農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

□文/王彥英 劉晨光 張 燕

（河北聯(lián)合大學(xué) 河北·唐山）

宅基地使用權(quán)制度是我國(guó)特有的一項(xiàng)用益物權(quán)制度，宅基地作為中國(guó)農(nóng)民的社會(huì)福利保障，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)支撐之一。由于宅基地使用權(quán)具有無(wú)償性和無(wú)期限性的特點(diǎn)，國(guó)家規(guī)定了宅基地使用權(quán)的一戶一宅制度。然而，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，外出務(wù)工農(nóng)民逐漸增多，出現(xiàn)大量閑置住房和“空心村”，這些閑置住房催生了宅基地流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)。但是，受我國(guó)現(xiàn)有法律、法規(guī)的約束，農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易市場(chǎng)尚未形成，農(nóng)民擁有的宅基地?zé)o法進(jìn)行合法流轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，農(nóng)村宅基地占地面積逐漸增加，一戶多宅、超標(biāo)占地現(xiàn)象相當(dāng)普遍，許多宅基地沒(méi)有合法的確權(quán)證書(shū)，加上宅基地分配及置換過(guò)程中的違規(guī)操作，引發(fā)的矛盾日益增多。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法與現(xiàn)實(shí)間存在著很大的分歧，隱形市場(chǎng)大量的宅基地非法交易帶來(lái)了種種社會(huì)隱患。

一、宅基地使用權(quán)立法現(xiàn)狀

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度散見(jiàn)于《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《土地管理法實(shí)施條例》等，具體涉及到農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律和政策較少，并且大多只作原則性規(guī)定，其內(nèi)容籠統(tǒng)模糊，存在不少法律空白和缺位，缺乏可操作性。

首先，根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。也就是說(shuō)，根據(jù)我國(guó)憲法精神，宅基地的所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民私有住房是依附在集體所有的宅基地上，其房屋的轉(zhuǎn)讓必然會(huì)受到宅基地轉(zhuǎn)讓的制約。

其次，《物權(quán)法》規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”這無(wú)疑給今后宅基地使用權(quán)制度改革預(yù)留了空間。

再次，《土地管理法》明確了“一戶一宅”制度，《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”，實(shí)行一戶一宅，是從保護(hù)耕地、抑制土地投機(jī)的角度考量，同時(shí)也是宅基地公有制性質(zhì)的體現(xiàn)。該法還規(guī)定，“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。對(duì)于該規(guī)定，有學(xué)者認(rèn)為，本條的本意是為了限制宅基地的買賣和出租，并非從法律上允許農(nóng)民出賣出租宅基地。大部分學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)該規(guī)定農(nóng)民可以出賣、出租宅基地，但是僅限于在城鎮(zhèn)居民之外的主體間流轉(zhuǎn)。在具體實(shí)踐中，由于理解上的不同，各地對(duì)于宅基地出賣、出租對(duì)象的規(guī)定也是不盡相同的，有的允許針對(duì)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的農(nóng)民，有的僅允許是本村村民。

此外，《擔(dān)保法》第37 條規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”，從而否定了農(nóng)民對(duì)宅基地享有的抵押權(quán)。其本意是為了維護(hù)農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。避免農(nóng)民抵押自有住房后因無(wú)力償債而失去容身之所。然而，這在一定程度上削弱了農(nóng)民的融資能力，限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、宅基地使用現(xiàn)狀

1、農(nóng)村宅基地空置率較高。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，許多富裕起來(lái)的農(nóng)民尤其是市郊的農(nóng)民改變了世世代代務(wù)農(nóng)的習(xí)慣遷居到了城市并購(gòu)置了商品房，他們留在農(nóng)村的宅基地，不能通過(guò)合法途徑流轉(zhuǎn)，集體組織也沒(méi)有權(quán)力回收，因此就閑置了下來(lái)。

