。盡管2007年6月發(fā)布的《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》早已指出，與減緩相比，適應(yīng)是一個更加“現(xiàn)實而迫切的任務(wù)”，但是作為公共政策研究的新領(lǐng)域，適應(yīng)氣候變化涉及跨部門、多層面、多目標(biāo)的環(huán)境管理，對于適應(yīng)決策的理念、方法和管理手段都提出了較高要求。

聯(lián)合國氣候變化專門委員會(IPCC)新發(fā)布的特別報告《管理極端事件及災(zāi)害風(fēng)險，推進(jìn)氣候變化適應(yīng)》指出［1］，科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃有助于增強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險管理和適應(yīng)氣候變化的能力。針對全球氣候和環(huán)境變化的大背景，歐美等發(fā)達(dá)國家近些年來在政策和實踐層面積極推動基于適應(yīng)性管理理念的適應(yīng)規(guī)劃。我國“十二五規(guī)劃”首次將“應(yīng)對全球氣候變化”作為獨立一章，明確提出“完善體制機(jī)制和政策體系，提高應(yīng)對氣候變化能力”。根據(jù)“十二五”規(guī)劃要求，國家發(fā)改委正在聯(lián)合相關(guān)部委積極推進(jìn)《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》的編制工作?？梢灶A(yù)見，隨著國內(nèi)從國家到地方層面積極推進(jìn)氣候變化適應(yīng)戰(zhàn)略和規(guī)劃工作，相關(guān)政策研究需求將日益迫切。本文基于國內(nèi)外調(diào)研和文獻(xiàn)研究，對適應(yīng)規(guī)劃的概念、內(nèi)容和方法學(xué)進(jìn)行了梳理，并采用地方具體案例進(jìn)行闡釋和說明，以便為國內(nèi)開展適應(yīng)規(guī)劃的理論和實踐研究提供思路和啟發(fā)。

1 適應(yīng)規(guī)劃的概念和內(nèi)容

1.1 適應(yīng)規(guī)劃含義

規(guī)劃是公共政策領(lǐng)域的重要概念之一。公共政策的最終目的是實現(xiàn)“良治善政”，也就是“好的發(fā)展”，即:①最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)增長;②對現(xiàn)有和潛在財富與資源的盡可能公平的分配;③對自然環(huán)境的最小破壞。這一發(fā)展理念也就是同時實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、社會進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。作為從現(xiàn)實世界通向可持續(xù)未來的橋梁，規(guī)劃是一個在不同時間、空間尺度上根據(jù)現(xiàn)有信息不斷選擇和決策的動態(tài)過程，旨在利用有限的資源在未來特定時期內(nèi)完成特定的目標(biāo)。因此，規(guī)劃往往需要具有系統(tǒng)性、計劃性和前瞻性，面向未來制定發(fā)展戰(zhàn)略，并設(shè)計科學(xué)可行的發(fā)展路徑和行動方案［2］。

適應(yīng)規(guī)劃(Adaptation Planning)是伴隨著氣候變化問題應(yīng)運而生的新的決策需求，也是人們深入認(rèn)識氣候變化問題及其規(guī)律之后在政策層面的積極響應(yīng)。氣候變化問題是典型的“人類－生態(tài)復(fù)合系統(tǒng)(Social-Ecological System)”引發(fā)的環(huán)境問題，具有長期性、復(fù)雜性、不確定性、不可逆性、潛在影響的顯著性及應(yīng)對的緊迫性等特點，使得適應(yīng)成為一項決策者必須面對的現(xiàn)實挑戰(zhàn)［3－4］。作為一項長期的戰(zhàn)略，適應(yīng)政策和行動需要綜合考慮氣候風(fēng)險、社會經(jīng)濟(jì)條件及地區(qū)發(fā)展規(guī)劃等多項內(nèi)容，同時需要在政策實施過程中及時反映和應(yīng)用最新的科學(xué)進(jìn)展。

