政府行為失范及其約束機制建構(gòu)芻議

盧傳斌

（金陵科技科學(xué)院思政部 江蘇·南京 211169）

努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，是中國政府近年的主要任務(wù)之一。當前我國處在一個全面的、加速的社會轉(zhuǎn)型時期，在從計劃向市場、從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的社會結(jié)構(gòu)與體制的轉(zhuǎn)換中，政府的推動作用無可替代?？茖W(xué)、合理而又規(guī)范的政府行為是改革成功的關(guān)鍵。然而，由于轉(zhuǎn)軌時期政府的雙重身份、“經(jīng)濟人”角色導(dǎo)致的“尋租”，以及行政權(quán)力監(jiān)督制約失效等原因，現(xiàn)階段政府行為失范問題在各領(lǐng)域均有發(fā)生，對改革、穩(wěn)定與發(fā)展帶來負面影響。溫家寶總理在向十一屆全國人大三次會議所作政府工作報告中指出：“創(chuàng)造條件讓人民批評政府、監(jiān)督政府，同時充分發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督作用，讓權(quán)力在陽光下運行”。由此，概括政府行為失范的表現(xiàn)，剖析成因，并探究其約束機制，將對我國現(xiàn)代化建設(shè)與社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展皆有重要意義。

一、政府行為失范的主要表現(xiàn)

“失范”作為一個社會學(xué)概念，是人們在“夸張化的文化目標中逐漸喪失對規(guī)范本身的情感支持”，以致“在實現(xiàn)目標的過程中竭力獲取未經(jīng)合法的有效手段”。［1］而政府行為失范，即是政府在做出管理和服務(wù)的行為過程中，違背或放棄了政府本身職責(zé)與功能，做出不合情理、不合法律即違反社會公德或觸犯法律的行為。目前，我國的政府行為失范主要包括兩種：抽象政府行為失范，是指政府制定行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的行政立法行為失范。而具體政府行為失范，是指政府及其公職人員的具體決策、管理行為和執(zhí)行行為的失范。

根據(jù)政府行為失范的界定，其表現(xiàn)千羅萬象、繁不勝數(shù)，然而歸結(jié)起來，不外乎以下的三個方面：

（一）政企不分，政府違規(guī)牟利

中國特色社會主義經(jīng)濟體制的改革與健全，要求政府著重搞好經(jīng)濟領(lǐng)域中的宏觀調(diào)控，除需要控制的國有經(jīng)濟行業(yè)和領(lǐng)域外，政府不宜以市場主體身份卷入經(jīng)濟活動，過分干預(yù)微觀經(jīng)濟活動。然而，當前普遍存在的是，政府并未或并不愿退出微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，其中尤以地方政府為重。諸多本應(yīng)由市場機制調(diào)節(jié)的資源，在實際上仍由政府把持，并積極插足經(jīng)營運作，由此導(dǎo)致市場秩序混亂，權(quán)錢交易，滋生腐敗，同時也大大影響政府的公信力，制造社會的不和諧。僅以經(jīng)濟適用房建設(shè)為例，其本應(yīng)由城市政府組織房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者集資建房單位建造，以微利價向城鎮(zhèn)中低收入家庭出售。然而，現(xiàn)實中，諸多地區(qū)政府“越位”親自參加建設(shè)，甚至從中牟利。如近日爆出新聞：河南新鄭市政府頂風(fēng)搞經(jīng)營，用劃撥土地搞開發(fā)。而早在2009年6月，鄭州市中原區(qū)一塊經(jīng)濟適用房用地建起別墅。2009年8月14日，中央電視臺《經(jīng)濟半小時》欄目以“山西呂梁：經(jīng)濟適用房如此變戲法”為題報道了呂梁市及嵐縣違規(guī)建設(shè)經(jīng)濟適用房的一些問題。武漢的“六連號”事件、北京、重慶大量經(jīng)濟適用房出租接連曝光。2011年09月19日媒體披露鄭州市經(jīng)濟適用房管理中心副主任林連波因利用職務(wù)之便倒賣經(jīng)濟適用房，并從中收受賄賂74萬元被查處。

