公務(wù)員聘任制試點(diǎn)的困境與突破

○俞曉波

公務(wù)員聘任制作為現(xiàn)行公務(wù)員制度的有益補(bǔ)充，是增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的生機(jī)和活力，提高公務(wù)員專業(yè)化水平的重要舉措。上世紀(jì)80年代以來，伴隨著全球政府改革運(yùn)動(dòng)的浪潮，公共組織內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了變化，這一趨勢(shì)也深刻影響了公共人事管理，傳統(tǒng)的公務(wù)員制度因缺乏開放性、靈活性等原因而遭受改革壓力。著名公共管理學(xué)家歐文·E·休斯認(rèn)為，“行政結(jié)構(gòu)的僵化性使得選拔程序過于繁瑣，并常常超出管理者的控制范圍之外，因而難以雇用到合適的人才。同樣，它亦難以確定適當(dāng)?shù)膱?bào)酬體系或清理表現(xiàn)不好的人。”因此，人們?cè)噲D超越傳統(tǒng)官僚制的框架，提倡彈性化、市場(chǎng)化的公共部門人力資源管理理念，以適應(yīng)環(huán)境的變化。英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等西方國(guó)家對(duì)傳統(tǒng)文官制度進(jìn)行了變革，將合同雇傭制引入了公務(wù)員系統(tǒng)。全球范圍的人事制度改革運(yùn)動(dòng)為我國(guó)公務(wù)員聘任制的建立、發(fā)展、創(chuàng)新提供了一個(gè)世界性的參照框架。

我國(guó)2006年施行的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱為《公務(wù)員法》）充分吸收了之前國(guó)內(nèi)政府雇員制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從法律上對(duì)公務(wù)員聘任制作出了規(guī)定。《公務(wù)員法》第95條至100條明確了公務(wù)員聘任的適用范圍、聘任方式、管理方法以及糾紛解決機(jī)制。2007年，原國(guó)家人事部決定在上海浦東和廣東深圳率先開展試點(diǎn)。2008年2月1日，深圳開始推行《深圳市行政機(jī)關(guān)聘任制公務(wù)員管理辦法》，對(duì)部分公務(wù)員職位試行聘任制。2008年6月，上海市浦東新區(qū)首批6名聘任制公務(wù)員走上政府工作崗位。目前，浦東、深圳兩地的試點(diǎn)工作已推進(jìn)六年多時(shí)間，全國(guó)各地公務(wù)員聘任制的試點(diǎn)也陸續(xù)展開。無庸置疑，近年來的聘任制試點(diǎn)工作，取得了初步成效。聘任制作為公務(wù)員任用的補(bǔ)充形式，通過相對(duì)靈活有效的方式進(jìn)行招聘，拓寬了選人、用人的渠道，有利于促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍的新陳代謝，也有利于政府選用更加符合崗位要求的專業(yè)人才。

從跟蹤觀察的情況來看，隨著試點(diǎn)工作的逐步推進(jìn)，無論是在改革的路徑還是具體的制度設(shè)計(jì)上，也出現(xiàn)了一些亟待突破的現(xiàn)實(shí)問題。

首先，公務(wù)員聘任制的定位問題。浦東和深圳在試點(diǎn)探索中逐步形成了兩種截然不同的改革路徑。上海浦東主要是針對(duì)部分專業(yè)性較強(qiáng)、人才緊缺的職位采用聘任制。深圳在試點(diǎn)過程中將公務(wù)員聘任制與公務(wù)員分類管理、養(yǎng)老金改革并軌，逐步實(shí)行公務(wù)員聘任制的全員化。雖然《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員聘任制作了專章規(guī)定，但所作的規(guī)定比較原則和抽象，對(duì)于聘任制職位的標(biāo)準(zhǔn)較為籠統(tǒng)，如，《公務(wù)員法》第九十五條規(guī)定，“機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主官部門批準(zhǔn)，可以對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。”對(duì)哪些是專業(yè)性較強(qiáng)、哪些是輔助性職位缺乏具體而明確的規(guī)定，在實(shí)踐中難以界定清晰。而目前除了2006年施行的《公務(wù)員法》和2011年2月中組部、人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》之外，人社部暫時(shí)還沒有針對(duì)試點(diǎn)工作出臺(tái)統(tǒng)一指導(dǎo)性文件，也沒有針對(duì)試點(diǎn)區(qū)域出臺(tái)具體的改革方案。因此，浦東著重在與綜合配套改革關(guān)聯(lián)度高的金融、規(guī)劃、科技、教育等部門遴選高端人才；而深圳則是將全市行政機(jī)關(guān)公務(wù)員職位劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類與行政執(zhí)法類，在此基礎(chǔ)上，對(duì)行政機(jī)關(guān)的所有職位實(shí)行聘任制。國(guó)內(nèi)有些試點(diǎn)地區(qū)雖然制定了試行辦法，但遲遲未實(shí)施，這也表明了對(duì)這一問題的慎重。其實(shí)，公務(wù)員聘任制在最初開始試點(diǎn)就被賦予了很高的期望，人們甚至希望它能解決公務(wù)員制度中所有已經(jīng)出現(xiàn)的問題，打破公務(wù)員的“鐵飯碗”，形成能進(jìn)能出的機(jī)制，激發(fā)公務(wù)員的活力，改變公務(wù)員慵懶、散漫的形象等等。實(shí)際上，聘任制本身在試點(diǎn)中也存在“只進(jìn)不出”的問題，如，浦東從2007年試點(diǎn)以來，進(jìn)行了三輪招聘，選拔了14名聘任制公務(wù)員，除有一人合同到期后，個(gè)人表示不再續(xù)聘而終止聘用關(guān)系，其余的聘任制公務(wù)員都在聘任職位上工作。深圳大批入職的聘任制公務(wù)員目前也尚無被辭退者。