適應(yīng)規(guī)劃隱含的政策設(shè)計理念是“適應(yīng)性管理(Adaptive management)”或“適應(yīng)性規(guī)劃(Adaptive planning)”。1990年代以來，在全球環(huán)境和氣候變化的大背景下，社會政策和公共管理領(lǐng)域興起了對適應(yīng)性管理的研究，經(jīng)過了30多年的發(fā)展和實踐，在理論和方法上漸成體系，衍生出適應(yīng)性政策、適應(yīng)性治理、適應(yīng)性戰(zhàn)略規(guī)劃等概念，并廣泛應(yīng)用于氣候變化、水資源管理、生物多樣性管理、災(zāi)害風(fēng)險管理、環(huán)境影響評估等領(lǐng)域［5－8］。將適應(yīng)性管理理念納入適應(yīng)政策和規(guī)劃設(shè)計中，有助于改變傳統(tǒng)的風(fēng)險－應(yīng)對式的風(fēng)險管理方式，走向風(fēng)險－適應(yīng)性的管理途徑。

國際上對于適應(yīng)規(guī)劃的理解，不僅將其作為一個政策目標(biāo)實現(xiàn)的決策和管理過程，還強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃制定實施的背景及其組織運作機(jī)制，即治理架構(gòu)、機(jī)制設(shè)計、制度環(huán)境等方面的因素影響。與此相關(guān)的概念是“氣候變化適應(yīng)治理(Adaptation Governance)”，可以界定為“公共管理部門、社會公眾、企業(yè)、非政府組織等利益相關(guān)方，以實現(xiàn)氣候安全、社會公平和可持續(xù)發(fā)展為共同目標(biāo)的、共同應(yīng)對氣候風(fēng)險的管理和決策過程”。適應(yīng)規(guī)劃既是適應(yīng)治理的重要目標(biāo)，也是推動適應(yīng)治理的政策手段。

1.2 適應(yīng)規(guī)劃的目標(biāo)及其實施主體

適應(yīng)氣候變化是指減小氣候風(fēng)險造成的不利影響或損失，增加潛在的有利機(jī)會［9］。適應(yīng)規(guī)劃可以根據(jù)不同的決策層面、政策部門和領(lǐng)域，設(shè)計不同的目標(biāo)?？梢允菃我徊块T的單一目標(biāo)，也可以是與地區(qū)可持續(xù)發(fā)展、其他相關(guān)部門相結(jié)合的多元目標(biāo)。例如傳統(tǒng)的災(zāi)害管理部門在考慮氣候變化適應(yīng)問題時，主要關(guān)注氣候災(zāi)害及其風(fēng)險，以減低氣候災(zāi)害風(fēng)險及其損失為目的。從國家和地區(qū)制定宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的角度來看，適應(yīng)規(guī)劃需要與自然資源開發(fā)利用、減貧、減排、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多種目標(biāo)結(jié)合起來考慮。因此，不僅需要關(guān)注極端天氣氣候事件及其災(zāi)害風(fēng)險，還將視野拓展到與國家安全、社會公平、脆弱群體、減貧與等可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)密切相關(guān)的廣闊領(lǐng)域。

由于氣候變化這一環(huán)境問題的公共產(chǎn)品屬性，適應(yīng)規(guī)劃的實施主體通常是政府相關(guān)部門，尤其是在國家和地區(qū)層面，在地方層面，也可以是社區(qū)、非政府組織(NGO)等利益相關(guān)方。IPCC特別報告闡明了在適應(yīng)規(guī)劃中不同治理層次和治理途徑的參與主體及其角色(圖1)，指出研究機(jī)構(gòu)、私人企業(yè)、公民社會及社區(qū)組織等不同主體具有不同的作用，能夠與政府管理部門起到互補(bǔ)的作用［1］。

1.3 適應(yīng)規(guī)劃的內(nèi)涵及實施步驟

(1)聯(lián)合國發(fā)展規(guī)劃署(UNDP)為了推動各國制定適應(yīng)政策，編寫了《適應(yīng)政策框架》［10］，將適應(yīng)決策過程分為以下5個主要階段:①研究范圍界定(scoping);②評估當(dāng)前的脆弱性;③評估未來氣候風(fēng)險;④制定適應(yīng)戰(zhàn)略;⑤實施適應(yīng)政策和行動。

圖1 氣候變化適應(yīng)的不同治理主體及其功能Fig.1 Multi-actors and their functions in climate change adaptation governance

(2)世界資源研究所(WRI)基于在一些國家開展的適應(yīng)案例研究，提出建立“國家適應(yīng)能力框架(NAC)”［11］，為決策者、研究人員及社會公眾提供適應(yīng)規(guī)劃指南。其中的主要原則包括:①在能力建設(shè)的過程中推進(jìn)適應(yīng)行動;②采用邊干邊學(xué)的方法;③平等透明的決策參與過程;④考慮國情因地制宜及靈活的適應(yīng)選擇。