（二）政績短視，政府隨意決策

政府通過制定一系列政策來引導(dǎo)某個地區(qū)乃至整個國家經(jīng)濟、政治、文化等發(fā)展，政策制定的是否科學(xué)，直接影響一個地區(qū)乃至一個國家長遠的發(fā)展。國務(wù)院在有關(guān)加強法治政府建設(shè)的意見中指出：要把公眾參與、專家評論、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定等作為政府重大決策的必經(jīng)程序。因此，政府制定政策時應(yīng)該遵循客觀、科學(xué)、合理的原則，全面考慮問題，而不能有任何片面的、短視和隨意行為。然而，在政績短視誘因下，出現(xiàn)了諸多政府行為失范：如政府部門不能依法行政，面對利益誘惑不能將決策合法性放在首位，從而出現(xiàn)不作為、亂作為。或者是不能重視民意，在項目上馬前，規(guī)劃不科學(xué)，配置資源不合理，從而盲目投資帶來資源浪費。國家審計署審計長李金華報告說，2002年，審計機關(guān)審計查出由于違規(guī)擔(dān)保、投資和借款等決策失誤，已給國家造成損失72.3億元。近年來，此種現(xiàn)象數(shù)不勝數(shù)，如廣州市政府決定，在亞運會期間，廣州公共交通一律免費；陜西省西安市對秦嶺北麓41棟違建別墅進行拆除，拆除費用加上損失達9000萬元；安徽省太和縣同意兌現(xiàn)某酒店 “四星級旅游飯店”稱號獎勵1500萬元，而后卻又立即廢止相關(guān)文件并停止一切獎勵等。

現(xiàn)實中，政府行為失范的現(xiàn)象還有許多，一言以蔽之，全部政府行為失范，皆可歸結(jié)為政府不作為和亂作為兩種。政府不作為如“以消極甚至漠視的心態(tài)，過度追求權(quán)利享受，卻不承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)的行為。遇事推諉，敷衍塞責(zé)，追求表面文章?；蛘邽樽非笳?，做形象工程，在落實上級政策的過程中采取有限度、有折扣的執(zhí)行態(tài)度”。而亂作為主要是政府“不依法做事，在違背道德、法律的情況下胡亂作為。亂作為的表現(xiàn)不外乎權(quán)錢交易、索賄受賄、以權(quán)謀私、官僚腐化、權(quán)力尋租、生活腐化墮落、無度公費吃喝玩樂等等。”［2］

二、政府行為失范的成因

政府行為失范的成因紛繁復(fù)雜，既有我國社會主義制度改革與完善過程陣痛之因，也有我社會歷史文化的影響，更多則是由于約束機制失效。具體而言：

（一）體制轉(zhuǎn)軌過程中政府雙重身份使然

我國正處于體制轉(zhuǎn)軌過程。從市場經(jīng)濟體制構(gòu)建角度而言，這一轉(zhuǎn)軌過程中，政府既要培育、發(fā)展和調(diào)控市場經(jīng)濟，也要親自參與建立市場經(jīng)濟。這是因為，現(xiàn)代市場經(jīng)濟并非傳統(tǒng)計劃體制與市場經(jīng)濟的簡單相加，現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行所需的建立健全法制，建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的道德和社會信用體系，無一不需要政府參與。由于市場發(fā)展所需要的法制、道德等社會條件目前在我國尚不成熟，因此，在體制轉(zhuǎn)軌的過程中，市場不成熟、市場失靈等往往需要政府的干預(yù)；而解決市場不健全問題，又需要政府最大限度地退出市場。由于無法對導(dǎo)致社會資源配置不當?shù)脑蜃鞒稣_的判斷，因此，政府就很難斷定，究竟是應(yīng)該“退出”還是應(yīng)該“介入”。在這種情況下，受習(xí)慣力量的支配，政府總是不由自主地選擇“介入”。由此，政府過度的或不適當?shù)母深A(yù)，同樣會導(dǎo)致“政府失靈”。政府的雙重角色、身份，造成體制轉(zhuǎn)軌過程中的政府行為往往失范。

