新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)及其戰(zhàn)略選擇

○喬翠霞

十八大后，作為我國現(xiàn)代化進(jìn)程的重大戰(zhàn)略選擇和未來幾十年的核心發(fā)展動力，“新型城鎮(zhèn)化”一直是理論界探討的熱點(diǎn)問題。然而傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路徑的困境到底在哪里？新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)究竟又是什么？突破口在何處？只有理清這些問題，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)才算破題。

一、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的困境

什么是城鎮(zhèn)化？我們可以從外在表現(xiàn)和本質(zhì)兩個層面來理解。就外在表現(xiàn)而言，城鎮(zhèn)就是農(nóng)村人口向城市的聚集、城市空間的擴(kuò)張和城市數(shù)量的增加；就其本質(zhì)而言，城鎮(zhèn)化就是農(nóng)村居民向城市生活方式的轉(zhuǎn)變。改革開放30多年來，我國的城鎮(zhèn)化走的基本上是一條外延式的，以追求外在表現(xiàn)為主要目標(biāo)的發(fā)展道路。其典型特征是，以各級政府為主體；以土地城鎮(zhèn)化、人口聚集作為主要驅(qū)動力；以城市的單向擴(kuò)張和城鎮(zhèn)化率的提高為主要目標(biāo)。這種城鎮(zhèn)化模式創(chuàng)造了史無前例的人口大遷徙，有力地支撐了我國30多年的經(jīng)濟(jì)增長，但也加劇了我國經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)的失衡。

一是主體錯位扭曲了企業(yè)和農(nóng)民的意愿。城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)是由政府引導(dǎo)，企業(yè)和農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化的主體，根據(jù)自身利益最大化原則，作出理性選擇，逐步完成規(guī)模擴(kuò)張和區(qū)域遷移的過程。然而，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式將政府的“引導(dǎo)”作用變成了“主導(dǎo)”，城鎮(zhèn)化過程中的大情小事基本上由政府來決定、發(fā)起和推動，企業(yè)和農(nóng)民成反而了城鎮(zhèn)化的被動接受者。大量“被上樓”、“被市民”、“被征地”等違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的簡單城鎮(zhèn)化行為，不僅違背了城鎮(zhèn)化的本意，更重要的是扭曲了農(nóng)民的意愿，侵犯了農(nóng)民的利益。

二是動力扭曲弱化了城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性。城鎮(zhèn)化的根本動力源于工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)對勞動力吸收能力和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的同步提高而發(fā)生的經(jīng)濟(jì)過程，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，基于人們對新的生產(chǎn)生活方式的向往和工業(yè)化追求適度規(guī)模經(jīng)營自然產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)變遷過程，這是城鎮(zhèn)化的根本動力。但是，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的最大動力卻主要來源于城市和政府對“土地”的渴望。隨著土地資源的緊張，隨著農(nóng)民偽城鎮(zhèn)化帶來的城市問題的加劇，高度依賴于“賣地生財”的動力體系正逐步耗盡，已經(jīng)無法維系城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展。

三是目標(biāo)偏差損害了三農(nóng)的權(quán)利。城鎮(zhèn)化本應(yīng)是城鄉(xiāng)互利共贏，共同發(fā)展的過程，但傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的目標(biāo)卻基本上是城市導(dǎo)向型的，片面地強(qiáng)調(diào)城市空間的單向擴(kuò)展和城市人口的聚集。城鎮(zhèn)化被演繹成了城鎮(zhèn)對農(nóng)村的空間侵占和資源侵入，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化的被動接受者被逐漸邊緣化。隨著城鄉(xiāng)之間新的土地、資本和人才剪刀差的出現(xiàn)，三農(nóng)的弱質(zhì)化特征被進(jìn)一步強(qiáng)化，這是有悖于我國城鎮(zhèn)化初衷的。

客觀地講，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式在我國30多年的經(jīng)濟(jì)起飛階段發(fā)揮了重要的作用。但是隨著我國整體發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)入結(jié)構(gòu)調(diào)整期，城鎮(zhèn)化模式的轉(zhuǎn)型已迫在眉睫。中央新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略就是在這樣的背景下提出的。