(3)經(jīng)濟(jì)合作組織(OECD)［12］在2009年新發(fā)布的適應(yīng)政策指南中提出了適應(yīng)規(guī)劃的四個基本步驟:①界定當(dāng)前及未來面臨的氣候風(fēng)險及脆弱性;②甄別各種可能的適應(yīng)對策;③評估并選擇可行的適應(yīng)措施;④評估“成功”的適應(yīng)行動。

(4)英國政府于2002年建立了氣候影響計劃(UKCIP)，設(shè)計了一個適應(yīng)規(guī)劃框架，旨在幫助決策管理者認(rèn)識和減小決策過程中的不確定性(如圖2)［13］。這一適應(yīng)規(guī)劃的分析框架被國際社會廣泛采用，其特點在于:①基于風(fēng)險評估的科學(xué)決策機(jī)制，從依靠經(jīng)驗科學(xué)到強(qiáng)調(diào)未來情景預(yù)估;②基于適應(yīng)性的政策設(shè)計，考慮到系統(tǒng)的不確定特性，放棄對最優(yōu)化政策的追求，注重政策選擇的靈活性和適應(yīng)性，從尋求最優(yōu)規(guī)劃轉(zhuǎn)向適應(yīng)性規(guī)劃。

綜上所述，適應(yīng)規(guī)劃的主要內(nèi)容及實施步驟可歸納為5個方面:

(1)確定規(guī)劃的目標(biāo)和范圍。鑒于適應(yīng)氣候變化的問題在不同地區(qū)、不同部門、不同管理層面具有差異性，需要首先界定適應(yīng)規(guī)劃的具體范圍及其目標(biāo)，以便規(guī)劃的設(shè)計和制定更有針對性。

(2)開展氣候變化脆弱性及其風(fēng)險評估。脆弱性是指系統(tǒng)受到不利影響的傾向或趨勢［1］。氣候變化導(dǎo)致的脆弱性評估包括對自然資源、生態(tài)環(huán)境、社會群體、經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)、人居環(huán)境、健康、治理能力等諸多方面的評價。在此基礎(chǔ)上，依據(jù)未來各種氣候變化情景預(yù)估結(jié)果，針對不同的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情景分析，提供各種可能的氣候風(fēng)險評估結(jié)果，作為制定規(guī)劃的科學(xué)依據(jù)。

圖2 適應(yīng)規(guī)劃的流程Fig.2 Framework for adaptation planning

(3)適應(yīng)對策甄別及其優(yōu)先性評估。首先，需要制定科學(xué)、合理并且符合大多數(shù)人價值觀的未來適應(yīng)目標(biāo)，即建立行動共識;其次，根據(jù)專家咨詢、利益相關(guān)方研討、成本效益分析等多種方法，甄別出最具有現(xiàn)實可操作性的各種適應(yīng)對策，并基于政策優(yōu)選的某些具體原則，評估適應(yīng)對策的優(yōu)先次序。

(4)制定及實施適應(yīng)戰(zhàn)略。為適應(yīng)政策的實施設(shè)計路線圖。針對未來圖景的政策設(shè)計需要體現(xiàn)變通性和靈活性，例如:發(fā)展路徑和風(fēng)險管理手段的多樣化，選擇無悔或低悔的政策措施，避免投資或技術(shù)的鎖定效應(yīng)，分階段逐步實施，根據(jù)新的科學(xué)知識、信息和反饋及時調(diào)整和改變政策內(nèi)容等。

(5)政策實施過程中的監(jiān)測、反饋及評估。由于氣候變化問題的復(fù)雜性和長期性，人們的認(rèn)識有一個逐步提高的過程。因此，在政策實施過程中，不斷對政策實施的過程和效果進(jìn)行監(jiān)督、反饋和評估，有利于及時糾正決策過程中可能存在的失誤和問題，從錯誤中獲得學(xué)習(xí)和改進(jìn)的機(jī)會。