而從舊制度與新制度的更替角度而言，一方面，政府是舊制度供給者，為了維護它的既得利益與計劃體制中“包辦一切”的職能，政府可能成為原有的利益格局與原有體制的維護者；另一方面，政府作為制度創(chuàng)新性的主體，肩負著領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)建新的市場經(jīng)濟體制、社會文化體制和政治體制的重任。無疑，政府雙重身份直接導(dǎo)致了政府行為的某些不規(guī)范性。

（二）“經(jīng)濟人”“尋租”利益導(dǎo)致

政府作為公共利益的代表，其行為目標與社會公共利益是一致的。然而，政府本身又是由各種機構(gòu)與政府的官員所組成，無論是政府機構(gòu)還是其官員，都有自己的既得利益與行為目標，他們是“經(jīng)濟人”而不是“道德人”。政府作為“經(jīng)濟人”，一方面不斷利用權(quán)力加強對社會資源的控制；另一方面與私營部門的利益結(jié)合十分緊密，在市場經(jīng)濟中為追求效用的最大化而行動。政府行為范圍的擴大既有自身的原因，如追求租金最大化，也有外在的原因，如對管制的需求，還有一般選民對公共品的需求。［3］薩繆爾森認為，許多物品都具有私有和公用特點，每一個消費者都愿強調(diào)公用成分，為私人消費尋求公家的補貼。因此，人們會經(jīng)常希望政府提供多于“恰當”數(shù)量的公用物品。［4］

政府在提供公共品或服務(wù)的過程中，采用什么方式也是是否產(chǎn)生設(shè)租尋租活動的一個重要環(huán)節(jié)。如政府既可以指定某些私營企業(yè)提供公共品或服務(wù)，也可以通過市場公開招標來選擇某些企業(yè)提供公共品或服務(wù)。前者往往與關(guān)系、私下交易聯(lián)系在一起，因而容易形成設(shè)租尋租關(guān)系；而后者是政府公開在市場上選擇公共品的經(jīng)營者，一般不易形成設(shè)租尋租關(guān)系。只要有國家干預(yù)和國有經(jīng)濟，任何國家都不可避免地存在尋租問題。尋租規(guī)模盡管與國家活動的范圍和國有經(jīng)濟的大小有關(guān)，但不一定是一種正比關(guān)系。如經(jīng)濟約束機制、權(quán)力約束機制、監(jiān)督制約機制及其效率都將對尋租活動產(chǎn)生重要影響。

（三）傳統(tǒng)政治文化的影響

我國高度集權(quán)的歷史傳統(tǒng)與中國政治文化，以及封建官本位思想，也成為政府行為失范現(xiàn)象形成的重要影響因素。

首先，在儒家文化的浸潤下，中國傳統(tǒng)政治文化深受王權(quán)思想和權(quán)威觀念的影響，推崇高度中央集權(quán)制和“聯(lián)即國家”的極端個人集權(quán)制，表現(xiàn)出集權(quán)的特點。集權(quán)的政治文化，既要求“官本位”，也使社會經(jīng)濟諸方面的其它權(quán)力也以此為中心，由此造成傳統(tǒng)社會的政府行為以“集權(quán)”為特色，政府行為中的家長制、父母官等作風(fēng)，無一不在今日仍影響政府行為的規(guī)范性。

其次，以“性善論”為哲學(xué)基礎(chǔ)，中國傳統(tǒng)政治文化提倡“好人”政府，反對政治制約。這一文化導(dǎo)向要求人們普遍服從代表公權(quán)力、超越普遍社會規(guī)范的一地之長官，具有濃厚的“人治”色彩。這種重“人治”輕“法治”的政治文化，也致使傳統(tǒng)社會的政府行為缺乏有效的約束和監(jiān)督，其余毒延至今日。

