公共性:公共行政發(fā)展的邏輯主線

譚小華

(廣西師范大學 政治與行政學院，廣西 桂林 541006)

一門學科的邏輯主線是貫穿學科發(fā)展全程的主要線索，能清楚地表明該學科的核心范疇、核心主題和核心價值。恰當?shù)乩迩暹壿嬛骶€有著提綱挈領的作用，利于有理論發(fā)展的有益趨向，也有利于實踐的前瞻指引。

一段時間以來，范式革命是關于公共行政學發(fā)展的主流話語。事實上，范式革命并不能正確反映出公共行政學科的發(fā)展，作為一門誕生不過百余年的學科，“與一些老的學科相比，它尚未成長，它正處于一個迅速的發(fā)育期。如果把這個發(fā)育期中的一切變化都看成是范式的轉型和學科的結構性變革，那是言過其實的”[1]20。范式革命理論僅僅是從不同理論聚焦、不同研究階段的意義上進行了分類，并沒有從本質(zhì)上抓住學科發(fā)展的邏輯線索，真正能夠合理整合行政理念與實踐，清晰梳理學科發(fā)展歷史的邏輯主線是公共性。

一、公共行政的公共性

公共性是一個歷史悠久卻又新鮮陌生的話題，可以追溯到古希臘的城邦時代，而對它的研究大多還是以一種描述的方式進行歷史地考察和現(xiàn)實的解析，規(guī)范研究的理論成果較少。近代以來，哲學、社會學、政治學、公共行政學、管理學都將公共性納入為研究范疇，從研究的成果來看，公共性在理論形態(tài)有了豐富的層次性和多維性，比如被描述為是人類的共同屬性、人的一種社會屬性，其本質(zhì)被理解為價值取向、權力歸屬、制度安排等。

毫無疑問的是，公共性是一個歷史性的問題，它產(chǎn)生于公私領域分化之際，它的內(nèi)涵是隨著社會歷史的進化而進化。具體到公共行政領域，如何去理解公共性?公共行政的出現(xiàn)源于社會管理職能的需要，公共行政的目標就是處理公共事務，增益并維護公共利益，按張康之所說:“對公共利益的追求，使公共行政獲得了公共性，對公共行政而言，公共利益是它的目標，公共性是它的實質(zhì)”[2]53，公共行政的公共性就由公共利益來作注解，公共行政中追求公共利益的所有政策、工具、手段、程序等都是注腳。

公共行政既是公共的行政也是實現(xiàn)公共性的行政;這是深刻理解公共行政公共性的兩個維度，為公共性在公共行政領域的進一步深化起著導向作用。首先，公共的行政強調(diào)的是公共行政的事實，涉及到行政的基礎結構，比如權力的歸屬、主體的結構、運行的體制等;其次，實現(xiàn)公共性的行政，強調(diào)的是公共行政的價值，即實現(xiàn)和維護公共利益，涉及到此種價值觀如何具體化為行政目標，實際的行政行為如何體現(xiàn)此種價值觀等問題。

二、公共性作為邏輯主線是由公共行政的本質(zhì)決定

公共性作為公共行政的邏輯主線從根源上來講是由公共行政的本質(zhì)屬性決定的。由于公共性的出現(xiàn)，才使公共行政機構區(qū)別于私人機構，公共行政區(qū)別于一般管理，不管是稱為公共行政還是公共管理，它們的本質(zhì)屬性都是公共性，這種本質(zhì)屬性涵蓋到公共行政的方方面面，在此，擇其要者說明之。

(一)公共行政主體的公共性

公共性是一個歷史范疇，公共行政的主體也是在對應的歷史政治環(huán)境中生成的。在近代以前，國家職能以統(tǒng)治為主，自然行政的主體就是以國家代言人身份出現(xiàn)的政府。而大工業(yè)時代后，社會分工愈加精細化，公共領域的范圍不斷擴大，公共事務越來越龐雜，尤其進入全球化時代以來，政府的自給自足狀態(tài)是不存在的，需要更多行政參與者加入到治理的過程，國家社會管理職能的需求、公民社會的興起，繼之以人民主權、民主行政等理念的確立，使行政管理之前冠上了公共之名。公共部門需要表現(xiàn)出更多的開放性，體現(xiàn)出公民平等的權利地位。自此，公共行政的主體不再是政府的單一中心，而是走向了多元化，包括了除政府以外的公共組織、第三部門以及公民等。這種主體多元化的公共性邏輯自然延伸為合作治理。

