基于“田園城市”的開發(fā)區(qū)建設思路研究

冉淑青，周 潮

(1.陜西省社會科學院 經(jīng)濟研究所，西安 710065;2.淮陰工學院建筑工程學院，江蘇 淮安 223001)

0 引言

我國開發(fā)區(qū)建設經(jīng)歷了三十多年的發(fā)展歷程，在土地財政的刺激下，開發(fā)區(qū)的城市功能日益完善，各種類型的用地規(guī)模不斷擴張，開發(fā)區(qū)逐漸與主城連成一片，導致城市空間依然是以“攤大餅”的方式近域擴張。與此同時，由于開發(fā)區(qū)建設而被征拆遷的原著居民以一定補償標準得到開發(fā)區(qū)的“妥善”安置，在安置小區(qū)過著既不像農(nóng)村又與開發(fā)區(qū)整體環(huán)境氛圍極不相稱的生活。為解決這一頗具中國特色的城市發(fā)展問題，作者認為英國社會學家霍華德的“田園城市”理論——一種雖然古老但仍舊具有實踐指導意義的城市發(fā)展理念，或許能為新開發(fā)區(qū)域的建設提供一種不同的發(fā)展思路?；诖?，從“田園城市”理論出發(fā)，將“田園城市”理念引渡至開發(fā)區(qū)建設的現(xiàn)實。

1 “田園城市”的理想光輝

1898年，英國社會改革家埃比尼澤·霍華德(Ebenezer Howard，1850～1928)出版了《明日:一條通往真正改革的和平道路》一書，提出“田園城市”理論，倡議建設一種兼具城市和鄉(xiāng)村優(yōu)點的田園城市(garden city)，而若干個田園城市圍繞中心城市，構成城市群，即社會城市(social city)。

1.1 城市——鄉(xiāng)村“三磁鐵”

霍華德之所以提出“田園城市”理論，與其所在的時代背景有著密切的關系。第二次工業(yè)革命后，歐洲國家城市過分的擁擠不堪，城市環(huán)境急劇惡化，社會普遍認為勞動人民要么抑制對人類社會，即城市的向往，要么幾乎徹底放棄鄉(xiāng)村的無比誘人而純正的喜悅。而霍華德認為事實并不如此，人們還有第三種選擇，即把一切最活潑生動的城市生活優(yōu)點和美麗、愉快的鄉(xiāng)村環(huán)境和諧地組合在一起?；羧A德用“三磁鐵”的圖解來說明了這種情況，他認為城鄉(xiāng)磁鐵必須合二為一，都應體現(xiàn)出人類社會和自然美景;城市與鄉(xiāng)村必須成婚，從而才能迸發(fā)出新的希望、新的生活和新的文明［1］。

1.2 田園城市空間結構

1919年，英國“田園城市和城市規(guī)劃協(xié)會”經(jīng)與霍華德商議后，明確提出田園城市的含義:“田園城市是為健康生活以及產(chǎn)業(yè)而設計的城市，它的規(guī)模能足以提供豐富的社會生活，但不應超過這一程度，四周要有永久性的農(nóng)業(yè)地帶圍繞，城市的土地歸公眾所有，由一委員會受托掌管?！被羧A德設想的田園城市包括城市和鄉(xiāng)村兩個部分。城市四周為農(nóng)業(yè)用地所圍繞;城市居民經(jīng)常就近得到新鮮農(nóng)產(chǎn)品的供應;農(nóng)產(chǎn)品有最近的市場，但市場不只限于當?shù)?。田園城市的居民生活于此，工作于此。所有的土地歸全體居民集體所有，使用土地必須繳付租金。城市的收入全部來自租金;在土地上進行建設、聚居而獲得的增值仍歸集體所有。城市的規(guī)模必須加以限制，使每戶居民都能極為方便地接近鄉(xiāng)村自然空間［2］。