再次，傳統(tǒng)人倫社會的儒化，使中國傳統(tǒng)政治文化具有極強的倫理化取向。比如“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”［5］，這些殘存于人們頭腦中的封建傳統(tǒng)觀念和舊的政府行為模式，也或多或少地對我國現(xiàn)行的政府行為產(chǎn)生消極影響。比如當前我國政府行為大量存在的“一言堂”、“個人決策”是家長制傳統(tǒng)的當代體現(xiàn)；辦事推誘、公文旅行、亂作為就是對不重視行政效率的認同：無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴的行為，在很大程度上則是重“人治”輕“法治”傳統(tǒng)帶來的惡果。

（四）行政權(quán)力監(jiān)督制約失效造成

在構(gòu)建法治政府、服務(wù)型政府的建設(shè)任務(wù)中，對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約最為重要；而此類制度與規(guī)范行為的缺失，無疑是造成政府行為失范的最大原因。

政府行政權(quán)力高度集中，而政府的目標多元化，很難做到完善監(jiān)督和制約，即使已具備，效果也堪憂。當前我國的監(jiān)督體系逐步健全，黨、人大、司法機關(guān)、行政機關(guān)內(nèi)部專門機關(guān)及上下級等，以及民主黨派、人民群眾、新聞輿論共同構(gòu)建對政府行為的監(jiān)督體系。但這些監(jiān)督機構(gòu)和組織的監(jiān)督并不十分健全，作用并未得到充分發(fā)揮，某些監(jiān)督在一定程度上流于形式。

三、政府行為失范約束機制的構(gòu)建

規(guī)范政府行為，我們首先必須給政府角色以合理定位，然后以此為標準調(diào)整政府行為，針對造成政府行為失范的原因，進行體制、機制、思想文化等各方面的改革，并以法制規(guī)范政府行為，使之合乎社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，達到社會主義和諧社會的構(gòu)建目標。

（一）深化體制改革，合理定位政府角色

隨著我國體制改革的深入，政府要從資源配置的“導(dǎo)演”角色中退出，最終讓位于市場；從經(jīng)濟活動的直接經(jīng)營者角色中退出，讓位于企業(yè)等。政府這些角色的重新定位，須通過深化行政體制改革實現(xiàn)。

在有關(guān)政府的決策行為方面，奧斯本與蓋布勒指出：“那些集中精力積極掌舵的政府決定其社區(qū)、州和國家的發(fā)展前途……與此形成對照的是那些永遠忙于提供服務(wù)的政府，他們主動放棄引導(dǎo)航向的功能?！保?］政府的決策行為和執(zhí)行行為相對分離，使政府的關(guān)懷從政策執(zhí)行的投入和過程轉(zhuǎn)向輸出和結(jié)果，集中精力制定政策，減少決策的失誤，削減財政開支。此外，二者的相對分離也有利于形成彼此監(jiān)督、相互制衡的機制：有利于提高政府服務(wù)質(zhì)量，防止和抑制政府部門的膨脹和擴張；有利于理順關(guān)系，政企分開，精減機構(gòu)，政府不再截留放給企業(yè)的權(quán)利，有利于防止和減少尋租現(xiàn)象。改變過去由政府單方面行使權(quán)力解決社會問題的治理方式，致力于政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會之間互動狀態(tài)的構(gòu)建與實現(xiàn)，使政府真正成為掌舵者而不是劃槳的“舵手”和“監(jiān)管人”，從而達到政府行為的優(yōu)化。［7］

（二）強化內(nèi)外監(jiān)督，切實發(fā)揮監(jiān)督作用

從對政府行為的監(jiān)督與制約體系上來看，加強人大監(jiān)督、落實黨內(nèi)及政府內(nèi)部監(jiān)督、發(fā)揮人民群眾與輿論監(jiān)督，以及改善司法、檢察機關(guān)的事后監(jiān)督，將是從內(nèi)外雙層規(guī)范政府行為的應(yīng)對之策。