根據(jù)國內(nèi)外的研究與實踐，可以歸納出適應(yīng)規(guī)劃的幾個要點［1，4，5，7，14］，即:①利益相關(guān)方的參與;②明確的、可評估的共識性目標(biāo);③基于不確定性設(shè)計未來政策情景;④提供多種政策備選項以提高管理的靈活性;⑤強(qiáng)調(diào)“在實踐中學(xué)習(xí)(Learning by doing)”、“從錯誤中提高”，注重提高各參與方的學(xué)習(xí)能力，倡導(dǎo)學(xué)習(xí)型組織;⑥確保規(guī)劃達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的監(jiān)督和評估機(jī)制;⑦將規(guī)劃落實為具體行動和舉措的適應(yīng)治理機(jī)制保障等。

1.4 適應(yīng)規(guī)劃的國際實踐

針對氣候變化對于傳統(tǒng)環(huán)境管理領(lǐng)域的挑戰(zhàn)，一些文獻(xiàn)和案例從理論和實踐的角度探索了如何通過氣候變化適應(yīng)規(guī)劃改善現(xiàn)有的政策和機(jī)制設(shè)計。例如，Nelson，Howden＆Smith以澳大利亞干旱政策為例，指出傳統(tǒng)的研究領(lǐng)域和制度框架無法為政策改進(jìn)提供切實可行的方案［14］。Mirfenderesk＆Corkill以氣候變化背景下澳大利亞洪水風(fēng)險管理為例，指出傳統(tǒng)的洪水風(fēng)險戰(zhàn)略規(guī)劃缺乏適應(yīng)性，提出建立一個戰(zhàn)略決策支持系統(tǒng)，并根據(jù)相應(yīng)的決策和實施原則設(shè)計一個可行的適應(yīng)戰(zhàn)略［16］。Gemmer，Wilkes＆Vaucel比較了中國和歐盟國家在水資源管理領(lǐng)域的適應(yīng)治理框架，包括政策、立法、規(guī)劃及具體活動［17］。Biesbroek et al比較了7個歐洲國家的“國家適應(yīng)戰(zhàn)略”，指出這些戰(zhàn)略在各國的適應(yīng)治理架構(gòu)中扮演了不同的角色，同時這些戰(zhàn)略在實施過程中還面臨的多層次治理和政策整合等現(xiàn)實困難與挑戰(zhàn)［18］。Urwin＆Jordan以英國的農(nóng)業(yè)、生態(tài)保護(hù)和水資源政策為例，從“自上而下”和“自下而上”兩種適應(yīng)規(guī)劃路徑入手，評估了現(xiàn)有跨部門治理體系的問題，指出需要考慮適應(yīng)政策的多部門整合及協(xié)同問題［19］。Juhola＆Westerhoff比較了兩個歐盟成員國在適應(yīng)氣候變化治理模式方面的異同，指出許多適應(yīng)行動都是在地方層面自發(fā)產(chǎn)生的，需要關(guān)注國家與地方層面的政策整合［20］。

近年來，針對氣候變化決策和管理的復(fù)雜性和綜合性，從英國發(fā)端，歐洲國家興起了現(xiàn)代公共管理模式的改革，從傳統(tǒng)的行政管理模式、分散式的新公共管理模式，正在轉(zhuǎn)向系統(tǒng)整合式的大部門、小政府的協(xié)同治理模式［21］。許多發(fā)達(dá)國家紛紛制定了國家、地區(qū)和城市層面的適應(yīng)戰(zhàn)略，其共性是強(qiáng)調(diào)決策的科學(xué)依據(jù)和利益相關(guān)方的廣泛參與，同時充分發(fā)揮市場的作用。

以英國為例，早在2001年倫敦市就建立了“倫敦氣候變化伙伴關(guān)系”，有200多個機(jī)構(gòu)介入，推動城市氣候決策和信息溝通。2008年英國頒布了《氣候變化法》，成立了氣候變化獨立委員會，2009年，英國環(huán)境、食品與農(nóng)村發(fā)展部(DFRA)專門設(shè)立了管理氣候變化事務(wù)的“能源和氣候變化局(DECC)”。2008年倫敦市政府在全球率先推出了《倫敦適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，建議基于以下政策框架編制和實施城市規(guī)劃:氣候影響評估，脆弱性與風(fēng)險評估，與氣候變化相關(guān)的洪水、水資源短缺、熱浪和空氣污染等，以及適應(yīng)對策選項與路線圖。歷經(jīng)2年的修訂、咨詢過程，目前倫敦市政府正在通過評估城市規(guī)劃政策，以推進(jìn)適應(yīng)戰(zhàn)略的實施［22］。2010年，英國氣候委員會發(fā)布報告明確了5大優(yōu)先適應(yīng)議題:土地利用規(guī)劃及能源、水資源、運輸、廢棄物處理和通訊等國家重要基礎(chǔ)設(shè)施、建筑物的設(shè)計和改造、自然資源的可持續(xù)管理、有效的應(yīng)急管理規(guī)劃。

