服務(wù)型政府的構(gòu)建：困境及路徑分析

劉治峰

（南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院 江蘇·南京 210023）

十七大報(bào)告中明確提出，“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。這充分說明新形勢對行政管理體制改革提出了更高的要求，而建設(shè)服務(wù)型政府，是黨在新的歷史條件下從建設(shè)中國特色社會(huì)主義全局出發(fā)提出的一項(xiàng)重要任務(wù)，這對全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)管理創(chuàng)新，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、服務(wù)型政府的內(nèi)涵

所謂服務(wù)型政府，其本質(zhì)要求堅(jiān)持一切從人民群眾的根本利益和現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，全心全意為人民服務(wù)。從構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的角度看，就是要以解決民生問題為根本著力點(diǎn)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，不斷提高人民物質(zhì)文化生活水平，大力發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)，為人民群眾提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，同時(shí)不斷加強(qiáng)社會(huì)管理和建設(shè)，切實(shí)維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定[1]。

二、建設(shè)服務(wù)型政府的意義

積極構(gòu)建服務(wù)型政府既是克服我國傳統(tǒng)行政模式種種弊端的良方，也是我國政府改革的重要目標(biāo)，對于推進(jìn)我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的全面發(fā)展具有舉足輕重的意義。

（一）建設(shè)服務(wù)型政府是政府自身發(fā)展的內(nèi)在要求

人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)。全心全意為人民服務(wù)是我們黨的一貫思想和根本宗旨，也是各級政府的基本職能和神圣職責(zé)。這決定了人民政府所做的一切，必須是也只能是為人民謀利益，將實(shí)現(xiàn)好，維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，作為黨和政府一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。建設(shè)服務(wù)型政府雖然有著豐富的內(nèi)涵，但它最本質(zhì)的內(nèi)容，還是堅(jiān)持一切從人民群眾的根本利益和現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，全心全意為人民服務(wù)[2]。

（二）建設(shè)服務(wù)型政府是踐行執(zhí)政為民理念的必然要求

執(zhí)政為民是馬克思主義政黨的生命根基和本質(zhì)要求，是我們黨的性質(zhì)和宗旨的集中體現(xiàn)，也是我們黨一貫的政治主張和執(zhí)政理念。而黨的十六屆三中全會(huì)確立的“科學(xué)發(fā)展觀”是新時(shí)期全面建設(shè)小康社會(huì)的重大戰(zhàn)略思想，它指出要解決當(dāng)前中國存在的突出的發(fā)展失衡問題，最根本的途徑是按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能，完善社會(huì)保障、社會(huì)福利等公共服務(wù)制度建設(shè)，由生產(chǎn)投資型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全方位協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、我國建設(shè)服務(wù)型政府的困境

近幾年來，我國政府對服務(wù)型政府理念進(jìn)行了積極地實(shí)踐探索與創(chuàng)新，取得了初步成效。然而，由于理論的不成熟以及許多現(xiàn)實(shí)因素的影響，各級政府在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中仍存在很多問題。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變存在管理缺失：“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”

首先是政府職能的“越位”。政府管了一部分不該管的、管不了、也管不好的事，有的部門直接干預(yù)企業(yè)人事安排和內(nèi)部管理，直接干預(yù)各種協(xié)會(huì)、社會(huì)自治組織的管理運(yùn)作，甚至直接參與競爭性產(chǎn)品的經(jīng)營。其次是政府職能的“錯(cuò)位”。一些應(yīng)該由市場承擔(dān)的職能、應(yīng)該由企業(yè)自主決定的事情以及應(yīng)該由社會(huì)中介組織管理的事務(wù)，政府卻采用行政手段直接干預(yù)，導(dǎo)致政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系出現(xiàn)扭曲。再次是政府職能的“缺位”。一些應(yīng)當(dāng)由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，政府卻沒有盡職盡責(zé)，如應(yīng)該由中央政府提供的郵政、鐵路、水利、生態(tài)環(huán)境和其他基礎(chǔ)性設(shè)施——醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)和其他社會(huì)保障服務(wù)等；應(yīng)該由各級地方政府提供的公共教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、城市公用事業(yè)服務(wù)等，仍然不能滿足社會(huì)公共需要[3]。

（二）公共服務(wù)領(lǐng)域存在嚴(yán)重失衡，政府公共產(chǎn)品供給機(jī)制尚存缺陷

公共服務(wù)領(lǐng)域的失衡主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公共服務(wù)水平的城鄉(xiāng)失衡和地區(qū)失衡，政府提供公共產(chǎn)品的范圍和職責(zé)缺乏合理的制度界定。二是發(fā)展結(jié)構(gòu)的失衡。片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的快速增長造成社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重不平衡，在政治發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展三者之中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快，社會(huì)發(fā)展相對緩慢，政治發(fā)展滯后，這樣的發(fā)展結(jié)構(gòu)容易導(dǎo)致一系列的社會(huì)問題。

公共產(chǎn)品的供給機(jī)制也存在著缺陷。制度內(nèi)與制度外相結(jié)合的供給方式，導(dǎo)致了供給的低效率—服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量及標(biāo)準(zhǔn)由政府通過政治過程作出決策，而公共產(chǎn)品和服務(wù)的具體提供則通過市場機(jī)制，由私營部門、第三部門以及非營利組織通過競爭來完成①陳振海，楊愷杰.美國公共服務(wù)的市場化改革[J].黨政論壇，2004（03）.。