其次，對(duì)聘任制公務(wù)員的績(jī)效管理問題。彈性的績(jī)效評(píng)估是公務(wù)員聘任制的最大特點(diǎn)?！镀溉沃乒珓?wù)員管理試點(diǎn)辦法》第二十七條規(guī)定，“機(jī)關(guān)根據(jù)公務(wù)員考核有關(guān)規(guī)定，依據(jù)聘任合同全面考核聘任制公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)、廉，重點(diǎn)考核其完成聘任合同確定的工作任務(wù)情況?！币簿褪钦f，聘任合同是用人單位對(duì)聘任制公務(wù)員實(shí)行績(jī)效管理的主要依據(jù)。在績(jī)效管理方面，浦東以激發(fā)聘任制公務(wù)員的活力為目標(biāo)，圍繞工作項(xiàng)目來設(shè)計(jì)聘任合同內(nèi)容，在制定職位說明書的基礎(chǔ)上，明確職責(zé)、任務(wù)和目標(biāo)并盡量細(xì)化和量化工作任務(wù)。根據(jù)工作任務(wù)或工作項(xiàng)目的進(jìn)展情況，通過試用期考核、季度、半年度和年度考核等方式，采用個(gè)人小結(jié)、群眾座談會(huì)聽取意見、單位黨委（黨組）會(huì)綜合評(píng)議等，對(duì)聘任制公務(wù)員的工作表現(xiàn)和實(shí)績(jī)進(jìn)行綜合考核和評(píng)議。雖然浦東和深圳都出臺(tái)了聘任制公務(wù)員管理試行辦法等系列配套文件，實(shí)行績(jī)效掛鉤，但由于具體的職位所要求的工作任務(wù)不同，崗位目標(biāo)設(shè)計(jì)量化程度不夠，考核內(nèi)容較為抽象，考核的定性指標(biāo)多、定量指標(biāo)少，特別是工作的社會(huì)效益，很難用量化指標(biāo)來衡量，且社會(huì)效用存在著滯后性，加大了績(jī)效考核的難度。由于聘任合同內(nèi)容缺少具體的考核標(biāo)準(zhǔn)，使得合同管理流于形式。對(duì)聘任制公務(wù)員的考核，最終是由所在單位的領(lǐng)導(dǎo)和同事來打分?，F(xiàn)有的這種考核方式人為化程度較高，也容易造成聘任制公務(wù)員將重心放在處理好與領(lǐng)導(dǎo)、同事的關(guān)系上，而忽略工作績(jī)效。

第三，“二等公民”待遇的問題。聘任制公務(wù)員的管理依據(jù)主要是《公務(wù)員法》和聘任合同，依據(jù)公務(wù)員法管理體現(xiàn)出聘任制與委任制在管理上的共同點(diǎn)，但同時(shí)，聘任制公務(wù)員依照合同管理又表明兩者有所不同?！豆珓?wù)員法》對(duì)聘任制公務(wù)員僅規(guī)定了實(shí)行協(xié)議工資制，但工資水平的確定、工資支付的形式、特殊獎(jiǎng)勵(lì)和其他待遇等，都有待在實(shí)踐中探索；在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上，聘任制公務(wù)員與委任制公務(wù)員就存在較大差異。同一部門內(nèi)人員的差別待遇使聘任制公務(wù)員容易處于“二等公民”的尷尬地位。由于浦東在試點(diǎn)過程中將專業(yè)性、高端性、緊缺性和不可替代性作為聘任制職位設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)。因此，在招聘程序、薪酬設(shè)計(jì)以及日常管理等方面，區(qū)別于委任制公務(wù)員，更加突出專業(yè)性崗位的要求，具有較強(qiáng)的特殊性。深圳的聘任制公務(wù)員的待遇與委任制公務(wù)員基本相同。根據(jù)《深圳市行政機(jī)關(guān)聘任制公務(wù)員管理辦法》，聘任制公務(wù)員與委任制公務(wù)員在錄用、考核、待遇、晉升等方面基本一致，同樣使用行政編制，同工同酬并有均等的晉升機(jī)會(huì)。兩者的差別主要體現(xiàn)在管理方式上，對(duì)聘任制公務(wù)員實(shí)行合同管理，執(zhí)行社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與職業(yè)年金相結(jié)合的保障制度。聘任制公務(wù)員的待遇能否具有吸引力并發(fā)揮激勵(lì)作用決定著聘任制的成效，決定著聘任制公務(wù)員能不能真正融入公務(wù)員隊(duì)伍。在推動(dòng)聘任制的同時(shí)，有必要配套推進(jìn)聘任制公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)、職業(yè)晉升等其它方面的改革。

