論公共管理倫理失范表現(xiàn)、成因及治理對(duì)策

陳鴻偉

（福建廣播電視大學(xué)漳州分校，福建 漳州，363000）

當(dāng)前我國(guó)正處在構(gòu)建和諧社會(huì)、建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，公共管理倫理建設(shè)既是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治文明的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)文化繁榮、民族進(jìn)步的重要途徑。因此探討公共管理倫理失范的成因，并采取一定的措施加以防范，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公共管理倫理失范的表現(xiàn)

（一）公共責(zé)任漠視及官僚化

公共責(zé)任是公共管理者在運(yùn)用公共權(quán)力謀求公共利益的過(guò)程中，所必須承擔(dān)的職責(zé)，從廣義上可以理解為公共利益責(zé)任的履行，狹義上則是指履行失敗后所要承擔(dān)的責(zé)任。[1]公共責(zé)任漠視主要表現(xiàn)在公共管理者對(duì)自身權(quán)力委托者權(quán)益的漠視，權(quán)力運(yùn)作不以人民的權(quán)益為依據(jù)，對(duì)自身應(yīng)當(dāng)履行的公共職責(zé)敷衍塞責(zé)、玩忽職守，權(quán)力的濫用及亂用。公共責(zé)任的漠視導(dǎo)致政府內(nèi)部官僚化傾向嚴(yán)重，思想僵化、辦事低效，公共組織在日常管理中首要考慮的是組織內(nèi)部的等級(jí)，以及組織外部的權(quán)威，這些直接導(dǎo)致組織力量?jī)?nèi)耗及公共利益的損失，也使得行政系統(tǒng)中的群體缺乏明確的正義目標(biāo)，在不同的價(jià)值或善惡沖突之間難于做出正確的抉擇。

（二）片面追求效率的功利主義傾向

功利主義，即效益主義，是倫理學(xué)中的一個(gè)理論。提倡追求“最大幸?！保J(rèn)為實(shí)用即至善的理論，相信決定行為適當(dāng)與否的標(biāo)準(zhǔn)在于其結(jié)果的實(shí)用程度。[2]不同于一般的倫理學(xué)說(shuō)，功利主義不考慮一個(gè)人行為的動(dòng)機(jī)與手段，而是將效用與人的快樂(lè)和幸福等同，僅考慮一個(gè)行為的結(jié)果對(duì)最大快樂(lè)值的影響。功利主義可以說(shuō)完全忽視結(jié)果與手段之間的關(guān)系，認(rèn)為只要能達(dá)到增加快樂(lè)值的結(jié)果，可以采取任何一切手段，而不被考慮其復(fù)雜社會(huì)關(guān)系中的倫理因素。在功利主義的驅(qū)使下，過(guò)分注重效率的公共管理者為了片面追求政績(jī)，就會(huì)違反有關(guān)法律法規(guī)、政策與倫理原則，采取違背公共倫理道德的行為，導(dǎo)致公共管理倫理的失范。當(dāng)前，在中國(guó)個(gè)別地方采取的暴力拆遷即是此類的典型事例。

（三）權(quán)力異化而導(dǎo)致腐敗行為

在正常的情況下，公共管理倫理以一定的概念、范疇和一系列的倫理規(guī)范反映并作用于行政過(guò)程和行政行為而存在，通過(guò)倫理規(guī)范限定行政活動(dòng)的活動(dòng)范圍、行為模式，使行政過(guò)程趨于程序化、規(guī)范化。然而，公共管理者突破了公共管理倫理的規(guī)范約束，利用公共權(quán)力謀求個(gè)人私利而出現(xiàn)權(quán)力異化。權(quán)力異化主要表現(xiàn)為權(quán)力濫用、權(quán)力腐敗等。權(quán)力異化具有極大的危害，它導(dǎo)致不同政府部門及官員爭(zhēng)權(quán)奪權(quán)，影響政府聲譽(yù)和增加廉政成本，妨礙公共政策的制定與執(zhí)行過(guò)程，降低行政運(yùn)轉(zhuǎn)速度甚至危及政權(quán)穩(wěn)定。權(quán)力異化是政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)繁榮和文化進(jìn)步的陷阱。一旦落入這個(gè)陷阱，就會(huì)使社會(huì)處于低效、停滯甚至紊亂的狀態(tài)。