1.3 田園城市的實踐探索

田園城市理論出現(xiàn)后，得到了社會各界的共識，其布局模式在世界范圍內(nèi)得到推廣。如1903年和1919年，萊奇沃斯(Letchworth)和韋林(Welwyn)是田園城市的代表，但城市經(jīng)營由出資方掌控，因而城市的建設并沒有體現(xiàn)霍華德的初衷，其追求的財富再分配、土地改革及最終替代資本主義的理想并沒有實現(xiàn)。20世紀初，隨著西方國家城市化持續(xù)推進，這解決城市問題的田園城市規(guī)劃建設得到了重視，但由于對田園城市的理解不統(tǒng)一，城市規(guī)劃建設質(zhì)量、規(guī)模等參差不齊，如一些所謂的“田園城市”，其實只是一些郊區(qū)開發(fā)項目或衛(wèi)星臥城，與霍華德提出的田園城市理念相去甚遠。如美國的一些所謂田園城市項目，許多都是“花園郊區(qū)”。這些實踐實質(zhì)上是霍氏田園城市理念的嬗變和偏離。二戰(zhàn)后，霍華德的田園城市理論對世界大多數(shù)國家的城市規(guī)劃，特別是西方國家的新城建設和城市理論產(chǎn)生過很大的影響，被城市規(guī)劃學家和史學家視為城市規(guī)劃史上最有影響的理論之一。

2 “田園城市”理念對于開發(fā)區(qū)建設的指導意義

百年前提出的“田園城市”理念到今天仍然只是一種理念，并沒有成為現(xiàn)實，然而其深刻的影響了100多年以來的城市規(guī)劃思想，并成為多數(shù)城市發(fā)展的理想。對于有著田園城市夢想的新建開發(fā)區(qū)來說，田園城市理念更有深刻的指導意義。

2.1 控制開發(fā)區(qū)無邊界蔓延

中國人與生俱來的秉性決定了中華民族比任何其他民族更加崇尚“大”，并在不知不覺中成為我們的審美尺度和價值判斷的基石?！按?強，快=好”，這樣的中國式發(fā)展邏輯在城市建設方面不斷地被重復與證明，在做“大”情節(jié)的無形指揮棒下，無數(shù)個“中國之最”、“亞洲之最”、“世界之最”應運而生，并成為城市對外炫耀的資本與政治成果［3］。田園城市避免了傳統(tǒng)“攤大餅”式的城市惡性膨脹。從城鎮(zhèn)空間結構上看，田園城市體現(xiàn)出城市群體的概念:當一個城市達到門檻規(guī)模后應該停止增長，要成為更大體系中一個組成部分，其過量的部分應當由鄰近的另一個城市來接納。這就意味著開發(fā)區(qū)建設不能以連片式的無邊界蔓延發(fā)展，而應該在現(xiàn)狀基礎上，規(guī)劃若干個功能組團，之間以農(nóng)田等自然要素間隔，并通過快捷交通干道來聯(lián)系，這樣既可以保證每個組團的合理規(guī)模，又可以享受到大城市的優(yōu)點，與此同時，居民還可以享受到永久農(nóng)田和森林、綠地帶來的自然感受。

2.2 提高土地利用效率

隨著后金融危機時代的到來，實體經(jīng)濟總供應能力收縮，潛在經(jīng)濟增速下滑，實體經(jīng)濟投資額度連續(xù)下降，開發(fā)區(qū)如火如荼的建設場面也日漸冷淡下來。冷靜思考我國開發(fā)區(qū)過去20多年的發(fā)展成果，不難發(fā)現(xiàn)我國開發(fā)區(qū)普遍存在土地利用效率低的問題。如規(guī)劃面積高達58平方公里的金山工業(yè)區(qū)是上海最大的工業(yè)區(qū)，多項指標都遠低于國家級開發(fā)區(qū)，單位土地投資強度不到國家級開發(fā)區(qū)的1/3，單位土地稅收產(chǎn)出不到國家級開發(fā)區(qū)的1/10。開發(fā)區(qū)的二次創(chuàng)業(yè)過程中也多以擴張土地面積為主，在一定程度上更加加劇了土地的低使用率?；羧A德所倡導的“田園城市”理念，建設用地僅占到整個城市的六分之一，周圍則是大面積的農(nóng)田、綠地和森林，建設用地的集約高效利用則成為整個田園城市運行的基礎和前提，因此在“田園城市”理念指引下開發(fā)區(qū)更有利于提高土地的使用效率。

2.3 促進城市與鄉(xiāng)村正式“聯(lián)姻”

