對涉河建設項目審批的幾點思考

姜凌云 嚴 平 陳亞飛 陸 旭

（江蘇省淮安市中里運河管理處，江蘇淮安 223001）

涉河建設項目是指在河道管理范圍內(nèi)修建的跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線等建筑物及設施，為加強對此類建設項目的管理，1992年水利部、國家計委聯(lián)合頒布了《河道管理范圍內(nèi)建設項目管理的有關規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。近幾年，隨著國家政策導向的變化和市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，涉河建設項目日益增多，涉及的部門和單位也越來越廣，特別是2004年7月1日《行政許可法》頒布實施以后，行政審批的程序和方式發(fā)生了很大變化。因此，熟練運用水法律法規(guī)和技術規(guī)范，便民、高效、快捷地對涉河建設項目進行審批，保證河道行洪安全、堤防工程安全、建設項目安全，對于樹立水利形象，加強水利工程管理，促進國民經(jīng)濟發(fā)展等方面都具有十分重要的現(xiàn)實意義。

1 涉河建設項目的審批依據(jù)

1.1 審批的依據(jù)

根據(jù)《規(guī)定》的要求，涉河建設項目的審批既要滿足水法律法規(guī)及有關技術要求，同時也要考慮建設單位和其他有關部門的需要。根據(jù)《規(guī)定》第五、六條之規(guī)定，結合對涉河建設項目多年的管理經(jīng)驗，歸納總結了以下幾個方面：①要依據(jù)已頒布的相關法律、法規(guī)、條例及規(guī)范性文件審批；②要符合防洪標準和有關技術要求，有具備相關資質(zhì)的設計單位編制的建設項目涉及河道與防洪部分的補救方案；③要滿足當?shù)貒晾靡?guī)劃及城市發(fā)展規(guī)劃，并有利于城市管理；④要符合流域綜合整治規(guī)劃和有關的同級區(qū)域發(fā)展規(guī)劃；⑤要符合所在河道設計文件要求，如防洪標準、岸線規(guī)劃、航運要求、工程設計標準等；⑥要滿足防汛搶險需要，防御洪澇的設防標準和措施要適當；⑦工程施工應盡量避開汛期，如必須要在汛期施工的，要有完善的度汛應急預案；⑧要有利于基層管理單位對其實施管理，批文中應明確注明應到何部門辦理工程開工手續(xù)及應繳納的有關費用；⑨可能影響河勢變化、堤防安全、河道行洪、影響環(huán)境的建設項目要有通過審查批準的洪評報告和環(huán)評報告；⑩符合第三人的合法的水事權益和其他有關規(guī)定和協(xié)議。

1.2 實際操作中存在的問題

《規(guī)定》中指出，涉河建設項目要符合流域綜合規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，以及防洪標準和其他有關技術要求。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市的發(fā)展規(guī)劃也在不斷調(diào)整，以淮安市區(qū)為例，大運河、里運河穿城而過，近年來，淮安市政府著力打造綠水生態(tài)城市，運河沿線顯水透綠等景觀提升工程紛紛上馬，經(jīng)過省市水利方面專家的充分論證，里運河部分堤段堤頂高程已從12.8 m（原設計堤頂高程）削至10.8 m，里運河歷史最高洪水位為10.51 m（1961年，運東閘），隨著2003年淮河入海水道建成并投入使用，現(xiàn)在大運河、里運河已基本不承擔行洪任務，防御洪水壓力大大降低。但是，在面對該區(qū)域其他涉河建設項目的審查時，河道主管機關仍然堅持原有的防洪標準，甚至有些項目對防洪影響甚微，也被要求做防洪影響評價報告。審查依據(jù)執(zhí)行標準的不科學、不統(tǒng)一，給建設單位帶來不便，面對建設單位的質(zhì)詢，作為河道管理單位，往往處于十分尷尬的境地，進而給項目的后續(xù)管理造成很大的難度。