二、公共管理倫理弱化及失范的成因

（一）外因

1.倫理難于被量化及把握

由于倫理是一種思辨的價(jià)值判斷，因此倫理活動(dòng)本身很難被具體化，倫理活動(dòng)的產(chǎn)出更是難以被測(cè)定和最終量化，這就導(dǎo)致了公共管理對(duì)其影響和作用有所忽視。即使人們有所意識(shí)，對(duì)于其作用也很難作出判斷，這都在一定程度上造成實(shí)踐中倫理的弱化和失范。此外，隨著社會(huì)階層的分化，公共管理面對(duì)的是復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，調(diào)整的利益存在多元性，在各種利益的相互博弈中，把握倫理標(biāo)準(zhǔn)也有一定的難度?！艾F(xiàn)實(shí)中倫理決策的標(biāo)準(zhǔn)差異及非倫理行為的標(biāo)準(zhǔn)差異，往往使公共管理者非倫理行為的產(chǎn)生存在多種原因，并與一定的社會(huì)制度、歷史條件和社會(huì)道德風(fēng)尚等因素緊密聯(lián)系在一起?！盵3]

2.商業(yè)管理思潮的影響

20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方各國(guó)相繼采用工商管理的理論、技術(shù)及方法，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制用于改造公共部門，提高其服務(wù)質(zhì)量。隨著政府進(jìn)入商業(yè)領(lǐng)域，并與企業(yè)建立合作關(guān)系或合同外包關(guān)系，傳統(tǒng)公共服務(wù)價(jià)值觀逐漸被商業(yè)價(jià)值觀所代替。隨著企業(yè)和政府之間界限的日益模糊，公共管理者受到了這樣的鼓勵(lì)，要像一個(gè)私營(yíng)企業(yè)家那樣思維和行動(dòng)，而不是以公共福利的委托人身份進(jìn)行思維和工作?！肮补芾斫M織一般屬于非功利化的組織機(jī)構(gòu)，其管理者在理論上不應(yīng)當(dāng)受社會(huì)功利因素的過(guò)度影響，但是在功利化色彩不斷向這些組織滲透的社會(huì)發(fā)展階段，這些組織及其管理者也會(huì)形成功利型人格，進(jìn)而導(dǎo)致公共管理倫理的缺失。”[4]如我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在各種價(jià)值觀念沖突融合的過(guò)程中，過(guò)分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向作用，使著評(píng)價(jià)公平與正義的倫理精神逐漸被商業(yè)文化中的價(jià)值觀念所取代，社會(huì)的倫理標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷著破壞和重構(gòu)，我國(guó)公共管理倫理化面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

（二）內(nèi)因

1.多重角色沖突

作為公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者，公共管理者肩負(fù)著整個(gè)社會(huì)的期望，他們承擔(dān)著更為復(fù)雜、責(zé)任性更強(qiáng)的公職角色?！肮补芾碚甙缪葜嘀亟巧?，他/她可以同時(shí)是自由自在的個(gè)體、是家庭成員、是不同利益群體（例如協(xié)會(huì)或?qū)W會(huì)）的參加者、是某領(lǐng)域的專家、是科層組織中的上下級(jí)、是政府的公務(wù)員、是公共權(quán)力的行使者和代理人、是公民等等。每個(gè)角色都是某一特定類型的分工所形成的身份地位，并攜帶著相應(yīng)的社會(huì)期望即倫理負(fù)擔(dān)或責(zé)任?！盵5]因此，公共管理者的多種角色常常意味著角色沖突，并在一定條件下影響其倫理選擇，并最終威脅到公眾對(duì)其“公共人”的倫理期望。

2.“經(jīng)濟(jì)人”追求

西方古典管理理論認(rèn)為，人是以追求物質(zhì)利益為目的而進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，人都希望以盡可能少的付出，獲得最大限度的收獲，并為此不擇手段。公共選擇理論認(rèn)為，作為公共選擇或公共決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的官僚機(jī)構(gòu)及其官僚也是按“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)行事的，他們的目標(biāo)是自身利益的最大化，追求的是升官、高薪和輕松的工作以及各種附加的福利。然而倫理的約束主要依靠人的自我良知和社會(huì)輿論，是一種“軟約束”。在公共管理領(lǐng)域，面對(duì)權(quán)力異化可以達(dá)到巨大利益和人類與生俱來(lái)的惰性，倫理的這種自律在人的“經(jīng)濟(jì)人”本性面前顯得無(wú)足輕重，也直接造成了公共管理中諸多的道德失范現(xiàn)象。