(二)公共行政范圍的公共性

公共行政與私人部門行政的區(qū)別首先表現(xiàn)在作用領域的不同，公共行政的作用范圍應該僅限于公共領域，不應該侵犯到私人領域。這種邏輯反映到公共行政當中，就是政府職能范圍的問題。一方面要確定公共領域的界限。所謂公共領域，哈馬貝斯的研究是被引用最多的，“按照他的理論模型，領域是價值中立的，單一的，超越生活世界的”[3]22，這種觀點引入到公共行政領域有一個適用性的問題，公共行政有工具理性的一面，但它不是沒有價值取向的。公共行政作用的公共領域應該和公共利益聯(lián)系起來，公共利益存在于公共領域，有公共利益存在的領域就是公共行政應該作為的地方;另一方面，公共行政不應該侵犯到私人領域，政府不應伸手至無所不及。西方的政府再造運動一個主旨就是主張建立有限政府，讓市場，公民社會發(fā)揮功效，彌補政府失靈的缺陷，讓資源得到合理的配置，這個過程既能緩解政府的壓力，也能激發(fā)社會的活力?？傊?，政府需要重新進行角色定位，不應蛻化成無為的守夜人，也不能僭越做全能上帝。

(三)公共行政權力的公共性

公共行政理念的現(xiàn)實化，公共行政決策的執(zhí)行需要一種強有力手段予以保證，這種手段就是公共行政權力。公共行政權力是公共行政理論研究的重要領域，涉及到公共行政存在的合法性問題。行政權力是具有公共性的，本質(zhì)上來看，行政權力是公共權力在行政層面的具體化，而公共權力不是生而有之的，更不是神授的。以西方社會普遍接受的社會契約論來解釋，它是一種社會個體權力的讓渡，繼而形成一種公意，由國家來維護和實現(xiàn)之。以馬克思主義學說來解釋，它是歷史生成的帶有暴力性的階級強制，它在價值上具有不合理性，在存在上具有暫時性。在社會主義國家，這種權力是屬于人民的，隨著歷史的推進、階級的消失，它將復歸于社會。從兩種解釋都可以看出公共權力終歸是來源于公民，它的所有權屬性是公共性的。民眾與公共部門是一種委托代理關系，民眾在法理上擁有公共權力派生出來的行政權力，在實際上委托給公共部門代理行使。在這種委托代理關系中，有兩個條件關乎它的穩(wěn)定性，一是民眾對公共部門的信任，二是公共部門對民眾的責任。信任是公共行政合法性的基礎，沒有公眾的信任和認同，行政權力將是無源之水，責任是公共行政的規(guī)范性要求，沒有責任約束行政人員將必然地走向腐敗，行政權力也必然地走向異化。

(四)公共行政過程的公共性

公共政策的制定以及施行的過程不是在黑幕后進行的，應該是陽光的，帶有公共性的，這種公共性主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面，公共行政過程是公開的，所有公共行政的產(chǎn)出的信息應是透明的，民眾有權利獲得公共產(chǎn)品和公共政策知情權，有權利參與到公共資源的分配和公共政策的制定過程。以政府為主體的公共部門不應漠視公眾的參與熱情和參與能力，應該提高公共行政社會化的程度，增強民眾參政議政的素養(yǎng)和渠道，對于公眾的反饋應及時回應并修正公共行政行為。另一方面，公共行政過程的公共性體現(xiàn)在公共行政置于民眾的考核和監(jiān)督體制之下，行政的考核不囿于行政機構內(nèi)部，來自民眾的滿意度必須納入考核指標體系。也就是說，行政產(chǎn)出和行政績效的評價，民眾和大眾媒介應該有話語權和影響力。在信息時代中，民眾的監(jiān)督表現(xiàn)出越來越突出的效力，太多的行政不公、行政腐敗因為體制內(nèi)的有意寬容或反應遲緩沒有得到有效遏止，最終是由媒體、網(wǎng)絡曝光而得到整肅的。因此，公共行政須進一步增加透明度和信息化程度，這既是公共性的應有之義也是公共行政現(xiàn)代化的必由之路。