城鄉(xiāng)分離曾經(jīng)是社會發(fā)展的一大進步。自城市出現(xiàn)之初，人們就習慣于城鄉(xiāng)分離的現(xiàn)實，陶醉于城市在促進物質(zhì)、文化繁榮和社會進步上的作用。霍華德敏銳地看到了這種繁榮和進步的昂貴代價，即鄉(xiāng)村的停滯、落后和城市生活脫離自然。這種代價不僅抑制了鄉(xiāng)村的發(fā)展，也抑制了城市的發(fā)展，社會的固有潛力遠未能充分發(fā)揮?！疤飯@城市”深刻地闡述了城市和鄉(xiāng)村有機動態(tài)平衡:城市為農(nóng)村提供了廣闊的市場;田野是支持城市發(fā)展、保持城市生態(tài)平衡、抑制城市無節(jié)制膨脹的關鍵。因此，霍華德的出發(fā)點是以城市外圍的永久性綠地來合理控制城市規(guī)模，以建立城鄉(xiāng)融合、具有適合規(guī)模的田園城市。從廣義上講，霍華德的田園城市理論并不單純是一種形式上的或圖面上的城市規(guī)劃，實質(zhì)上是一種對社會的改革，是對城市與鄉(xiāng)村各自發(fā)展過程中存在問題的整體解決，使人們共享城市的便捷條件和鄉(xiāng)村的優(yōu)美環(huán)境，即使得城市與鄉(xiāng)村正式“聯(lián)姻”。［4］

3 “田園城市”理念指引下開發(fā)區(qū)的理想構圖

在“田園城市”的理想光輝指引下，開發(fā)區(qū)將形成有別于一般開發(fā)區(qū)的理想圖景，如高容積率的大型城市綜合體、都市森林和永久性都市農(nóng)業(yè)以及連接各個分區(qū)的快捷交通干線。

3.1 城市組團

城市組團作為現(xiàn)代田園城市的一個重要組成部分，具有集聚經(jīng)濟和擴散經(jīng)濟的能力。每個城市組團都各自擁有中心城，發(fā)揮城市的特定功能，并通過快速便捷的交通將各城市組團相聯(lián)接，共同完成城市職能。組團內(nèi)部各分支系統(tǒng)完整，生產(chǎn)、生活、生態(tài)等基礎設施相對齊全，各組團中心通常是全市的中心城，分別承擔全市的政治、經(jīng)濟、文化和商業(yè)服務等職能。

3.2 大型城市綜合體

大型城市綜合體的出現(xiàn)既是田園城市土地利用集約化的必然結果，同時也是對傳統(tǒng)“攤大餅式”城市發(fā)展模式的否定，從而創(chuàng)立一種緊湊型、產(chǎn)業(yè)導向型的新型城市化模式，并且已經(jīng)成為城市建設高度現(xiàn)代化的表現(xiàn)。城市綜合體的功能集商貿(mào)、金融、辦公、娛樂于一體，主要包括商貿(mào)街區(qū)、文化餐飲娛樂區(qū)、現(xiàn)代商務中心三大業(yè)態(tài)，其中的商貿(mào)街區(qū)包括大型百貨商場、名牌精品店、大型影城等商貿(mào)娛樂設施;文化餐飲娛樂包括大型餐飲、休閑等板塊;現(xiàn)代商務中心包括商務大廈、金融大廈等項目。

3.3 都市綠地系統(tǒng)和都市農(nóng)業(yè)

都市綠地系統(tǒng)和都市農(nóng)業(yè)是田園城市理論中體現(xiàn)農(nóng)村優(yōu)勢的部分，是田園城市之“田園”所在，也是田園城市開發(fā)區(qū)區(qū)別于一般開發(fā)區(qū)的重要標志。其中，都市綠地系統(tǒng)是指將生產(chǎn)綠地、防護林地、公園綠地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地、風景園林綠地以及綠地范圍內(nèi)的水域等進行合理的空間配置，形成一個持久穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)，使城市環(huán)境得以改善，為城市居民提供居住、休閑、游憩等功能的城市綠色環(huán)境網(wǎng)絡體系;都市農(nóng)業(yè)則大片分布于各個城市組團之間，即可作為控制城市無序蔓延的邊界，同時為城市的日常生活提供必要的農(nóng)產(chǎn)品。