三、公共管理倫理失范的治理對(duì)策

基于以上存在的問(wèn)題，必須采取一系統(tǒng)有效的措施，以引導(dǎo)公共倫理行為朝著符合公眾期待方面發(fā)展。

（一）建立公共管理倫理制度規(guī)范

1.進(jìn)行公共管理倫理立法

把倫理行為上升為法律行為，有利于形成較為穩(wěn)定的價(jià)值取向和行為參照，將公共管理人員紛繁復(fù)雜的多種價(jià)值觀轉(zhuǎn)變?yōu)檩^為統(tǒng)一的倫理認(rèn)識(shí)，使其在法律規(guī)制的指引下相互配合、理解，從而更好地開展工作。如美國(guó)早在1978年就通過(guò)《政府道德法案》，1993頒布《美國(guó)行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》，這些法律在提升美國(guó)公共管理人員的倫理行為方面起到了重要作用。目前，英、德、法、加、澳、新等國(guó)家都已實(shí)現(xiàn)了對(duì)公共管理倫理的立法。未來(lái)，我國(guó)可以吸收這些道德立法先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，以完善我國(guó)公共管理倫理法律體系的建設(shè)。

2.成立公共管理倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)

奧地利生態(tài)行為學(xué)家洛倫茲曾表達(dá)，在決定個(gè)體行為方面，“道德只是一種力量非常有限的補(bǔ)償機(jī)能”，因此需要成立相應(yīng)的道德監(jiān)督機(jī)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)對(duì)倫理行為的監(jiān)督。目前西方一些道德立法先進(jìn)的國(guó)家，也都成立了公共管理倫理的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如美國(guó)的政府道德辦公室、英國(guó)的公共生活準(zhǔn)則委員會(huì)，這些部門在規(guī)范該國(guó)公共管理人員行為，提升公共倫理道德方面起到了重要的作用。而對(duì)于像我國(guó)這類處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家，公共官員倫理不端行為屢遭曝光之際，成立公共管理倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)尤為重要。

3.完善行政回避制度

由于公共管理者面臨著多重角色的沖突，因此完善相關(guān)的行政回避制度具有重要的意義。行政回避制度即是對(duì)公共管理者所任職務(wù)、執(zhí)行公務(wù)和任職地域等方面做出限制性規(guī)定，減少因公共管理者身份因素對(duì)公務(wù)活動(dòng)的干擾，確保公共管理者公正廉潔地履行公職的法律制度。目前我國(guó)已開始初步施行《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》，但是一些制度性的措施仍亟待完善，比如回避制度的監(jiān)督機(jī)制、回避制度的相關(guān)救濟(jì)程序和救濟(jì)機(jī)制，對(duì)違反回避規(guī)定的懲處措施?？傊?，完善行政回避制度，對(duì)于我國(guó)這種“人情社會(huì)”的國(guó)家具有重要的意義。

（二）提升公共管理者自身的倫理意識(shí)

1.培養(yǎng)優(yōu)秀的公共組織文化

“公共組織文化是公共組織在長(zhǎng)期的管理實(shí)踐和發(fā)展中所形成的，為公共組織成員所共同遵循的組織目標(biāo)、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、基本信念和行為規(guī)范的總和及其在組織活動(dòng)中的反映?！盵6]公共組織文化作為一種集體文化，會(huì)對(duì)公共管理者的行為產(chǎn)生影響，使組織成員產(chǎn)生對(duì)組織目標(biāo)、行為準(zhǔn)則及思維模式的“認(rèn)同感”，自覺(jué)地按照組織的制度規(guī)范及行為準(zhǔn)則去工作。因此，在當(dāng)前我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，應(yīng)努力創(chuàng)造各種條件，把公共倫理建設(shè)中的“服務(wù)精神”、“法治觀念”、“廉潔透明”等思想內(nèi)核融入到優(yōu)秀的政府組織文化構(gòu)建中，提高公務(wù)員的整體道德素養(yǎng)和良好價(jià)值導(dǎo)向。

2.加強(qiáng)對(duì)公共管理者的倫理教育和培訓(xùn)