(五)公共行政倫理價值的公共性

在倫理價值上，公共性是建立在公私倫理基礎之上的。作為行政人員，其人有理性經(jīng)濟人的一面，在與社會的交往實踐中不可避免地會表現(xiàn)出自利性。這是人性合理的一面，不應受到非議。但由行政人員組成的行政機構必須具備公共精神，這種公共精神的實現(xiàn)必須通過成熟而完備的制度體系來限制行政人員的損公利己行為，這就需要樹立一種公私倫理。公私之分在中國自古有之，然此公非彼公。傳統(tǒng)歷史中的公，較多的使用情境是公家，公家就是官家，公就是朝廷，公就是統(tǒng)治集團。及至近代，隨著公私領域的分化，人民主權的確立，公的涵義才有了公共性的色彩。在新的歷史情境中，以人為本的理念得到前所未有的彰顯，傳統(tǒng)行政觀中的奉公被賦予了為人民服務的涵義，公共行政的終極價值觀被闡釋為追求公共利益。在此基礎上，新的行政倫理，新的行政價值觀得以構建。

三、公共性主導公共行政發(fā)展

無論公共行政理論如何流變不息，公共行政實踐如何改革創(chuàng)新，公共行政在實質(zhì)上都是圍繞公共性這根主軸而上下波動，受公共性主導。脫離公共性的公共行政是沒有根基和生命力的，這已為行政歷史印證，公共行政對公共性的追問和實現(xiàn)就是其邏輯主線。

(一)公共性的迷失

1887年威爾遜《行政學研究》的發(fā)表，被認為是公共行政學誕生的標志，早在啟蒙運動時期，對于現(xiàn)代民主影響深遠的三權分立學說中就有了行政的地位確認。但很明顯的是，行政在這個時期是處于弱勢地位的。當時的時代是政治變革的時代，政治家們正致力于構建民主的政治體系，政府的行政職能并沒有得到充分的尊重。似乎民意在政治層面表達出來之后，就會自然而然地成為社會現(xiàn)實。當民主觀念、公民權利真的深入人心之后，社會公眾突然發(fā)現(xiàn)他們在法理上擁有的權利并不能得到落實。再加上在工業(yè)社會帶來的歷史突進中，社會公共管理事務劇增，政府資源卻在政黨分贓中被大量消耗，行政效率低下、政府無能的狀況非常嚴重;這種社會現(xiàn)實倒逼政府將焦點由政治轉向行政。自此，行政在政治的遮蔽下獲得了獨立，開始走上歷史舞臺。

應該說，公共性意識濫觴于政治哲學思想，威爾遜將行政從政治中分離出來的時候卻把公共性留在了政治領域，采取了一種政治—行政二分的辦法。古德諾于1900年發(fā)表《政治與行政:對政府的研究》，更全面、系統(tǒng)地論述了政治行政兩分法，清楚地表述政治是國家意志的表現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行。兩人的思想基本保持一致，一方面，認為行政人員應該保持價值中立，行政工作是技術性工作;另一方面，認為行政的價值取向是追求效率。同時期，泰羅的科學管理思想恰逢其時，為行政效率的追求提供了技術支持，再加上韋伯的官僚制理論為行政組織建構提供了一個最佳模型。在這種際遇之下，傳統(tǒng)的公共行政走向了成熟。

然而，在這個時期，公共性在公共行政領域尚處于迷失狀態(tài)，這可以理解為一種特定歷史時期的妥協(xié)。為了取得行政的獨立地位，成全公共行政的學科身份，先賢們選擇了讓公共行政走向純粹的科學化。

(二)公共性的覺醒

上世紀六十年代末，這是一個“騷亂的時代”[4]5。在沃爾多召集下，一批青年學者于學術會議上喊出了新公共行政學的口號，對傳統(tǒng)的公共行政學發(fā)起了全面的挑戰(zhàn)，認為效率目標的追求已經(jīng)損害到了社會公平、社會正義的正當目標，主張放棄價值中立，樹立新的更人道、更有效、更公正的倫理價值觀;認為僵化的官僚組織正在遠離社會公眾，主張構建新型的公共組織;認為“公共”代表公共利益的重要意義正在淡化，主張政府必須突出公共性質(zhì)，堅持公共目的，承擔公共責任。

需要指出的是，各國行政在當時并未對新公共行政做出實質(zhì)回應，但畢竟公共性在新公共行政中綱張目舉了。這次思潮代表著公共性意識的復蘇和覺醒，公共性逐漸顯性化，尤其是在價值層面拋出了公共利益、公平正義、民主等富含公共性色彩的議題，張揚了公共精神，激發(fā)了公共行政改革的活力。

始于二十世紀七八十年代的公共管理運動，導演了一場波及全球的政府改革，這是一場波瀾壯闊的思潮涌動和大變革，在實踐層面也取得了非凡的成就，經(jīng)歷了民營化、政府再造，至今余波未了。在這場運動中，許多國家的政府機構面貌一新，行政能力得到大幅度提升。