（三）執(zhí)行法律法規(guī)，嚴格約束政府行為

市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，政府也應(yīng)是法治型政府。法律法規(guī)制約應(yīng)是約束政府行為的慣常規(guī)范。在轉(zhuǎn)變政府職能的同時，將政府職能以立法形式予以確立和規(guī)范，使政府職能有法可依；以法律形式明確規(guī)定政府行使職能的運行方式和法律程序，使政府行為建立在嚴格遵守法律程序的基礎(chǔ)上，消除政府無序行為，要求政府部門及其工作人員必須依法行政、依法辦事，一律按法律條例規(guī)范自己的行為，克服政府越權(quán)行為的發(fā)生，解決重“人治”輕“法治”的問題，切實做到有法必依；再次要大力加強行政法制監(jiān)督，切實做到執(zhí)法必嚴，違法必究。

（四）轉(zhuǎn)變思想觀念，真正提高服務(wù)意識

在一定程度上講，政府公務(wù)人員觀念的轉(zhuǎn)變與素質(zhì)的提高，對加強政府行為失范的約束尤為重要。傳統(tǒng)政治文化的余毒須全面清除，在道德、信念上形成規(guī)范。為此，在思想觀念的塑造上，需要用創(chuàng)新意識替代不思變革的老觀念、官本位的權(quán)力觀念轉(zhuǎn)向服務(wù)觀念、“刑不上大夫”的觀念轉(zhuǎn)向“法律面前人人平等”觀念、由“人治”觀念轉(zhuǎn)向現(xiàn)代法制觀念、由用行政手段干預(yù)經(jīng)濟的傳統(tǒng)理念，轉(zhuǎn)向逐步以法律規(guī)范經(jīng)濟行為的現(xiàn)代理念。只有實現(xiàn)了觀念的轉(zhuǎn)變，才可能實現(xiàn)政府行為失范的嚴格約束。

以上對我國政府行為失范現(xiàn)象的表現(xiàn)、成因與對策的分析，一方面我們看到了，由于種種復(fù)雜的社會歷史原因，我國的政府行為在社會轉(zhuǎn)型時期確實存在著較嚴重的不規(guī)范現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的存在不僅制約了我國政府在經(jīng)濟和社會發(fā)展中特殊作用的發(fā)揮，阻礙了社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善，而且還嚴重地影響了社會主義優(yōu)越性的發(fā)揮，危及到黨和社會主義制度的生存與發(fā)展。另一方面，也使我們清醒地認識到，這些不規(guī)范現(xiàn)象雖是在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放進程中出現(xiàn)的，但它并不是社會主義制度和改革開放政策的產(chǎn)物，而是由于社會主義制度的不成熟以及改革措施的不配套不完善所帶來的。所以，我們絕對不能因此而放棄改革開放的政策，更不能因此而懷疑、否定社會主義制度。隨著我國政府行為的各種約束機制相繼構(gòu)建，政府行為也將越來越規(guī)范，這樣也必將為我國政府樹立起良好的形象，更有利于較好地發(fā)展社會主義社會。

［1］渠敬東.缺席與斷裂：有關(guān)失范的社會學(xué)研究［M］.上海：上海人民出版社，1999.46，33.

［2］許崢，趙連榮.公共管理行為失范及其應(yīng)對策略［J］.河北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2012（2）：158－159.

［3］趙宇峰.新時期政府行為失范原因及相關(guān)對策分析［J］.學(xué)習(xí)論壇，2006，22（5）：48－50.

［4］［美］文森特·奧斯特羅姆.美國公共行政的思想危機［M］.上海：三聯(lián)書店上海分店，1999.25.

［5］《論語·為政第二》

［6］戴維·奧斯本.改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門［M］.上海：譯文出版社，1996.8.

［7］林德布洛姆.政策制定過程［M］.北京：華夏出版社，1988.29.