澳大利亞也非常重視適應(yīng)氣候變化的戰(zhàn)略規(guī)劃和研究支持。2007年，澳大利亞昆士蘭州政府頒布了《氣候靈活適應(yīng)戰(zhàn)略》，其中包括將適應(yīng)計劃納入土地利用和發(fā)展規(guī)劃，對地區(qū)水資源管理進(jìn)行氣候風(fēng)險分析等。澳大利亞悉尼、墨爾本等城市在制定2030年城市發(fā)展戰(zhàn)略時，將城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會發(fā)展相結(jié)合，其中也包含了應(yīng)對氣候變化的內(nèi)容。黃金海岸市政府制定的《氣候變化適應(yīng)戰(zhàn)略(2009－2014)》包含了非常綜合的地方規(guī)劃，涉及交通運輸、住宅等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市治理，科學(xué)研究，科普宣傳與氣候意識等多個領(lǐng)域。為了推動適應(yīng)規(guī)劃的研究支持能力，2009年，澳大利亞氣候變化署投資3 000萬美元，與格里弗斯大學(xué)等8所大學(xué)合作成立了“國家氣候變化適應(yīng)研究機(jī)構(gòu)(National Climate Change Adaptation Research Facility，簡稱 NCCARF)”，通過制定、實施《國家適應(yīng)研究計劃》，整合氣候科學(xué)研究資源，吸收國內(nèi)外最新的研究成果，為政府、企業(yè)界和社會公眾提供氣候影響評估和適應(yīng)決策信息［23］。2010年6月，NCCARF作為東道主在澳大利亞黃金海岸與IPCC秘書處聯(lián)合舉辦了第一屆國際適應(yīng)氣候變化大會，吸引了來自國內(nèi)外的近千位氣候變化領(lǐng)域的研究者，搭建了國際氣候變化研究的交流溝通平臺。

在氣候變化的適應(yīng)性管理、適應(yīng)氣候變化的治理機(jī)制等方面，國內(nèi)外都屬于一個新的話題，需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上深入挖掘和提煉。對于中國而言，需要借鑒發(fā)達(dá)國家的并非只是適應(yīng)氣候變化的規(guī)劃、政策和戰(zhàn)略設(shè)計的具體內(nèi)容，更重要的了解不同國家在支撐適應(yīng)規(guī)劃過程中的各種機(jī)制及治理結(jié)構(gòu)特征，例如組織機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)制、環(huán)境管理等方面的創(chuàng)新，制度文化背景、治理模式、治理環(huán)境方面的差異性，以及制定和實施規(guī)劃的整個過程中利益相關(guān)方的互動。

2 適應(yīng)規(guī)劃的主要方法

適應(yīng)規(guī)劃有很多分析工具，可參見以下文獻(xiàn)中提供的方法學(xué)［24］:

(1)UKCIP(2003)技術(shù)報告《氣候適應(yīng):風(fēng)險、不確定性及決策》中的“政策評估工具和技術(shù)列表”［13］;

(2)聯(lián)合國環(huán)境署(UNEP，1998)，《氣候影響評估與適應(yīng)戰(zhàn)略方法學(xué)手冊》(包括水資源、海岸帶、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、健康、能源、森林、生物多樣性、漁業(yè)等多部門的方法學(xué)指南)［25］;

(3)聯(lián)合國氣候變化框架公約(UNFCCC)，《適應(yīng)戰(zhàn)略評估決策工具》(多部門政策整合分析，水資源、海岸帶、農(nóng)業(yè)、健康等)［26］。

我們選擇其中最廣泛適用的幾種方法予以介紹，包括:利益相關(guān)方分析、成本效益分析、成本有效性分析、SWOT戰(zhàn)略規(guī)劃分析。

2.1 利益相關(guān)方分析

利益相關(guān)方分析(Stakeholder Analysis)是目前國內(nèi)外在發(fā)展規(guī)劃和政策評估中廣泛流行的參與式發(fā)展研究方法［2，27］。利益相關(guān)方調(diào)研方法包括:文獻(xiàn)分析、案例研究、德爾菲法(專家咨詢)、利益相關(guān)方研討會、參與式調(diào)研、半結(jié)構(gòu)式問卷等方法。