當(dāng)前，我國(guó)公務(wù)員聘任制改革試點(diǎn)的范圍迅速擴(kuò)大，部分地區(qū)的聘任制公務(wù)員也陸續(xù)上崗，聘任制已經(jīng)引起社會(huì)的普遍關(guān)注。這一制度要更好地發(fā)揮出人才吸納功能，總體上需要把握以下幾點(diǎn)：

一是明確公務(wù)員聘任制的適用范圍。聘任制是對(duì)現(xiàn)行用人制度的補(bǔ)充和完善，它區(qū)別于委任制等其他公務(wù)員任用制度，所以，聘任制試點(diǎn)在解決公務(wù)員“能進(jìn)能出”、提高整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍專業(yè)化水平、增強(qiáng)公務(wù)員制度活力方面的作用是有限的?！豆珓?wù)員法》已經(jīng)將聘任制公務(wù)員的范圍限定在“專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位”。為了保證政府管理的穩(wěn)定性，聘任制不適合在全體公務(wù)員范圍內(nèi)實(shí)行。聘任制公務(wù)員只能是整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍中的一部分，即那些專業(yè)性較強(qiáng)和輔助性的崗位，具體的職位需要根據(jù)實(shí)際情況確定。這些職位必須是在編制范圍內(nèi)政府確有需要的崗位，且這些崗位無法通過選任或委任等方式進(jìn)入序列，也無法通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式獲得。尤其是一些階段性工作，或者工作任務(wù)容易項(xiàng)目化的專業(yè)性崗位，比較適合采用聘任制。實(shí)行聘任制是為了降低成本、增強(qiáng)活力、提高效率，而不是變相地增加人員和經(jīng)費(fèi)。公務(wù)員聘任制應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的編制限額和經(jīng)費(fèi)控制內(nèi)進(jìn)行優(yōu)化組合。從我國(guó)的實(shí)際情況看，任用公務(wù)員采取聘任和委任等其他方式相結(jié)合的制度比較符合國(guó)情、符合實(shí)際，既能提高隊(duì)伍活力，又能保持連續(xù)性和穩(wěn)定性。

二是對(duì)公務(wù)員聘任制進(jìn)行制度的整體設(shè)計(jì)。聘任制是拓寬特殊人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍、合理配置人力資源的渠道。隨著公務(wù)員聘任制在全國(guó)陸續(xù)鋪開，需要細(xì)化完善招聘、薪酬、考核等后續(xù)配套機(jī)制，激發(fā)聘任制公務(wù)員的活力。要將公務(wù)員聘任制放置在政府改革和制度變遷的框架中，與政府職能轉(zhuǎn)變、組織結(jié)構(gòu)調(diào)整等配套改革緊密結(jié)合。公務(wù)員聘任制使政府部門以上下級(jí)隸屬關(guān)系為特征的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系為特征的新型結(jié)構(gòu)，即實(shí)行契約化管理。這種以合同為導(dǎo)向的雇傭關(guān)系要求在政府與雇員之間建立可相互協(xié)商、彈性化的雙向關(guān)系，如果按照委任制公務(wù)員的管理思維和管理標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待聘任制公務(wù)員，則會(huì)模糊兩者之間的界限，契約化管理流于形式，無法發(fā)揮聘任制公務(wù)員特有的作用。因此，在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，要建立起完善的招錄、考核、薪酬、退出機(jī)制，形成一整套區(qū)別于委任制不同的職業(yè)發(fā)展模式和制度體系，同時(shí)又要注重聘任制與委任制公務(wù)員之間的公平，為公務(wù)員聘任制在全國(guó)大范圍實(shí)行提供制度依據(jù)。