（三）政府信息公開機(jī)制尚不健全

我國的電子政務(wù)起步晚，整體水平低，雙向互動(dòng)和網(wǎng)上事務(wù)處理的能力仍然不高，尚處于初級階段。首先，對電子政務(wù)的地位認(rèn)識不足。把電子政務(wù)等同于政府上網(wǎng)，以為把政府的一些政策、法規(guī)、條例搬上網(wǎng)絡(luò)就萬事大吉，沒有把傳統(tǒng)的政務(wù)工具同網(wǎng)絡(luò)服務(wù)有機(jī)地結(jié)合起來。其次，電子政務(wù)缺少服務(wù)意識。不少政府網(wǎng)站的信息更新速度慢，法制規(guī)章建設(shè)滯后，沒有突出為民服務(wù)的宗旨，相反的，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，政府網(wǎng)站重視招商、旅游、培訓(xùn)等能直接帶來經(jīng)濟(jì)效益的信息服務(wù)，而單純?yōu)槭忻窕蚱髽I(yè)提供服務(wù)的功能則明顯不足，這種缺少服務(wù)意識的電子政府不僅不能為群眾提供良好的服務(wù)和溝通渠道，反而成為一種追求時(shí)髦的擺設(shè)，造成巨大的人力、財(cái)力浪費(fèi)，嚴(yán)重背離了構(gòu)建服務(wù)型政府的目標(biāo)。

四、我國構(gòu)建服務(wù)型政府的路徑分析

（一）著力轉(zhuǎn)變政府職能，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)職能

加快政府職能的轉(zhuǎn)變，是行政管理體制改革的核心。要全面正確地履行政府職能，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變職能。一要在觀念層面上，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)意識。實(shí)現(xiàn)從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，時(shí)刻不忘“以民為本”，不斷增強(qiáng)政府為人民服務(wù)的意識，始終把最廣大人民的根本利益作為加強(qiáng)公共服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)。二要準(zhǔn)確定位，科學(xué)配置職能，確實(shí)做到“四個(gè)分開”，即政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。

（二）努力完善基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)公共服務(wù)的有效供給

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府是公共服務(wù)的主要提供者，其中既包括公共教育、公共衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)，也包括公共交通、公共通訊等公共產(chǎn)品和公共設(shè)施建設(shè)。當(dāng)前，我國在公共服務(wù)領(lǐng)域中存在的主要問題是公共服務(wù)發(fā)展滯后、總量供應(yīng)不足、公共投入短缺、分配不平衡，特別是對農(nóng)村、基層的公共投入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。要解決以上問題，必須逐步完善惠及全民的基本公共服務(wù)體系，按照基本公共服務(wù)均等化的原則，不斷增加公共服務(wù)的總量，向社會(huì)成員提供更多的服務(wù)。為此，一是要進(jìn)一步完善公共財(cái)政體制和制度，把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，加大財(cái)政在教育、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投入。二是要著力優(yōu)化公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)和布局，努力擴(kuò)大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的覆蓋面，以發(fā)展社會(huì)事業(yè)，著力解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力。

（三）建立政務(wù)公開制度

當(dāng)前政府信息公開的情況可以概括為 “四多四少”：即形式上公開多，實(shí)質(zhì)上公開少；結(jié)果公開多，過程公開少；原則方面公開多，具體內(nèi)容公開少；公眾被動(dòng)接受的多，主動(dòng)參與的少②吳根平.建立我國政府信息公開制度探析[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2002，2（4）.。政府信息公開，是政務(wù)公開的表現(xiàn)，是現(xiàn)代政府治理的一項(xiàng)基本內(nèi)容。按照開放型政府的“游戲規(guī)則”，政府信息公開既是原則，也是制度，公民有權(quán)獲取政府信息。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講，信息公開與政府管制之間具有某種替代關(guān)系，規(guī)范、充分和有效的信息公開，可以大大減少政府在社會(huì)管理方面的投入；從政治學(xué)的角度上看，一個(gè)社會(huì)的自我管理能力與信息的公開程度是成正比的，信息越公開，社會(huì)自主能力和承受能力就越高，社會(huì)也就越穩(wěn)定；從管理學(xué)上看，通過積極、主動(dòng)的信息公開，可以有效地提升民眾對政府管理的認(rèn)同程度，擴(kuò)大民眾參與度，使政府與民眾行為取向保持一致。為此，有必要盡快制定政府信息公開的一系列制度，開展多層次、多方位的告知服務(wù)，推動(dòng)政府文件的透明化傳輸，進(jìn)一步完善行政決策的公示制度、聽證制度，讓公眾參與討論、參與評議、提出建議、進(jìn)行監(jiān)督，疏通社情、民情反饋渠道，保障行政決策的科學(xué)化和民主化[4]。

由于理論的不成熟以及許多現(xiàn)實(shí)因素的影響，各級政府在建設(shè)公共服務(wù)型政府的過程中存在很多問題：政府職能轉(zhuǎn)變存在管理缺失；公共服務(wù)失衡，政府公共產(chǎn)品供給機(jī)制尚存缺陷；政府信息公開機(jī)制尚不健全；公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)依然不高。面對這些問題，政府也采取了一定的措施：著力轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)社會(huì)管理；努力完善基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)公共服務(wù)的有效供給；推行政府機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)；健全行政問責(zé)制度；建立政務(wù)公開制度。

[1]魏禮群.大力建設(shè)服務(wù)型政府[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2009-5-15.

[2]徐芙蓉.建設(shè)服務(wù)型政府，推進(jìn)行政管理體制改革[D].昆明：云南中醫(yī)學(xué)院，2008.

[3]唐進(jìn).我國公共服務(wù)型政府構(gòu)建現(xiàn)狀及對策[D].湖南：湖南師范大學(xué)，2007.

[4]沈國秀.中國構(gòu)建服務(wù)型政府的路徑選擇[D].鎮(zhèn)江：鎮(zhèn)江市社會(huì)科學(xué)研究所，2008.