利益相關(guān)方調(diào)研能夠為適應(yīng)規(guī)劃提供基本信息，具體可根據(jù)需要采取不同方法，例如:①座談和研討會，請訪談對象介紹部門工作情況，可進(jìn)行群體訪談、焦點小組訪談、個體訪談等。群體訪談可采用文氏圖、問題樹、決策樹、因果關(guān)聯(lián)表、打分排序法等分析工具。②拜訪相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)，進(jìn)行個體訪談;③填寫問卷或打分表:如適應(yīng)政策評估的打分表。

在利益相關(guān)方調(diào)研中，可以重點了解各方在適應(yīng)氣候變化工作中的現(xiàn)狀、問題及需求，包括:

(1)與適應(yīng)氣候變化相關(guān)的部門、管理機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)方有哪些?

(2)適應(yīng)氣候變化的優(yōu)先工作有哪些?如重點行業(yè)、脆弱群體、高風(fēng)險區(qū)域等;

(3)對未來氣候風(fēng)險進(jìn)行管理，現(xiàn)有的政策、機(jī)制、信息和資源有哪些?建立一個良好的適應(yīng)決策機(jī)制還有哪些薄弱環(huán)節(jié)?

(4)適應(yīng)氣候變化的主要需求有哪些?如政策立法、發(fā)展規(guī)劃、信息分享、公眾參與、技術(shù)支持等。

(5)不同利益相關(guān)方(決策者、專家、社會公眾)對于適應(yīng)決策機(jī)制的建議和對策等。

2.2 成本－效益分析(CBA)與成本－有效性分析(CEA)

成本－效益分析(Cost-benefit Analysis)被廣泛應(yīng)用于私人企業(yè)和公共部門的決策分析之中。成本－效益分析是指某一政策方案或項目從經(jīng)濟(jì)效果或經(jīng)濟(jì)可行性方面來考慮，只有利益超過成本或至少利益等于成本時，才是經(jīng)濟(jì)可行的。成本－有效性分析(Cost-Effective Analysis)主要針對那些無法確定和量化收益的決策對象。許多公共政策的成本可以估算，但是往往很難估算政策的收益，例如生態(tài)移民的各項成本是可計算的，收益則涉及生態(tài)效益、社會公平、減貧、社區(qū)發(fā)展、教育和健康改進(jìn)等多方面，難以簡單進(jìn)行評估。這種情況下，可以通過分析政策達(dá)成某一種或幾種目標(biāo)的有效性來進(jìn)行評判。政策有效性可以采用高、中、低等不同的定性評估方式來進(jìn)行。

適應(yīng)氣候變化是典型的公共部門決策，既需要考慮直接的成本、效益，還需要考慮各種間接的成本與收益。此外，除了能夠用貨幣度量的成本收益，還存在大量難以貨幣化度量的成本收益，比如環(huán)境污染、生態(tài)服務(wù)、健康和生命價值、文化遺產(chǎn)等。由于存在著許多顯性、隱形的正外部性或負(fù)的外部性效應(yīng)，很難窮盡一項特定政策所有的成本和收益，并將其量化。通常對于可在競爭性市場上交易的產(chǎn)品或投入要素可直接通過市場價格來確定適應(yīng)對策的成本和收益，一般采取下列假設(shè)前提:①一個政策方案的社會價值是該政策方案對社會各成員的價值總和;②該方案對于每個人的價值必須是基于信息完全情況下的個體支付意愿及偏好的充分表達(dá)。由于現(xiàn)實世界通常不能滿足完全自由市場的假設(shè)，即存在著壟斷、管制、稅收或補(bǔ)貼而導(dǎo)致的市場價格扭曲，或者某些產(chǎn)品和服務(wù)無法進(jìn)行市場估價，因此對于環(huán)境物品的公共投資決策一般多采用影子價格法、替代市場法、環(huán)境價值評估等方法確定。