1.3 對策和建議

針對上述情況，筆者認為必須要采取相應的應對措施：一是立即著手編制河道開發(fā)利用綜合規(guī)劃，為了保證規(guī)劃的科學性、可行性，規(guī)劃編制的過程必須有水利方面的專家及河道管理單位的技術人員參與；二是將編制好的規(guī)劃及時上報河道主管機關備案，以保證該區(qū)域內(nèi)涉河建設項目有科學規(guī)范統(tǒng)一的審查依據(jù)。

2 涉河建設項目的報審程序

2.1 報審程序的不足之處

《行政許可法》施行后，建設項目均由建設單位直接向河道主管機關報批，河道主管機關直接將批文送至建設單位。經(jīng)過實踐證明，現(xiàn)在的報審程序雖有其優(yōu)越性，但也尚有部分不足之處，主要有：①增加了建設單位報送材料的難度。建設單位與河道主管機關多不在同一城市，如淮安市境內(nèi)的大運河，其河道主管機關是江蘇省水利廳，建設單位的項目報批材料要直接報到水利廳，經(jīng)常要往返多次才能報齊材料，浪費了人力、財力和時間，增加了建設單位的時間成本。②揀大丟小，顯得涉河建設項目的審批效率很低、很不嚴肅。建設規(guī)模較大的項目基本能在規(guī)定時限內(nèi)得到審批，但建設規(guī)模較小的項目由于主管機關人力有限，很難全部審批，有些項目對防洪沒有影響或影響甚微，建設單位不愿主動申報，一是要涉及洪評費用，二是嫌審批周期太長，往往由當?shù)厮块T和建設單位協(xié)商處理，導致審批很不嚴肅，嚴重影響水行政依法審批形象。③增加了河道管理的難度。因為涉河建設項目直接由省水利廳審批給建設單位，審批和管理的脫節(jié)，降低了當?shù)厮姓鞴懿块T和河道管理單位的威信，建設單位輕視管理單位，辦理開工手續(xù)后，往往拒交占用補償費，也不服從河道管理部門對涉河建設項目的跟蹤管理，使得河道管理工作十分被動。

2.2 對策和建議

針對上述不足之處，有審批權的各級水行政主管部門，要繼續(xù)完善目前的涉河建設項目報批程序，建議對涉河建設項目根據(jù)其投資規(guī)模分級受理，并按照《規(guī)定》的要求進行審批。如：投資規(guī)模在10萬元以下（含10萬元）的項目可委托河道管理單位受理審批；投資規(guī)模在10～100萬元（含100萬元）的項目可由當?shù)厮姓鞴懿块T受理審批；100萬元以上的項目由河道主管機關審批，審批時委托當?shù)厮姓鞴懿块T或河道管理單位轉報，批文應直接下發(fā)到當?shù)厮姓鞴懿块T和河道管理單位，由建設單位在履行相關手續(xù)，如完善補償方案、繳納堤防占用補償費時，再予以下發(fā)。這樣可以讓當?shù)厮姓鞴懿块T和河道管理單位參與到項目的審批中去，既能爭取到對涉河建設項目的管理主動權，有效維護水利部門權益，又能在很大程度上減輕河道主管部門的工作壓力，提高工作效率，減少辦理時間，節(jié)省辦理費用，樹立水行政審批公正、廉潔、高效、便民的形象。

3 主要技術指標要求

主要技術指標是水行政主管部門在行政審批時對建設項目實施的技術管理要求，主要應從平面布置、高程、結構上考慮，即：平立面布置上不產(chǎn)生阻水、挑流，保證水流通暢；在高程上應滿足行洪、人員、設備通行等安全要求；在結構布置上應保證工程安全，滿足防滲抗?jié)B要求?，F(xiàn)就部分涉河建設項目的技術要求簡要敘述如下：