“一種在經(jīng)濟(jì)上高效率的系統(tǒng)絕不意味著就是一個(gè)好的或有道德的社會(huì)，經(jīng)濟(jì)也并不就是社會(huì)的全部?！盵7]因此加強(qiáng)倫理教育和培訓(xùn)，提高公共管理者的服務(wù)意識(shí)和自律意識(shí)，是公共倫理建設(shè)的一個(gè)重要方面。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)狀，加強(qiáng)倫理教育和培訓(xùn)可以采取以下措施:第一，建立常態(tài)化的培訓(xùn)和教育。道德的建設(shè)不同于制度的建設(shè)，必須經(jīng)過(guò)公共管理者長(zhǎng)期的思想內(nèi)省、沉淀，因此應(yīng)減少突擊的教育培訓(xùn)，讓公共管理者在履行職責(zé)的同時(shí)，經(jīng)常感受到倫理的教育。第二，創(chuàng)新培訓(xùn)和教育的內(nèi)容和方法。進(jìn)行倫理的培訓(xùn)和教育，就是要讓法治意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、誠(chéng)信意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、廉潔意識(shí)深入到公共管理人員心中，因此需要注意培訓(xùn)內(nèi)容的創(chuàng)新，改善教育培訓(xùn)的方式、方法，防止形式主義的道德灌輸。三、培訓(xùn)和教育中塑造道德典范。通過(guò)塑造公共管理組織中的道德人格典范，可以對(duì)公共組織中的其他管理人員產(chǎn)生正向的激勵(lì)作用，引導(dǎo)公共管理者在日常的公共行政中，自覺(jué)遵守公共管理倫理道德的要求。

（三）構(gòu)建公共管理倫理建設(shè)的外部環(huán)境

1.加強(qiáng)社會(huì)整體道德建設(shè)

公共組織存在于社會(huì)環(huán)境的大系統(tǒng)之中，受到社會(huì)各種因素的制約，社會(huì)整體道德水平的大環(huán)境也會(huì)對(duì)公共管理倫理建設(shè)產(chǎn)生積極的或消極的影響。與此同時(shí)，公共管理者在行使公共權(quán)力的過(guò)程中，也會(huì)受到來(lái)自社會(huì)中政治、經(jīng)濟(jì)、文化的影響，社會(huì)風(fēng)氣的好壞也會(huì)影響公共管理者在日常行政中行為。因此，對(duì)于像我國(guó)這類轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家，把社會(huì)主義核心價(jià)值體系作為道德教育的主題，融入到整個(gè)國(guó)民教育當(dāng)中，不斷豐富教育內(nèi)容，創(chuàng)新教育方式，充分發(fā)揮道德模范的榜樣作用，有助于推動(dòng)良好道德風(fēng)尚的形成，也有助于公共管理者的道德內(nèi)省。

2.構(gòu)建完整的社會(huì)監(jiān)督體系

隨著現(xiàn)代社會(huì)文明的不斷進(jìn)步、公民意識(shí)的不斷增強(qiáng)，社會(huì)監(jiān)督成為民主社會(huì)和憲政國(guó)家中的一種社會(huì)常態(tài)。由于公共管理者受公眾委托，掌握一定的公共權(quán)力，而孟行斯鳩也曾精辟地論述道:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”因此加強(qiáng)社會(huì)督必不可少。加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督可以從公民監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督、輿論監(jiān)督等著手，來(lái)構(gòu)建一個(gè)完整的監(jiān)督體系，以制度制衡手段限制政府官員的自利需求安排。

[1]陳振明.公共管理學(xué)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006:484.

[2]藝術(shù)與建筑索引典:效益主義[EB/OL].[2011-03-14].http://db1x.sinica.edu.tw/caat/caat_rptcaatc.php?_op=?SUBJECT_ID:300055979.

[3]劉麗偉.公共管理理論與公務(wù)員倫理關(guān)系問(wèn)題探析[J].中國(guó)行政管理，2008，（11）.

[4]苗月新.公共管理倫理缺失之成因及其對(duì)策研究[J].中國(guó)行政管理，2011，（4）.

[5]王云萍.公共管理者的基本角色[N].光明日?qǐng)?bào)，2009-06-09.

[6]張健東.公共組織學(xué)[M].北京:高等教育出版社，2003:75.

[7]（德）彼得·科斯洛夫斯基.資本主義倫理學(xué)[M].王彤，譯.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1996:2.