2.3 適應(yīng)戰(zhàn)略規(guī)劃的SWOT分析

SWOT分析也稱為態(tài)勢分析或優(yōu)劣勢分析，是管理學(xué)中廣為應(yīng)用的一種戰(zhàn)略規(guī)劃分析工具，將與研究對象密切相關(guān)的各種主要內(nèi)外部因素區(qū)分為:優(yōu)勢(Strengths)、弱點(Weaknesses)、機(jī)會(Opportunities)和威脅(Threats)，通過調(diào)查梳理出各典型要素，運用系統(tǒng)分析的思想，將各種因素相互匹配加以分析，從中得出相應(yīng)的策略。SWOT分析通過對組織所處情境進(jìn)行全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確的分析評估，能夠簡化復(fù)雜海量的信息，使決策過程更加科學(xué)化和前瞻性，有助于制定宏觀政策、發(fā)展戰(zhàn)略及相應(yīng)的行動計劃。國際上有研究采用這一方法進(jìn)行氣候變化適應(yīng)性規(guī)劃分析和戰(zhàn)略評估，例如瑞士一項研究利用SWOT方法分析了氣候變化背景下瑞士旅游業(yè)如何避免不利影響、挖掘潛在的機(jī)遇，指出這一分析工具對于決策者和利益相關(guān)方共同設(shè)計趨利避害的綜合性適應(yīng)性規(guī)劃具有積極作用［28，29］。

由于SWOT分析偏重于主觀判斷的定性評估，因此又開發(fā)出將定量與定性相結(jié)合的適用于多目標(biāo)環(huán)境管理決策的 SWOT－ AHP方法［30］。SWOT－ AHP模型是在SWOT優(yōu)劣勢分析的基礎(chǔ)上，利用AHP分析優(yōu)化SWOT對策矩陣，對不同的政策選項進(jìn)行量化排序，從而優(yōu)選出不同目標(biāo)和原則下的適應(yīng)策略。

3 適應(yīng)規(guī)劃案例分析

3.1 甄別適應(yīng)政策選項

適應(yīng)氣候變化是一項復(fù)雜系統(tǒng)的工程。一般而言，適應(yīng)的方法有工程性適應(yīng)、技術(shù)性適應(yīng)、制度性適應(yīng)及生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)方式等，在不同的氣候風(fēng)險區(qū)和不同的部門與產(chǎn)業(yè)，可以根據(jù)適應(yīng)需求選擇不同的適應(yīng)手段［31］。適應(yīng)對策可以按照不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，例如:英國氣候影響計劃采用的適應(yīng)對策分析框架為:無悔政策(No-regret)、低悔政策(Low regret)、雙贏政策(Win-win)、靈活政策(Flexible)［32］。以寧夏為例，農(nóng)業(yè)部門可采取的適應(yīng)性措施大致可分為以下四類:

(1)工程性適應(yīng)措施。主要是水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可采取的包括黃河大柳樹水利工程，灌區(qū)泵站更新改造、干渠節(jié)水改造工程等。

(2)技術(shù)性適應(yīng)措施。主要包括發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)和旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)等。①發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè):寧夏中南部地區(qū)日照充足，晝夜溫差大，通過發(fā)展溫室大棚等設(shè)施農(nóng)業(yè)可因地制宜發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，提高農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入和適應(yīng)能力;②發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè):在旱作耕地發(fā)展雨養(yǎng)和節(jié)水補(bǔ)灌等技術(shù)，有助于建立旱作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，應(yīng)對寧夏中南部干旱不斷加劇的趨勢。

(3)制度性適應(yīng)措施。主要是生態(tài)移民工程、社會保障、減貧、農(nóng)村醫(yī)保、教育等政策設(shè)計。生態(tài)移民是寧夏一項非常重要的制度性適應(yīng)政策，通過修建新定居點、退耕還林補(bǔ)助等相關(guān)配套措施能夠有效改善移民的生產(chǎn)生活條件，恢復(fù)和保護(hù)遷出地的生態(tài)環(huán)境。

(4)生態(tài)系統(tǒng)型適應(yīng)措施。通過營造防沙林、植樹種草等生態(tài)工程可以減小水土流失和荒漠化，改造鹽堿地可以增加耕地數(shù)量，同時改善生態(tài)環(huán)境，提高適應(yīng)能力。

