改善民生是城鎮(zhèn)化首要任務(wù)

文│孟毅芳 周明生 首都經(jīng)濟貿(mào)易大學教授

與傳統(tǒng)模式相比，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)實現(xiàn)“農(nóng)民市民化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生改善”三位一體，強調(diào)內(nèi)涵增長、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和創(chuàng)新驅(qū)動，實現(xiàn)低成本、高收益，城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)民工市民化是新型城鎮(zhèn)化的核心

中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐與世界同等經(jīng)濟發(fā)展水平國家相比，明顯滯后。這是因為在一個較長的時間里，中國采取了逆城鎮(zhèn)化的發(fā)展思路，在大力推進工業(yè)化的過程中并沒有帶動城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)化率嚴重落后于工業(yè)化率。

隨著政府把城鎮(zhèn)化納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化率顯著提高，從1978年的20%左右，提高到2011年的51.27%。但在發(fā)展過程中，出現(xiàn)了“偽城市化”問題，主要表現(xiàn)就是多年來新增的數(shù)千萬甚至上億城鎮(zhèn)人口絕大多數(shù)并未真正轉(zhuǎn)為城市居民。這種現(xiàn)象從北京、上海等一線城市的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中會得到印證：2011年年末，北京市常住人口達2018.6萬人，全市戶籍人口只有1277.9萬人；上海全市常住人口達到2347.46萬人，其中外來常住人口達到935.36萬人，占常住人口總量的四成，深圳登記在冊的非戶籍人口1280萬人，戶籍人口274萬人，深圳市實際居住人口已超過1500萬。

盡管大量農(nóng)民工被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但無法在就業(yè)、教育、社會保障、公共服務(wù)、住房等諸多領(lǐng)域享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，農(nóng)民工站在市民化的入口處，處于“城市不開門，農(nóng)村難斷根”的“夾生”狀態(tài)。既不利于中國城鎮(zhèn)化發(fā)展，也不利于“三農(nóng)”問題解決，更不利于社會的穩(wěn)定。

對于中國老百姓來說，在權(quán)力推進下的強行拆遷是非常熟悉的場景，部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)一再表現(xiàn)出了權(quán)力對于人民的傲慢。城鎮(zhèn)化的推行，絕不是將農(nóng)民驅(qū)離土地、搬進高樓那么簡單。只有把城鎮(zhèn)化納入理性的軌道，這一場牽涉到幾億農(nóng)民切身利益的社會變革才能真正做到以人為本。圖為2006年4月，豐臺區(qū)花鄉(xiāng)羊坊村大批“聯(lián)防隊員”正在前往下一個點拆除違章建筑。

農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵是保障進城農(nóng)民的權(quán)益，與農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化的利益。如果城鎮(zhèn)化不能帶來農(nóng)民工的生活改善，這樣的城鎮(zhèn)化就是“偽城鎮(zhèn)化”，不可能得到農(nóng)民的支持。

因此，政府一方面通過整合社會教育培訓(xùn)資源，面向全社會城鄉(xiāng)勞動者建立職業(yè)培訓(xùn)制度，不斷提高城鄉(xiāng)勞動者的職業(yè)素質(zhì)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。另一方面，通過農(nóng)地、林地等確權(quán)和產(chǎn)權(quán)流動，推動土地適度規(guī)模經(jīng)營，并使擁有產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民獲得相應(yīng)收益。

通過改革戶籍制度、金融制度以及土地制度，穩(wěn)步推進“農(nóng)民市民化”。讓農(nóng)民工率先在中小城市市民化。由于戶籍制度以及捆綁在戶籍制度上的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房等制度的原因，大部分的農(nóng)民工無法在城市安居樂業(yè)。他們創(chuàng)造了巨大的產(chǎn)能，卻沒有產(chǎn)生有效的需求。針對大城市、中等城市、小城市、縣城，實行不同的政策，逐漸變戶籍制為常住人口登記制，平等地提供醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等所有公共服務(wù)產(chǎn)品。

在我們有了“美麗中國”的念想，有了節(jié)能減排的國策，有了建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略，更有諸多生態(tài)環(huán)境方面的硬性指標后，未來的城鎮(zhèn)化已經(jīng)無法再走老路了，必須要在擺脫對工業(yè)化高度依賴的背景下實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。成敗關(guān)鍵之處在于，城鎮(zhèn)化如何與“美麗中國”相兼容。

只有進城農(nóng)民就業(yè)問題得到解決，才有助于打破城鄉(xiāng)間要素流動的體制束縛，實現(xiàn)資源更加合理的配置，終結(jié)二元結(jié)構(gòu)社會，縮小城鄉(xiāng)差距；也只有農(nóng)民不斷的市民化，才能從根本上解決“三農(nóng)”問題。

產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的動力

產(chǎn)業(yè)融合是指產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，相互支撐、相互促進，借助工業(yè)化增加就業(yè)，實現(xiàn)人口的集聚和集中，在不斷增加供給的同時，持續(xù)創(chuàng)造出需求，從而帶動服務(wù)業(yè)的發(fā)展，進而實現(xiàn)空間資源的合理配置，推進城鎮(zhèn)化的建立和發(fā)展。城鎮(zhèn)化的實質(zhì)是產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素的聚集，是用產(chǎn)業(yè)聚集帶動人口聚集。