農(nóng)村宅基地一直是村集體以戶為標(biāo)準(zhǔn)無(wú)償劃撥給農(nóng)村使用，農(nóng)村子女長(zhǎng)大后會(huì)分戶生活，產(chǎn)生的新戶就將分到新的宅基地，而父母去世后這些子女還可以繼承父母留下的宅基地，自然形成了一戶多宅、部分宅基地空置的現(xiàn)象。同時(shí)，由于宅基地管理混亂，審批手續(xù)不嚴(yán)格，造成超標(biāo)占地、一戶多宅。

2、存在空心村現(xiàn)象。隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，加之農(nóng)民對(duì)路邊房屋價(jià)值的認(rèn)識(shí)增強(qiáng)，農(nóng)村住房向村外擴(kuò)張現(xiàn)象愈來(lái)愈嚴(yán)重，村民花錢在公路沿線和村莊外圍購(gòu)買了宅基地，導(dǎo)致村內(nèi)的宅基地空置，這就形成了內(nèi)空外延的用地狀況，即所謂的“空心村”。一方面村莊內(nèi)這些空置房長(zhǎng)期沒(méi)人居住，缺少管理、年久失修，日曬雨淋后大多變?yōu)槲７?，成為危機(jī)群眾自身安全的一大隱患；另一方面由于新增宅基地來(lái)源多為村莊外圍耕地，村莊內(nèi)卻存在大量空閑宅基地，造成了土地的雙重浪費(fèi)。

三、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

由于現(xiàn)有法律對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)持限制或禁止態(tài)度，而農(nóng)民又有宅基地流轉(zhuǎn)的意向和需求，因此宅基地流轉(zhuǎn)大多呈現(xiàn)地下隱形流轉(zhuǎn)，暗中交易。并且農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的形式多種多樣。位于市郊或城中村的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)比較活躍，以出租、買賣方式居多，在較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，也有以自有房屋入股參與經(jīng)營(yíng)；有以自有房屋抵押進(jìn)行融資，等等。位于遠(yuǎn)離市區(qū)的農(nóng)村宅基地，以空閑空置發(fā)生轉(zhuǎn)讓居多。轉(zhuǎn)讓有的以書(shū)面合同方式，有的僅有口頭合約；在證明方式上，有的通過(guò)中間人證明，有的通過(guò)村委會(huì)備案；在流轉(zhuǎn)主體上，雙方為熟人或者經(jīng)過(guò)中間人介紹進(jìn)行交易的居多。大部分農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都處于暗箱操作狀態(tài)，流轉(zhuǎn)往往是私下交易，土地管理部門很難掌握具體交易底數(shù)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的掌控處于失位狀態(tài)，由于缺乏監(jiān)管，往往留下許多矛盾和后遺癥，也會(huì)使大量的土地資源得不到合理利用，造成資源的流失與浪費(fèi)。

四、現(xiàn)行宅基地流轉(zhuǎn)制度的弊端

1、因買賣拆遷私下流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的社會(huì)矛盾日益增多。由于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)存在，私下交易的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，這樣就出現(xiàn)一些突破法律底線的流轉(zhuǎn)，不受法律的保護(hù)，而交易的產(chǎn)權(quán)不明確從而導(dǎo)致市場(chǎng)混亂；其次，由于修路、拆遷、房?jī)r(jià)快速上漲等產(chǎn)生的利益落差，導(dǎo)致交易一方對(duì)原先的交易行為產(chǎn)生悔意，產(chǎn)生背信行為，起訴到法院要求法院確認(rèn)房屋交易行為無(wú)效，而相關(guān)法律的缺失，導(dǎo)致矛盾不能得到有效解決，產(chǎn)生社會(huì)隱患。