3.2 確定政策優(yōu)選的基本原則

由于不同地區(qū)、不同部門和領(lǐng)域、不同主體及適應(yīng)目標(biāo)等的差異性，選擇適應(yīng)政策的原則也可以因地制宜進(jìn)行具體考量。英國氣候影響計劃(UKCIP)提出了確定適應(yīng)目標(biāo)的“SMART”原則，即適應(yīng)目標(biāo)應(yīng)該具有5大特征:特定性、可測量、可實現(xiàn)、結(jié)果導(dǎo)向、時間約束性［32］。此外，評估原則還包括:成本效率原則(經(jīng)濟(jì)可行性)，社會公平原則，廣泛參與原則，生態(tài)環(huán)境可持續(xù)原則，無悔原則，靈活適應(yīng)性原則，有效性原則等等。這些原則對于選擇和制定具體領(lǐng)域的適應(yīng)規(guī)劃目標(biāo)很有參考價值，可以根據(jù)地方適應(yīng)目標(biāo)、發(fā)展階段、技術(shù)手段、適應(yīng)部門或領(lǐng)域的需求等具體選擇。

適應(yīng)政策的目標(biāo)及其遴選原則，需要通過專家咨詢打分、利益相關(guān)方研討會等方法確定。可以根據(jù)具體原則設(shè)計評估問題，采用里克特量表、AHP方法、專家判斷等方法進(jìn)行打分和量化。根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)，列出了適應(yīng)政策評估的一些具體原則(見表1)。表1對各原則的意義及對應(yīng)的問題進(jìn)行了解釋，并列出了基于5個評級的里克特量表，可以用來度量某個政策在某一具體原則上的表現(xiàn)程度。評估結(jié)果可以量化加總，并列出各項政策的優(yōu)先次序。

表1 適應(yīng)政策評估示例:主要原則及里克特量表Tab.1 Example for adaptation policy evaluation:major criteria and likert scale

表2 適應(yīng)對策矩陣分析示例Tab.2 Example for prioritization of adaptation options matrix

3.3 適應(yīng)政策評估:確定政策優(yōu)選集

選擇了4個主要原則(見表2)，采用下列適應(yīng)對策矩陣(示例)模擬專家評估過程。利用AHP方法或排序打分可獲得適應(yīng)政策的排序?？傆嬍崂沓鰧幭牡?大類9項適應(yīng)措施，假定每一個原則下最多選擇5項優(yōu)先措施，則專家的模擬打分結(jié)果如表2所示。

根據(jù)上述評估打分結(jié)果，符合1項評估原則及目標(biāo)的有2個對策選項，符合2項原則的有3項對策，符合3項的對策選項有4個，即:發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)、生態(tài)移民、防沙造林工程。選擇多個專家進(jìn)行打分之后可匯總得到綜合評估結(jié)果，列出寧夏農(nóng)業(yè)適應(yīng)對策的優(yōu)先排序集。在此基礎(chǔ)上，還進(jìn)一步進(jìn)行項目投資的成本效益分析，綜合評估各項政策的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益之后，進(jìn)行權(quán)衡取舍。

4 小結(jié)

本文對適應(yīng)規(guī)劃的概念、內(nèi)容和方法學(xué)進(jìn)行了詳細(xì)介紹，指出適應(yīng)規(guī)劃的理念是適應(yīng)性管理，從確定規(guī)劃目標(biāo)、參與主體、政策要素及其分類、政策效果評估等方面介紹了適應(yīng)規(guī)劃的主要內(nèi)容，根據(jù)文獻(xiàn)研究提出了適應(yīng)規(guī)劃的5個主要步驟。此外，以ACCC項目的地方示范省份為例，介紹了寧夏適應(yīng)政策評估的一種新方法。可以預(yù)見，氣候變化適應(yīng)規(guī)劃及治理的理論與實踐將成為未來國內(nèi)外公共政策與管理的一個熱點領(lǐng)域。實際上，適應(yīng)問題具有典型的復(fù)雜性、不確定性和地方特性，適應(yīng)規(guī)劃及其決策支持研究，需要管理理念、研究方法及實踐應(yīng)用的開拓探索，具體的規(guī)劃過程及方法應(yīng)用需要研究人員和決策管理者因地制宜采用，并在實踐中摸索和創(chuàng)新。

致謝:感謝寧夏發(fā)改委、寧夏經(jīng)濟(jì)研究中心提供的調(diào)研協(xié)助和研究支持;感謝ACCC項目國際專家殷永元教授、Andreas Wilkes教授、鄭大瑋教授及匿名審稿專家為本文提供的富有建設(shè)性的意見和建議。

(編輯:徐天祥)

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