治安承包的“是與非”

宗婷婷

摘 要：“治安承包”是一種新型的治安治理模式，是社會(huì)公眾參與治安管理的重要表現(xiàn)。由于“治安承包”需要一系列運(yùn)作條件，而中國(guó)恰恰缺乏這些基礎(chǔ)與條件，并且有學(xué)者認(rèn)為這種治安外包的做法有“公法向私法逃遁”之嫌，因此其存在的合法性與合理性問(wèn)題引發(fā)了行政法學(xué)界、社會(huì)公眾的激烈討論。

關(guān)鍵詞：治安承包；治安承包方式；討論

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）17-0173-02

2006年4月，安徽合肥市劉萬(wàn)良等三位市民和合肥市寧國(guó)路街道綜治辦簽訂了治安防范承包協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，劉萬(wàn)良承包包河公園、銀河大廈的轄區(qū)治安防范工作。其可以聘用7名年輕人從事治安巡邏，月工資500元由綜治辦支付，綜治辦對(duì)劉萬(wàn)良的治安防范人員在當(dāng)班時(shí)抓獲犯罪分子（經(jīng)公安機(jī)關(guān)決定，予以刑事拘留的）的，將分別給予每人100元的獎(jiǎng)勵(lì)。抓獲重大犯罪嫌疑人或逃犯并帶破積案的，將給予每人300元的獎(jiǎng)勵(lì)。劉萬(wàn)良如果在承包期內(nèi)，壓降刑事發(fā)案率效果明顯，全年的刑事案件發(fā)案率在前一年的基礎(chǔ)上，每下降10%，綜治辦將獎(jiǎng)勵(lì)其1200元。反之，劉萬(wàn)良將受到一定懲處。同時(shí)，綜治辦還將為劉萬(wàn)良聘用的治安防范人員辦理保險(xiǎn)。

由這一個(gè)簡(jiǎn)單的治安承包的案例我們可以總括出治安承包的樣態(tài)，為理解與分析治安承包提供便宜。

一、治安承包產(chǎn)生、發(fā)展的誘因及理論支撐

“治安承包”是將某一區(qū)域的治安防范任務(wù)有償承包交給某人或某一組織，承包人員開(kāi)展巡防工作，相關(guān)政府部門(mén)根據(jù)區(qū)域內(nèi)的刑事案發(fā)量和承包人抓獲的犯罪嫌疑人數(shù)等指標(biāo)對(duì)承包者進(jìn)行考核獎(jiǎng)懲的社會(huì)化安全管理新模式[1]。

治安承包制度之所以能在中國(guó)生根發(fā)芽，由一個(gè)村的嘗試到很多地方競(jìng)相效仿，筆者認(rèn)為主要有以下幾個(gè)原因。

首先，公共治安需求的多樣性與提供的單一性矛盾，需要引入多元治安模式。隨著人們財(cái)富的增長(zhǎng)，對(duì)公共治安的需求呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)；而現(xiàn)行的公共治安服務(wù)在財(cái)富面前是“色盲”，對(duì)所有人一視同仁，提供相同的治安服務(wù)；因此，除了政府提供日常性的治安服務(wù)，其他形式的安全服務(wù)隨著需求也應(yīng)運(yùn)而生。

其次，通過(guò)適當(dāng)?shù)赜嗅槍?duì)性的治安服務(wù)，相關(guān)受益人以比較低的成本獲得較高的防范收益，對(duì)某些安全性需求較高的群體來(lái)說(shuō)，政府提供的公共治安服務(wù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。相關(guān)資料顯示，我國(guó)警察數(shù)量與人口數(shù)量的比例與世界各國(guó)相比，是最少的國(guó)家之一。警力不足成為制約我國(guó)治安工作發(fā)展與提高的重要因素，也催生了治安承包的產(chǎn)生和發(fā)展。雖然近年來(lái)也出現(xiàn)“校園持刀傷人”、“地鐵持刀劃傷乘客報(bào)復(fù)社會(huì)”等惡性事件，但根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，公眾安全感比重總體上升，一方面，是由于政府對(duì)社會(huì)問(wèn)題的解決力度不斷加大；另一方面，非政府民間組織發(fā)展壯大，如治安承包的出現(xiàn)彌補(bǔ)了公共警力不足和部分治安職能的不完善。根據(jù)上述數(shù)據(jù)我們可以得出這樣的結(jié)論：治安承包能使治安防范的受益者能以較小的成本獲得政府不能提供的，高于社會(huì)平均水平的治安服務(wù)，從其成本——收益角度比較分析，有明顯的經(jīng)濟(jì)上的合理性。

最后，目前“公私合作”的浪潮在很大程度上也推動(dòng)了治安承包的發(fā)展，將其推向社會(huì)治安綜合治理范疇內(nèi)，并成為其極具代表性的一種手段。