一般而言，工業(yè)區(qū)建設(shè)是城鎮(zhèn)化的先導(dǎo)，沒有工業(yè)的發(fā)展，也就沒有城鎮(zhèn)的出現(xiàn)。引發(fā)“偽城鎮(zhèn)化”，造成城區(qū)面積盲目擴大，低密度、分散化發(fā)展現(xiàn)象嚴重，農(nóng)地流失，能源消耗高等問題。

“長三角”、“珠三角”城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的經(jīng)驗在于農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化，它是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表推動農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展，自下而上特征明顯，政府順應(yīng)企業(yè)和民眾要求，推動基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的集聚和人口的集中，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化關(guān)系日益緊密。2010年，地級以上城市規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值占全國的56%，縣域經(jīng)濟也出現(xiàn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)日益向城鎮(zhèn)集中的趨勢。這一發(fā)展為城鎮(zhèn)就業(yè)增長提供了重要支持，為人口和勞動力持續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移提供了重要條件。

城鎮(zhèn)化進程的推動，將在中國未來形成的新的消費熱點和產(chǎn)業(yè)層次，對城市公共產(chǎn)品產(chǎn)生很大需求，推動以教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)、健康、文化等為主要內(nèi)容的公共服務(wù)發(fā)展；將加快城鎮(zhèn)交通、供水、供電、通信、文化娛樂等公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動多個相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

通過推進城鎮(zhèn)化實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和擴展，首先城市群內(nèi)部形成產(chǎn)業(yè)的分工與整合。以特大城市為依托，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，用新技術(shù)改造傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，不斷培育新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。重點發(fā)展新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥、信息網(wǎng)絡(luò)、新能源汽車、高端制造業(yè)、物聯(lián)網(wǎng)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，將其培育成城市經(jīng)濟的新增長點。

全面改善民生是新型城鎮(zhèn)化的目標

城鎮(zhèn)化為工業(yè)化創(chuàng)造供給搭建平臺，帶動生產(chǎn)性和生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，并為進城農(nóng)民提供更多的就業(yè)崗位，增加了收入，培育出持久的消費需求，使進城農(nóng)民真正享受到城市的文明，享受到和城里的居民同等的基本公共服務(wù)，使其生活質(zhì)量產(chǎn)生飛躍，這才是城鎮(zhèn)化的最終目標。

目前的農(nóng)民工及其家庭普遍收入低，私人物品的消費受到限制的同時，公共物品的消費也很缺乏，導(dǎo)致生活質(zhì)量難以提高。一方面，農(nóng)村人口多、農(nóng)民收入低，只能滿足農(nóng)民的基本消費，而消費水平的提升非常艱難，中央出臺的一系列惠農(nóng)政策對提高農(nóng)民消費有所幫助，但不能從根本啟動農(nóng)村巨大的潛在市場，占2/3的中國農(nóng)村人口在全體居民消費中所占的份額不超過1/3；另一方面，進城農(nóng)民無法平等享受城鎮(zhèn)公共福利，包括城鎮(zhèn)住房保障福利、城鎮(zhèn)社會保障福利以及城鎮(zhèn)公辦教育福利制度。農(nóng)民工主要居住在雇主或單位提供的宿舍、工棚或者生產(chǎn)經(jīng)營場所，在務(wù)工地購買自有產(chǎn)權(quán)房的農(nóng)民工比重很低，雇主為農(nóng)民工繳納“四險一金”的比重不高，更多的農(nóng)民工子女只能進入打工子弟學校讀書。

因此，擴大內(nèi)需的藥方在于推進城鎮(zhèn)化，通過城鎮(zhèn)化實現(xiàn)農(nóng)民從低收入、低消費的農(nóng)村地區(qū)向高收入、高消費的城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移。目前7億多農(nóng)村人口的消費能力很低，農(nóng)村人均消費能力不到城市的30%。把農(nóng)民留在農(nóng)村不可能解決問題，因為農(nóng)民的新增收入和生活水平的提高不再依賴于農(nóng)業(yè)收入，而是在城市中獲取的非農(nóng)收益。如果能在接下去的幾十年里，將7億多農(nóng)民中的4.5億人轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，那么中國的?nèi)需市場將有一個極大提升，農(nóng)民的生活水平將有一個巨大的提高。

隨著城鎮(zhèn)規(guī)模擴大、水平提高，城鎮(zhèn)居民住行水平不斷改善，以住行為主的消費結(jié)構(gòu)升級活動會持續(xù)推進，人均居住面積不斷增加。消費結(jié)構(gòu)的升級擴大了汽車、住房市場，帶動了汽車工業(yè)、房地產(chǎn)建筑業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，帶動了廣泛的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進而有力地加快了工業(yè)化進程。另一方面，住行為主的消費結(jié)構(gòu)升級也不斷擴大了對城市住房、交通及其他配套基礎(chǔ)設(shè)施、市場環(huán)境的要求，推動著城市建設(shè)發(fā)展。

同時，把進城務(wù)工農(nóng)民的公共服務(wù)和完善管理問題，列入政府工作的議事日程，著手分期分批地解決農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移問題，讓進城農(nóng)民共享公共服務(wù)，要使城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)民工轉(zhuǎn)移趨于同步，真正體現(xiàn)“以人為本”的精神，城鎮(zhèn)居民的生活品質(zhì)在城鎮(zhèn)化過程中實現(xiàn)飛躍。