3.4 快捷交通體系

交通體系是現(xiàn)代田園城市社會、經(jīng)濟活動的命脈所在，它的良性循環(huán)可以疏散城市功能、發(fā)揮組團優(yōu)勢、提高城市的整體運行效率。因此，在城市內(nèi)部建立完善的交通體系，可以實現(xiàn)組團內(nèi)部與外界之間的緊密聯(lián)系，為人口、物質(zhì)、能量及信息的流通和交換創(chuàng)造有利條件，使城市各組團形態(tài)上相對分散布局的同時，功能上緊密結合。開發(fā)區(qū)的快捷交通體系以公交優(yōu)先為原則，建設便捷交通網(wǎng)絡、倡導綠色交通方式，形成立體化交通系統(tǒng)，包括以實現(xiàn)田園城市綠色交通為目標的城市快速交通系統(tǒng);以軌道交通為核心，構建高效率、高品質(zhì)、高適應性的連接各個組團的一體化公交都市;結合快慢分離的原則，提供安全便捷的非機動車及步行出行空間;以建設現(xiàn)代化交通信息服務為宗旨，建設智能交通體系。

4 “田園城市”理念指引下開發(fā)區(qū)建設思路

在“田園城市”理念指引下，開發(fā)區(qū)應該在城市建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會管理、政策制定等方面走出一條不同于既有開發(fā)區(qū)的發(fā)展之路。

4.1 構建“大開大合”的城市形態(tài)

在“田園城市”理念指引下，開發(fā)區(qū)所呈現(xiàn)的城市組團、城市綜合體、都市綠地系統(tǒng)和都市農(nóng)業(yè)以及快捷交通體系等圖景［5］，總體來說即為“大開大合”的城市形態(tài)?！按箝_”即開闊的田園風光，形成水為脈、綠為基、路為廊的廣闊空間延伸;“大合”即復合的城市功能，在大面積綠地和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基調(diào)中，建設功能完善、生態(tài)優(yōu)良、和諧有序的現(xiàn)代立體城市、產(chǎn)業(yè)社區(qū)城市。“大開大合”的城市建設路徑改變過去長期同心圓式的環(huán)線交通路網(wǎng)和攤大餅式的城市建設方式，融入立體開發(fā)、集約節(jié)約和循環(huán)低碳發(fā)展等創(chuàng)新發(fā)展理念，將城市組團鑲嵌于田園風光和自然山水之中，形成城鄉(xiāng)交錯、大中小城市相間、風情小鎮(zhèn)點綴、疏密合理得當?shù)?、既大氣又別具一格的現(xiàn)代新城布局。

4.2 建設合理、高效的產(chǎn)業(yè)形態(tài)

在“田園城市”理念指引下，開發(fā)區(qū)各個城市組團要堅持合理、高效的產(chǎn)業(yè)布局理念，根據(jù)各自發(fā)展基礎和發(fā)展條件，整合各組團內(nèi)優(yōu)質(zhì)存量資源，錯位發(fā)展，培育鏈式和集群式產(chǎn)業(yè)，加快高新技術改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進程，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)形態(tài)高端攀升，著力發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)，按照集群式、耦合式、跨產(chǎn)業(yè)的思路，培育科技型、智慧型、生態(tài)型、創(chuàng)造型的產(chǎn)業(yè)集群。除了高端非農(nóng)產(chǎn)業(yè)外，開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)應包括“田園”部分的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，要采用先進適用的農(nóng)業(yè)科學技術、生物技術和生產(chǎn)模式，實現(xiàn)現(xiàn)代生產(chǎn)投入要素的高效率和集約化，提高土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率。

4.3 創(chuàng)新城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方式

在霍華德的“田園城市”理論中，城市與鄉(xiāng)村互為依存，是不可分割的一部分，并且從理論上證實了模式得以存在的可行性。盡管實踐與理論之間差距的客觀存在，田園城市理論依然在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面為開發(fā)區(qū)提供了打破常規(guī)的思路和方向［6］。在田園城市理論中，城市即為城市，農(nóng)村即是農(nóng)村。因此開發(fā)區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，農(nóng)民身份不必改變，農(nóng)業(yè)用地面積不能減少，在未來發(fā)展中要保證農(nóng)民利益不減少，實現(xiàn)農(nóng)民生活水平和區(qū)域社會經(jīng)濟的同步發(fā)展，構建城鄉(xiāng)居民公平、公正共享發(fā)展成果的社會建設新機制;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施、公共服務、勞動就業(yè)、社會管理，構建保障農(nóng)村人口穩(wěn)定有序轉移的制度基礎，特別要保障農(nóng)民土地權益，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理、就業(yè)服務、社會保障制度;推動基本公共服務均等化，著力于社會服務供給方式的創(chuàng)新。