二、爭(zhēng)議引發(fā)對(duì)治安承包“功過(guò)是非”的討論契機(jī)

1996年山東泰安市退伍軍人周某成為中國(guó)“治安承包”的第一人以來(lái)，社會(huì)治安有償承包的做法陸續(xù)蔓延到吉林、內(nèi)蒙古、浙江等地區(qū)。如浙江樂(lè)清市象陽(yáng)鎮(zhèn)寺前村自2004年5月將村里的治安承包給6位村民以來(lái)，全村沒(méi)有發(fā)生過(guò)一起偷竊或刑事案件?？梢?jiàn)，治安承包確實(shí)達(dá)到了其預(yù)設(shè)目標(biāo)——維護(hù)社會(huì)治安；但是這種做法也帶來(lái)了一些問(wèn)題，如其存在有無(wú)法律依據(jù)、承包人員有無(wú)保險(xiǎn)、承包費(fèi)用如何計(jì)算等等，這些問(wèn)題引起了學(xué)者們的廣泛關(guān)注。有學(xué)者認(rèn)為治安承包的推出破解了警力平均每人萬(wàn)分之一的窘境，解決了治安防范管理工作中“吃大鍋飯”的問(wèn)題，調(diào)動(dòng)了防范人員工作的積極性，找到了一條激勵(lì)群眾參與社會(huì)管理，同時(shí)又能取得良好社會(huì)效益的新途徑，是大有可為的[2]。

但也有人對(duì)治安承包模式提出了憂慮與異議，如若貿(mào)然推行治安承包勢(shì)必會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題；同時(shí)，有的學(xué)者認(rèn)為治安是最不該撤出的政府職能，治安承包可能加劇政府職能錯(cuò)位的狀況。可見(jiàn)，作為一種治安管理的新模式，治安承包模式的施行仍然面臨著眾多的問(wèn)題[3]。

三、我國(guó)采取治安承包方式之困境解析

我們正處在社會(huì)大轉(zhuǎn)型時(shí)期，治安形勢(shì)十分嚴(yán)峻，治安警力不足也突顯出來(lái)，但由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足，短期內(nèi)不可能增加編制以擴(kuò)充警力，這就為治安承包提供了發(fā)展契機(jī)[4]。但治安承包因合法性與合理性問(wèn)題限制了其向前發(fā)展的步伐，如何正視、考量與解析這些法律困境，以實(shí)現(xiàn)政府機(jī)制、社會(huì)機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制三種治理機(jī)制在公共治安承包制度設(shè)計(jì)中的平衡是目前治安承包擺脫尷尬處境、邁向法治化的關(guān)鍵所在。

1.協(xié)議范圍的界限標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)如何確定

從實(shí)踐來(lái)看，在承包內(nèi)容上，治安承包可以分為兩種不同的類(lèi)型：治安防范承包與治安管理承包[5]。實(shí)行治安防范承包的省市比較多，如泰安市以“治安防范職業(yè)化承包責(zé)任制”形式解決了城鄉(xiāng)很多治安問(wèn)題；本文列舉的合肥市治安承包實(shí)踐也體現(xiàn)了治安防范承包的樣態(tài)。此后，治安承包的范圍逐步擴(kuò)大到一部分治安管理權(quán)，如寧波余姚市牟山鎮(zhèn)從2005年就開(kāi)始推行治安承包責(zé)任制，將治安巡邏以村內(nèi)的私房出租管理、暫住人口登記等管理權(quán)一并承包[6]。

筆者認(rèn)為，治安承包的范圍只應(yīng)限定在治安防范承包，因?yàn)槠鋬?nèi)容一般屬于私權(quán)范疇的事項(xiàng)：如對(duì)違法犯罪人員的舉報(bào)權(quán)、制止權(quán)；對(duì)違法犯罪份子的正當(dāng)防衛(wèi)權(quán)、檢舉權(quán)、扭送權(quán)以及社區(qū)巡防等。而治安管理卻是公安機(jī)關(guān)的行政職能，涉及公權(quán)力，具體的治安管理權(quán)有：治安管理命令權(quán)、治安處理決定權(quán)、治安強(qiáng)制權(quán)、治安處罰權(quán)、治安調(diào)解權(quán)等。這些權(quán)力并不具有可向私權(quán)主體委托的性質(zhì)。然而各地的治安承包行為對(duì)于承包的范圍并未有一個(gè)統(tǒng)一規(guī)定，造成了公共治安承包中治安防范和管理行為的類(lèi)型與幅度不統(tǒng)一。