三是提升政府用人單位對(duì)聘用合同的管理能力。公務(wù)員人事管理是一項(xiàng)技術(shù)性工作，且隨著時(shí)代的變化這種技術(shù)性逐步增強(qiáng)，這就意味著管理者需要更多的技能。合同已經(jīng)在公共部門中發(fā)揮出越來越多的用途。聘任合同是實(shí)行聘任制的核心，也是激勵(lì)和約束聘任制公務(wù)員的基礎(chǔ)。按照合同做好日常管理，是有效發(fā)揮聘任制公務(wù)員作用的重要環(huán)節(jié)。在美國(guó)學(xué)者庫珀看來，“有效的公共合同管理既需要理解和恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用公法，也需要運(yùn)用發(fā)達(dá)的管理技術(shù)?！闭块T需要制定聘任制公務(wù)員合同管理辦法，完善和細(xì)化合同管理文本，進(jìn)一步提升合同管理能力，規(guī)范聘任制公務(wù)員的日常管理。尤其是用人單位要圍繞工作項(xiàng)目細(xì)化聘任合同內(nèi)容，并設(shè)定科學(xué)的考核指標(biāo)，明確具體的工作職責(zé)、目標(biāo)任務(wù)和待遇，將合同管理落到實(shí)處。政府部門也可以通過相應(yīng)的合同條款，增加崗位對(duì)專業(yè)人才的吸引力。《公務(wù)員法》規(guī)定，聘任合同期限為一年至五年。按照合同約定，聘任制公務(wù)員在明確的任期內(nèi)工作，聘任期一滿，如果工作任務(wù)或工作項(xiàng)目完成，即意味著雙方合同關(guān)系的終結(jié)。因?yàn)槠溉沃乒珓?wù)員與委任制公務(wù)員的管理標(biāo)準(zhǔn)有所不同，聘任制合同管理的實(shí)質(zhì)是對(duì)人才進(jìn)行市場(chǎng)化管理，在實(shí)踐中政府部門要樹立合同管理的理念，善于運(yùn)用市場(chǎng)化的手段進(jìn)行管理。

四是強(qiáng)化對(duì)聘任制公務(wù)員的績(jī)效評(píng)估。注重績(jī)效是現(xiàn)代公務(wù)員制度的基石。世界各國(guó)的公務(wù)員制度改革拋開了規(guī)制的約束，引入了彈性化的人力資源理念，為公共部門管理者和雇員提供了一定程度上的自由權(quán)，這種自由將成為追求績(jī)效的動(dòng)力。這就需要政府建立一整套客觀可行的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系，將考核結(jié)果與績(jī)效工資、獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，并作為聘期結(jié)束后是否重新聘任的重要依據(jù)。雖然政府部門的績(jī)效評(píng)估相比企業(yè)要困難得多，但績(jī)效評(píng)估無疑是表明聘任制公務(wù)員是否有良好績(jī)效，進(jìn)而決定能否獲得獎(jiǎng)勵(lì)的有效方式，也是用來監(jiān)督實(shí)現(xiàn)任務(wù)進(jìn)展情況的手段，如果缺乏這一手段，設(shè)定的目標(biāo)任務(wù)以及為既定目標(biāo)提供相應(yīng)的資金就毫無意義。所以，在政府部門中，績(jī)效評(píng)估應(yīng)該得到進(jìn)一步的運(yùn)用，尤其是對(duì)聘任制公務(wù)員，更要切實(shí)發(fā)揮好績(jī)效評(píng)估的作用。

公共人事管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于制度的設(shè)計(jì)。從浦東和深圳兩地公務(wù)員聘任制試點(diǎn)工作的成效來看，由于路徑不同，在制度設(shè)計(jì)上也有所不同。任何一項(xiàng)公共人事制度都是由其深層次蘊(yùn)含的價(jià)值觀所決定，價(jià)值觀是公共人事管理的思想根源所在。美國(guó)學(xué)者克林納和納爾班迪兩位教授認(rèn)為，“公共人事管理的價(jià)值不是被直接地表述出來，而是通過各種人事制度具體地表現(xiàn)出來。”所以，我國(guó)公務(wù)員聘任制的推進(jìn)與完善需要放置在行政體制改革的大框架中統(tǒng)籌，凝聚政府及全社會(huì)的改革共識(shí)，按照價(jià)值—制度的途徑進(jìn)行定位和創(chuàng)新，提升這一制度的推行成效。其實(shí)，委任制和聘任制都并非“終身制”，根據(jù)《公務(wù)員》法的規(guī)定，如果公務(wù)員出現(xiàn)“年度考核連續(xù)兩年被確定為不稱職”等五種情形之一的，就將被辭退。公務(wù)員聘任制需要設(shè)計(jì)合理的制度，委任制同樣也要繼續(xù)通過創(chuàng)新完善機(jī)制更好地激發(fā)活力，這樣才能使整個(gè)公務(wù)員制度變成“一盤活棋”。