3.1 跨河橋梁

對橫跨兩堤的橋梁，其梁底高程應在校核洪水位以上加風浪高，有通航要求的，應滿足通航要求。引橋道路不得阻斷巡堤檢查通道，其梁底與堤頂之間的凈空高度應滿足堤防交通、防汛搶險、管理維修等方面的要求。迎水面堤身禁止修建橋墩，背水側確需修建橋墩時，應滿足堤身抗滑和滲流穩(wěn)定的要求；在堤防保護區(qū)內(nèi)開挖的墩基由于破壞了不透水層及縮短了滲徑，設計和施工時一定要采取可靠的防滲措施，以滿足滲徑長度要求。河流中的橋樁均應順水流方向成一排布置以最大限度減小阻水斷面；由于橋樁、橋墩縮小了行洪斷面，雍高了水位，加大了流速，應按原河道設計坡度對橋的上下游附近河岸、堤防進行護砌，總長度根據(jù)水力學計算確定，護坡結構應采用漿砌混凝土，以確保堤防、護岸安全。

3.2 穿堤涵閘、涵洞

在堤身上修建的涵閘、涵洞，其洞長首先應滿足大堤斷面要求，并一律采取鋼筋混凝土結構，不得采用圬工結構。涵洞地基應盡量均勻一致，若不一致應設沉降縫和止水設施；為減小涵洞四周滲透水流的比降，應在洞首及洞身設置止水環(huán)，且出口必須有消能設備?；靥钔烈丛O計標準做足，并留有防備沉降的超高，回填土應盡量選擇質(zhì)地均勻、含水量適中的粘性土，或物理性質(zhì)與涵基附近土壤性質(zhì)一致的土壤。填土應從兩側沿全長分層夯實，每層不超過15～20 cm，均衡回填，填土壓實質(zhì)量應符合設計和規(guī)范規(guī)定的要求。

3.3 穿越及跨河管道

對穿越堤防的輸油、輸水管道，應采取沿河堤防表面敷設的方式跨越堤防，并在設計洪水位以上通過，管道穿越堤防時應滿足堤防防滲要求。如因需要必須穿堤施工的，建設單位應提供由具有相應水利設計資質(zhì)的設計單位所做的堤防補償方案，并按照《堤防工程施工規(guī)范》（SL260-98）的相關要求實施補償方案，確保土料填筑標準滿足設計要求和防滲要求。采用頂管技術穿越施工的，要求對入土、出土端進行管道穩(wěn)定和隔滲處理。埋設于灘地和主河道的管道深度，應在《防洪影響評價報告》所確定的河道最大沖刷深度以下，并采取適當?shù)姆雷o措施，以保證管道安全的需要。

3.4 高壓線路鐵塔

鐵塔塔基距堤防迎水面、背水面堤腳的距離不得小于堤防護堤地的保護范圍；鐵塔基礎要滿足河道沖刷塔基安全的要求；塔基施工中破壞的不透水層應有防滲措施；架空高壓線導線垂度最低點距堤頂和設計水位的高度，應滿足汛期防汛搶險車輛、船只通行的要求和架空送電線路設計技術規(guī)程中高壓線對地安全超高的要求。

4 審批要堅持現(xiàn)場踏勘

現(xiàn)場踏勘是涉河建設項目審批的重要環(huán)節(jié)，通過現(xiàn)場踏勘，審批人員對建設項目產(chǎn)生直接的感性認識，從而可對建設項目合理性做出初步的判斷，因此，踏勘是作出許可決定必不可少的前提和依據(jù)。在對涉河建設項目進行審查時，經(jīng)辦人員應及時會同建設項目所屬行政區(qū)域內(nèi)各級河道主管部門的技術人員，深入工程一線進行現(xiàn)場踏勘。踏勘的重點應是：建設項目的位置、范圍、路徑與河道工程的相互關系；擬建工程所在河段的地形、地貌、地質(zhì)情況、河勢特點、堤防及河道工程情況等。在踏勘過程中要認真聽取建設單位的工程介紹，并積極征求河道管理單位的意見，共同對項目建設方案進行論證，衡量利弊，制定最優(yōu)方案。

5 結語

對涉河建設項目的審批，就是要綜合考慮各方面的因素，協(xié)調(diào)各方面的約束，使項目的運行與河勢穩(wěn)定、行洪安全、堤防護岸的運行安全在各自安全許可范圍內(nèi)，保證在河道管理業(yè)務正常開展的同時，促進國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。