二、新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是利益的重新分配

繼十八大提出要“促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)后，2013年初，李克強(qiáng)總理在國家糧食局科學(xué)研究所考察調(diào)研時指出，“推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民?！边@些表述是從內(nèi)涵、路徑等不同層面對新型城鎮(zhèn)化的解讀：只有全體老百姓受益的城鎮(zhèn)化才是我們需要的城鎮(zhèn)化。區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式，中央提出的“新型城鎮(zhèn)化”是以追求城鎮(zhèn)化的本質(zhì)為主要目標(biāo)的內(nèi)涵式發(fā)展道路。其基本內(nèi)涵包括三個方面：第一，新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化而非簡單的人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化僅僅是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的手段，其根本目標(biāo)是使所有公民都達(dá)到城鎮(zhèn)居民的生活水平，享有與城鎮(zhèn)居民一樣的公共服務(wù)。第二，新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)同步發(fā)展的城鎮(zhèn)化，其目的是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的合作共贏，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的同步提升。第三，新型城鎮(zhèn)化是市場導(dǎo)向型的，更加尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律的城鎮(zhèn)化。“四化同步”強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展，這是馬克思生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)的具體體現(xiàn)。事實(shí)上，這些僅僅是新型城鎮(zhèn)化的外在特征，這些外在表象的背后本質(zhì)，實(shí)則是深層次的利益的重新分配問題。

人的城鎮(zhèn)化，實(shí)質(zhì)就是城鎮(zhèn)居民與進(jìn)城農(nóng)民之間的利益分配問題。改革開放以來，在以土地為主的城鎮(zhèn)化過程中，土地增值的收益大都以城市擴(kuò)張和基礎(chǔ)設(shè)施投入的方式轉(zhuǎn)化為城市居民的公共福利。以“人的城鎮(zhèn)化”為核心的新的城鎮(zhèn)化理念，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民土地收益權(quán)的回歸，強(qiáng)調(diào)進(jìn)城農(nóng)民在生活質(zhì)量，包括就業(yè)、子女教育、社會保障、高考、住房、基礎(chǔ)設(shè)施等方面與城鎮(zhèn)居民的同等權(quán)益，這些都直接或間接涉及到城鎮(zhèn)居民與外來人口的利益分配，這種利益的硬碰硬無疑是改革的最大難點(diǎn)。

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的同步發(fā)展，實(shí)質(zhì)就是城市與農(nóng)村之間的利益分配問題。過去片面強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展的城鎮(zhèn)化模式下，已經(jīng)形成了一個固定化的單向利益鏈條，以土地和廉價勞動力為載體，農(nóng)村資源不斷流入城市，支撐著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)。推動四化同步發(fā)展，在繁榮城市的同時也促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村的富裕，最根本的是要改變資源向城市的單向流動機(jī)制，消除傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路產(chǎn)生的新的城鄉(xiāng)剪刀差。這最終要觸碰到城鄉(xiāng)二元的戶籍制度、二元的財政制度和二元的土地制度，這種體制制度層面的變革，實(shí)際上是對城鄉(xiāng)在城鎮(zhèn)化紅利分配中的利益格局的根本性改變。

以市場為導(dǎo)向，實(shí)質(zhì)就是政府與百姓之間的利益分配問題。作為人格化了的政府，基于對政績和GDP的非常現(xiàn)實(shí)的渴望和追逐，長期以來將城鎮(zhèn)化視為城市建設(shè)和投資上項(xiàng)目的代名詞。在這種異化了的城鎮(zhèn)化模式中，依賴于土地帶來的財政收入和房地產(chǎn)開發(fā)拉動的GDP，各級地方政府成了城鎮(zhèn)化的最大獲利者。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以市場為導(dǎo)向，使城鎮(zhèn)化的主體地位和權(quán)益得以回歸，一方面需要提高對農(nóng)民土地補(bǔ)償金額，另一方面又要加大對城市基礎(chǔ)設(shè)施和進(jìn)城農(nóng)民基本公共服務(wù)的支出，政府很可能成為城鎮(zhèn)化過程中的失利者。如何面對這種利益格局的重塑，能否適應(yīng)這種角色的轉(zhuǎn)換，打破原有的運(yùn)行慣性，這是新型城鎮(zhèn)化過程中各級地方政府面臨的最大挑戰(zhàn)。