在這場變革中，有關注公共性的一面，比如對官僚制的批判，對合作治理的呼吁，對調(diào)整政府與市場、政府與社會倫理的努力，對公民社會的培育，這些都為公共性的實現(xiàn)創(chuàng)造了有利條件。但公共管理運動對政府失靈矯枉過正，表現(xiàn)出了過多的管理主義傾向，“‘管理主義’所造就的‘管理神話’正逐步將‘公共性’從西方行政學中抽離”[5]114，“特別是它是管理主義處方錯置了現(xiàn)代公共管理的優(yōu)先性價值”[6]56，如不加修正，市場的利益分配機制天然地會忽略公共性價值。

(三)公共性的復興

當西方社會由工業(yè)時代走向后工業(yè)時代，原有的行政理念已經(jīng)不適應行政現(xiàn)實，全球化、民主化、信息化三大浪潮以及社會價值的多元化讓公共行政出現(xiàn)了思想危機，公共性和管理性的張力越來越大，新公共行政的一些思想火花終成燎原之勢，在管理型行政向服務型行政模式的轉變過程中，公共性獲得了復興。

公共行政的經(jīng)典模式秉承的是事實與價值的分離，在價值無涉基礎上追求行政的效率。如前所述，這實質(zhì)上是因學科獨立的需求，行政對政治做出的一種妥協(xié)，把公共性留在了政治領域。當公共行政漸趨成熟之際，這種核心領域的割讓毫無意外地成了一塊明晃晃的標靶。價值不是應被袪除的“巫魅”，而是公共行政合理合法的應有之義，新時期行政理念開始自覺的價值轉向，對行政理念進行重新建構。要注意的是，加入價值因素的考量并不是拋棄效率目標，更不是新范式對舊范式的全盤否定，這是一種補充、一種修正。

登哈特夫婦建立的新公共服務理論，是價值轉向之后最具號召力的學說之一。這一理論為實現(xiàn)公共行政公共性提供了很好的理論視角，展開了以公民為中心的社會治理新圖景，鞏固了實現(xiàn)公共性的理論基礎。首先，它擯棄了企業(yè)型政府理論中顧客角色的定位，還公民角色以本來面目，政府與公民的倫理在人民主權的基礎上重構。其次，關于政府的職能，登哈特的經(jīng)典論斷是:服務，而不是掌舵。政府不是基于自身利益去假定和掌控社會發(fā)展方向，而是幫助民眾清晰地表達利益訴求并有效地回應。另外，公共服務理論將人的作用放到了顯著的位置，重視人而不只是重視生產(chǎn)率，在公共組織建構中也強調(diào)了人本主義[7]31。

公共行政公共性復興的主要標志就是服務型政府概念的提出，這是全球政府新一輪改革的目標。在行政學界，服務型政府已經(jīng)成為一種常規(guī)研究論題。雖然各國建構服務型政府認知和路徑存在差異，但公民本位，服務是政府的首要職能，多中心的合作治理這些基本判斷是一致的，什么是公共性以及公共性如何實現(xiàn)，這兩大公共性問題開始在各國行政改革的前進步伐中真正走向解答。

結 語

威爾遜—韋伯模式以降，公共行政學獲得了長足發(fā)展。行政的發(fā)展整體向前，但路線上有分歧、有回潮，中間有效率目標和價值目標的交替更迭。管理主義和憲政主義的鐘擺運動，僅僅運用范式革命的邏輯是不能夠把握這種發(fā)展實質(zhì)的。歸根結底，這種發(fā)展是圍繞著什么是公共性，以及公共性如何實現(xiàn)這兩個問題的。以公共性作為公共行政的邏輯主線才能準確把握公共性和管理性的基本矛盾，引導行政理論和行政實踐的有益趨向。

[1]張康之.20世紀行政學發(fā)展回顧[J].廣東行政學院學報，2002(3).

[2]張康之.論“公共性”及其在公共行政中的實現(xiàn)[J].東南學術，2005(1).

[3]王曉升.“公共領域”概念辨析.吉林大學社會科學學報，2011(4).

[4](美)H·喬治·弗雷德里克森.新公共行政.丁煌，方興譯.北京:中國人民大學出版社，2011.

[5]丁煌，張雅勤.公共性:西方醒政學發(fā)展的重要價值趨向[J].學海，2007(4).

[6]黃健榮.公共管理新論[M].北京:社會科學文獻出版社，2005.

[7](美)珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務:服務，而不是掌舵[M].丁煌譯.北京:中國人民大學出版社，2010.