4.4 創(chuàng)新社會管理模式

當前我國社會管理已經(jīng)進入矛盾凸顯期，在“田園城市”理念指引下的新建開發(fā)區(qū)應該在社會管理方面開展大膽的探索與創(chuàng)新，樹立以社會建設統(tǒng)領城市建設的理念，堅持以人為本，提高開發(fā)區(qū)社會管理的科學化水平［7］。具體包括:創(chuàng)新社會管理模式和運行機制，引導社會組織(非政府組織)參與社會管理，變單個的管理力量為社會管理的整體合力，實現(xiàn)社會管理主體的多元化;以法治為基礎，以現(xiàn)代信息技術為支撐、構建起公開透明、規(guī)范高效、簡便易行的社會管理運行機制;以信息化建設作為社會管理的有效手段，加快形成全面覆蓋、聯(lián)通共享、功能齊全的社會管理綜合信息平臺，不斷提升管理效能、服務質(zhì)量。

4.5 構建特有的開發(fā)區(qū)政策體系

“田園城市”理念指引下的開發(fā)區(qū)除需制定促進開發(fā)區(qū)發(fā)展的一般性政策，如財稅政策、土地政策、投融資政策、人才引進政策、節(jié)能減排政策、研發(fā)政策等，還應制定特有的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策以及田園城市建設政策來促進田園城市理想的實現(xiàn)［8］。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策方面，考慮加大中央財政支持力度，進一步加快建立完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度，在不改變農(nóng)民身份的同時，引入城市居民的生活方式;吸引大型企業(yè)投資農(nóng)業(yè)，保證農(nóng)民的利益不受影響的同時，努力探索適合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的運營模式;加強農(nóng)民在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的培訓，促進現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展;加大對新區(qū)農(nóng)村地區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務設施的投資，提高農(nóng)村地區(qū)的公共服務水平。

田園城市建設政策是保證田園夢想順利實現(xiàn)的重要保障。重點扶持的公共基礎設施項目以及重點示范鎮(zhèn)的建設，加大對一般性財政轉移支付和基礎設施、生態(tài)環(huán)境、重點項目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務等專項支付力度，為城市建設提供一定的土地增減掛鉤指標;優(yōu)先布局水利、交通、生態(tài)環(huán)境、特色農(nóng)業(yè)、物流、文化、旅游等重點項目;鼓勵發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，建設標準化、規(guī)模化、專業(yè)化蔬菜生產(chǎn)基地。

5 結語

縱觀近代100年來的城市發(fā)展史，“作為20世紀最偉大的城市發(fā)展理念之一的田園城市”理念，其現(xiàn)實之路可謂十分坎坷;但其對于新建開發(fā)區(qū)開發(fā)與建設的指導意義仍不可小覷。近年來，開發(fā)區(qū)開發(fā)建設是我國城市空間拓展的主要模式與途徑之一，但以“田園城市”理念為引導的開發(fā)區(qū)建設實踐寥寥無幾，案例經(jīng)驗總結缺乏。因此，本文從理論方面探討了在“田園城市”理念指引下開發(fā)區(qū)的理想構圖，以及在城市建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會管理、政策制定等方面的建設思路，為我國城市開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設提供了理論淵源。

［1］金經(jīng)元.明日的田園城市［M］.北京:商務印書館，2010.

［2］朱喜鋼.規(guī)劃視角的中國都市運動［M］.上海:中國建筑工業(yè)出版社，2009.

［3］陳柳欽.田園城市:統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理想城市形態(tài)［J］.城市管理與科技，2011(3):21 －23.

［4］吳瑞凱.“現(xiàn)代田園城市”建設實證研究——以寧波市江北區(qū)為例［D］.寧波:寧波大學，2010.

［5］王影.建設世界現(xiàn)代田園城市理論綜述［J］.成都大學學報:社科版，2011(3):23 －25.

［6］朱海忠.“田園城市”的構思與社會主義新農(nóng)村建設［J］.天府新論，2008(5):86 －90.

［7］馬萬利，梅雪芹.有價值的烏托邦——對霍華德田園城市理論的一種認識［J］.史學，2003(5):104－110.

［8］謝鵬飛.生態(tài)城市從理念到現(xiàn)實:來自田園城市運動的啟示［J］.現(xiàn)代城市研究，2011(6):25－28.