三、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略選擇

在過去一年多時間里，李克強(qiáng)同志曾在多個場合，數(shù)十次提及新型城鎮(zhèn)建設(shè)的一些新思路。從利益格局重新塑造的角度審視，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的突破點(diǎn)在于政府職能的轉(zhuǎn)變、體制機(jī)制建設(shè)和政府考核體系的重構(gòu)。

1.以政府職能轉(zhuǎn)變作為利益格局重構(gòu)的突破點(diǎn)

推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，事實(shí)上意味著城鎮(zhèn)化主體的重塑，意味著一種新的市場導(dǎo)向型城鎮(zhèn)化路徑的開啟。而這種轉(zhuǎn)變是否能夠順利啟動有三點(diǎn)至關(guān)重要。

一是角色轉(zhuǎn)換，政府從臺前退居幕后，由主導(dǎo)者變成引導(dǎo)者和服務(wù)者，還企業(yè)和農(nóng)民城鎮(zhèn)化主體者地位。換句話說，政府能否實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，逐步弱化其經(jīng)濟(jì)建設(shè)功能，強(qiáng)化公共服務(wù)和社會管理職能，這是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化主體轉(zhuǎn)換的前提條件。

二是尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，避免人為盲目推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。按照拉尼斯—費(fèi)景漢的二元經(jīng)濟(jì)理論，二元經(jīng)濟(jì)的成功轉(zhuǎn)型和穩(wěn)態(tài)來源于工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間的協(xié)調(diào)、平衡增長。換言之，城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)對勞動力吸收能力和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的同步提高而發(fā)生的經(jīng)濟(jì)過程，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，基于人們對新的生產(chǎn)生活方式的向往和工業(yè)化追求適度規(guī)模經(jīng)營自然產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)變遷過程。新型城鎮(zhèn)化必須是更加尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的城鎮(zhèn)化，是由市場驅(qū)動的主動城鎮(zhèn)化，這是新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化在驅(qū)動力上的根本區(qū)別。

三是改變以GDP為主的政績考核體系，保障城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域合理布局和產(chǎn)業(yè)鏈的合理化分布。GDP增長速度是過去30多年改革中，我國地方政府的主要競爭目標(biāo)和動力，正是這樣的競爭支持了我國經(jīng)濟(jì)的長期高速增長。但是，只要各級政府間的GDP博弈仍然存在，經(jīng)濟(jì)、社會資源在空間上的重新配置和城鎮(zhèn)化紅利在各個利益群體之間的重新分配就仍然是霧里看花，困難重重。什么樣的政績考核體系才能最大限度地消除地區(qū)壁壘，保障資源在城鄉(xiāng)、不同行政區(qū)劃間和不同利益群體間的暢通，這是推動城鎮(zhèn)化路徑轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素。

2.以體制機(jī)制建設(shè)加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度保障

城鄉(xiāng)分割二元經(jīng)濟(jì)體制的存在是我國城鎮(zhèn)化利益分配失衡的制度因素，新型城鎮(zhèn)化道路要走得順利，還必須推進(jìn)制度改革，加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，這是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)順利推進(jìn)的制度保障。

一是以戶籍制度和土地制度改革為突破口，盡快消除城鄉(xiāng)之間的制度壁壘。根據(jù)中央精神，戶籍制度改革、土地制度改革、住房政策完善、財稅體制改革、地方投融資體制改革以及行政區(qū)劃調(diào)整將是我國下一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)中制度改革的重點(diǎn)。事實(shí)上，導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程脫節(jié)的最根本的制度原因是戶籍制度和土地制度。前者通過身份與地域的綁定，固化了城鄉(xiāng)居民身份的同時，也引致了附加在身份之上的社會福利、就業(yè)機(jī)會等各方面的差異，大大限制了個人通過“現(xiàn)代契約”方式自由遷徙的邊界和意愿。而后者則通過“土地剪刀差”，將農(nóng)民置于城鎮(zhèn)化帶來的巨大的土地財富效應(yīng)的邊緣，無法同城市居民平等分享城鎮(zhèn)化的收益。所以，戶籍制度和土地制度是新型城鎮(zhèn)化制度改革的突破口。