2、阻礙城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。法律對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的限制，無(wú)疑客觀上隔絕了城鄉(xiāng)一體化，使這種法律的約束成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的瓶頸之一?，F(xiàn)在的農(nóng)民可以進(jìn)城買房，而城市人就不可以到農(nóng)村買一塊地建房，這無(wú)疑是與城鄉(xiāng)一體化相違背的。另外，由于空置宅基地不能通過(guò)合法途徑買賣，農(nóng)民在城市另行購(gòu)置房產(chǎn)較為困難，因此往往是城市中賺來(lái)的錢帶回農(nóng)村建房，這種將農(nóng)民綁定在土地上的政策，阻礙了其向城市永久性遷移，使城鎮(zhèn)化進(jìn)程受阻。

3、削弱農(nóng)民融資能力。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多農(nóng)民在脫貧致富，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模時(shí)，遇到資金短缺的問(wèn)題，不得不向親朋好友借款或向銀行貸款，而貸款最有效的辦法就是用不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款。由于法律對(duì)宅基地抵押進(jìn)行了限制性規(guī)定，所以大部分金融機(jī)構(gòu)不愿意設(shè)定農(nóng)村住房抵押貸款，嚴(yán)重削弱了農(nóng)民的融資能力。

4、不利于村莊整體規(guī)劃。由于大量閑置和空置的宅基地不能流轉(zhuǎn)和有償使用，而這些宅基地又是通過(guò)合法途徑得到的，村集體組織也無(wú)權(quán)收回進(jìn)行處置，形成空心村。村集體對(duì)這些宅基地束手無(wú)策，村莊規(guī)劃的實(shí)施無(wú)法有效開(kāi)展，也就不能促進(jìn)農(nóng)村住宅產(chǎn)業(yè)化，也使村莊建設(shè)喪失有利時(shí)機(jī)。由于空心村的存在，以及村民對(duì)公路沿線房屋價(jià)值意識(shí)的增強(qiáng)，新的宅基地不斷向村莊外圍擴(kuò)張，住宅分布比較零散，宅基地與農(nóng)用地雜亂分布，宅基地形成不了規(guī)模，用地浪費(fèi)較多。不利于村莊的政體規(guī)劃、布局。這與推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)背道而馳。

5、造成耕地的浪費(fèi)。閑置宅基地以及“空心村”的大量存在，造成了土地資源的極大浪費(fèi)。一方面是農(nóng)民閑置住宅不能轉(zhuǎn)讓、集體組織也不能回收和復(fù)墾，造成土地大量閑置；另一方面由于農(nóng)村子女長(zhǎng)大后要和父母分戶，分戶后就會(huì)產(chǎn)生新的宅基地需求，宅基地需求不斷增加，許多村莊出現(xiàn)無(wú)處建房現(xiàn)象，土地管理部門被迫在有限的耕地指標(biāo)中切出一部分來(lái)解決缺房戶的建房問(wèn)題。此外，由于一些村莊宅基地?zé)o限度地向外圍發(fā)展，沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃，宅基地資源很難集約化利用，造成宅基地利用率不高。

五、結(jié)語(yǔ)

對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)保障農(nóng)民居者有其屋、保持農(nóng)村穩(wěn)定、鞏固農(nóng)村基層政權(quán)起了不可低估的歷史性作用。然而，當(dāng)前農(nóng)村住房及宅基地的財(cái)產(chǎn)功能已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其社會(huì)保障功能。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)的客觀存在，是我們不應(yīng)當(dāng)躲避的問(wèn)題，與其遮遮掩掩，不如將其納入規(guī)范化、制度化軌道，進(jìn)行科學(xué)的疏導(dǎo)和規(guī)范，使之健康發(fā)展。

［1］孟勤國(guó).物權(quán)法開(kāi)禁農(nóng)村宅基地交易之辯［J］.法學(xué)評(píng)論，2005.4.

［2］毛維國(guó).農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)制度研究［J］.法學(xué)論壇，2012.4.

［3］凌申.關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)保障機(jī)制的研究——以江蘇鹽城市為例［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2009.