2.協(xié)議性質(zhì)應(yīng)如何認(rèn)定

理論界目前并沒(méi)有明確界定治安承包協(xié)議的性質(zhì)，主要爭(zhēng)論點(diǎn)在于：將其界定為民事合同合理還是行政合同更為妥當(dāng)呢？而大部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將公共治安承包協(xié)議籠統(tǒng)地定義為行政合同[7]。

筆者認(rèn)為，界定協(xié)議性質(zhì)應(yīng)根據(jù)其內(nèi)容進(jìn)行認(rèn)定，不能簡(jiǎn)單將其歸為行政合同抑或是民事合同；如，不含治安巡防內(nèi)容的協(xié)議屬于私法領(lǐng)域的內(nèi)容，雙方都是平等主體，基于雙方合意簽訂，因此應(yīng)認(rèn)定為民事合同；相反，如果一方當(dāng)事人是行政主體，內(nèi)容也涉及公權(quán)力，那么就應(yīng)該認(rèn)定為行政合同。

3.經(jīng)費(fèi)來(lái)源應(yīng)如何保障

對(duì)公共治安進(jìn)行承包，其初衷之一就是為了解決政府財(cái)政拮據(jù)的問(wèn)題，但是這就是相當(dāng)于把政府的財(cái)政緊張轉(zhuǎn)嫁給了公民，讓公民來(lái)承擔(dān)這一部分差額。所以，一直有人質(zhì)疑治安承包的經(jīng)費(fèi)來(lái)源不妥，既然公民已經(jīng)通過(guò)交稅方式為政府提供的公共治安這種公共產(chǎn)品付了費(fèi)，如果再另外交費(fèi)，就交了雙份費(fèi)用；除此之外，治安承包一直有“誰(shuí)出錢(qián)，誰(shuí)受益”的理念，那么，如果在某區(qū)內(nèi)，有些居民沒(méi)出錢(qián)，而有些居民出了錢(qián)，那么沒(méi)出錢(qián)的居民是不是就不能享受到治安承包服務(wù)或者享受的程度不一樣？或者外地人到該區(qū)域，是不是也要交錢(qián)才能完全保障自己的安全[8]？所有這些問(wèn)題引起了眾多學(xué)者對(duì)治安承包公平性的拷問(wèn)，并且實(shí)踐中治安承包的經(jīng)費(fèi)來(lái)源十分的混亂也增加了公眾的抵觸度。

筆者認(rèn)為，如果發(fā)包方是公安機(jī)關(guān)，而由受益人拿出一小部分費(fèi)用的做法是完全可行的；如果發(fā)包商是私人團(tuán)體或個(gè)人，則應(yīng)由自己承擔(dān)全部或大部分費(fèi)用。

除了上述困境之外，治安承包還面臨其他障礙：誰(shuí)是簽約主體，公安機(jī)關(guān)在治安承包中如何定位，承包人在承包過(guò)程中有人身財(cái)產(chǎn)損失應(yīng)如何解決，承包人需具備什么樣的條件，制定承包協(xié)議的程序是否合法等問(wèn)題都是其向前進(jìn)一步發(fā)展的掣肘；而且，遺憾的是目前并沒(méi)有找出合適的解決辦法。

首先，官方?jīng)]有統(tǒng)一規(guī)范治安承包的規(guī)范性法律文件，在實(shí)踐中出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)沒(méi)有處理依據(jù)，在面臨學(xué)者和社會(huì)公眾的質(zhì)問(wèn)時(shí)啞口無(wú)言；其次，學(xué)者與公眾也只是在討論的層面上進(jìn)行猜測(cè)，并不能拿出實(shí)際的解決辦法；最后，各地也是摸著石頭過(guò)河，由于其只是考慮當(dāng)?shù)厍闆r，達(dá)成的治安承包協(xié)議可能缺乏前瞻性，并且毫無(wú)章法可言。

四、余論

公共治安承包是社會(huì)治安嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)的召喚，是公共管理社會(huì)化、市場(chǎng)化的催生成果，是人們?cè)谏鐣?huì)轉(zhuǎn)型期中使社會(huì)的治安矛盾通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)體制的揚(yáng)棄和對(duì)市場(chǎng)體制的借鑒而得以在內(nèi)部暫時(shí)解決的一種現(xiàn)象。作為一種新的嘗試，它與其他的新生事物一樣帶有自身的缺陷和問(wèn)題。這種大眾爭(zhēng)議的社會(huì)現(xiàn)象究竟是離經(jīng)叛道的行為，還是銳意革新的創(chuàng)舉，就迫切需要我們用理性審視的“法眼”對(duì)其所面臨的法律困境進(jìn)行考量和解析，進(jìn)一步尋求到公共治安承包的發(fā)展之道和完善之策，唯其如此，才能使公共治安承包制度與實(shí)踐擺脫名不正言不順的尷尬境地，邁向法治化的康莊正途[9]。

參考文獻(xiàn)：

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