二是推進(jìn)財稅體制改革，逐步改變城鎮(zhèn)化對土地財政的路徑依賴。新型城鎮(zhèn)化要順利轉(zhuǎn)型，一方面必須降低地方政府對土地收入的依賴，但另一方面，城市擴(kuò)張對公共服務(wù)的剛性需求和政府換屆對政績的渴望又會給地方政府帶來持續(xù)的財政增收壓力。因此，原有利益格局和激勵機(jī)制的打破，必須有新的利益安排和激勵替代。其中最為迫切的是，理順中央與地方的關(guān)系，推進(jìn)財權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)的財稅體制改革；盡快調(diào)整稅種結(jié)構(gòu)，開征房產(chǎn)稅等等。

三是建立城鄉(xiāng)一體化的勞動力、資本、土地等各類要素市場和商品市場，構(gòu)建城鄉(xiāng)資源的正常流動和優(yōu)化配置機(jī)制。當(dāng)前我國城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)了“剪刀差”的多元化，資本剪刀差、勞動力剪刀差、土地剪刀差的出現(xiàn)，使得農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動力、稀缺資本、土地不斷向城市倒流。改變農(nóng)村在資源流動中的不利地位無疑是新型城鎮(zhèn)化面臨的一項(xiàng)迫切任務(wù)，要盡快建立勞動力資源、土地資源、科技資源和資金、信息的良性互動機(jī)制。

3.以產(chǎn)業(yè)為載體構(gòu)建城鄉(xiāng)互利共贏的經(jīng)濟(jì)平臺

高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，或者說以人為核心的城鎮(zhèn)化，必須以產(chǎn)業(yè)為支撐，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的前提。只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，才會產(chǎn)生對人口、資源、資本等生產(chǎn)要素聚集的需要；同樣，只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，才能支撐大量聚集的人口的生產(chǎn)和生活。否則就會出現(xiàn)有人口無工作，有城市無產(chǎn)業(yè)的“空心城市”，顯然這樣的城鎮(zhèn)化不可能持續(xù)發(fā)展。因此，新型城鎮(zhèn)化必須以產(chǎn)業(yè)為載體，構(gòu)建城鄉(xiāng)互利共贏的經(jīng)濟(jì)平臺。

一是完善政府產(chǎn)業(yè)布局政策，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展引領(lǐng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。從城鎮(zhèn)化發(fā)展的形態(tài)看，通常以產(chǎn)業(yè)為核心，依托上下游和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的聚集形成的產(chǎn)業(yè)集群更容易實(shí)現(xiàn)企業(yè)、人口、資源的空間聚集，從而帶動小城鎮(zhèn)的發(fā)展。從城鎮(zhèn)的功能形態(tài)看，通常貿(mào)工農(nóng)一體化的小城鎮(zhèn)要比單純依靠二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的小城鎮(zhèn)對周邊農(nóng)村地區(qū)的輻射帶動作用更加明顯。為此，在城鎮(zhèn)化過程中，各級政府一定要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)特點(diǎn)，突破城市本位觀念，在全區(qū)域內(nèi)制定科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)布局政策，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的有機(jī)整合。同時，對能夠溝通城鄉(xiāng)、連接工農(nóng)的涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行財政、稅收、技術(shù)和管理方面的扶持，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展引領(lǐng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

二是以產(chǎn)業(yè)為載體，構(gòu)筑城鄉(xiāng)之間的利益共同體。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路徑的關(guān)鍵問題是城鄉(xiāng)利益的分割，長期以來，城鎮(zhèn)化逐漸被異化為城市對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利潤空間的擠占和發(fā)展空間的侵入。英美等國的經(jīng)驗(yàn)表明，以產(chǎn)業(yè)為載體，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互融發(fā)展，通過三次產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)之間信息的交流與共享、生產(chǎn)要素的互通與互補(bǔ)，可以逐漸形成城鄉(xiāng)間既錯位又互補(bǔ)的利益共同體，使農(nóng)業(yè)和二三產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村和城市、農(nóng)民和市民共同分享城鎮(zhèn)化的紅利。

三是發(fā)揮增長極的輻射和紐帶作用，搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的平臺。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，打造具有輻射帶動功能的中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中小城市是促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)的重要平臺。政府部門應(yīng)當(dāng)突破行政區(qū)劃限制，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間布局，形成重點(diǎn)村莊、中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)、特色園區(qū)、中小城市一體化的合理布局，為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動提供多層次、寬領(lǐng)域的發(fā)展平臺，逐漸形成以不同層級的增長極為平臺、以產(chǎn)業(yè)為紐帶的城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。