解決法律文件沖突問題的新思路——讀王春業(yè)教授《法律文件審查的公民啟動(dòng)研究》一書

邵 藝

(淮北師范大學(xué) 政法學(xué)院，安徽 淮北 235000)

目前我國(guó)法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等法律文件違憲、違法和相互沖突現(xiàn)象并不少見，損害了法制的權(quán)威性和有效性。如何解決這個(gè)問題一直是理論界和實(shí)務(wù)界苦苦尋覓的難題。王春業(yè)教授的專著《法律文件審查的公民啟動(dòng)研究》，為我們提供了一種有別于現(xiàn)有研究但更能解決法律文件沖突與矛盾的思路，對(duì)我國(guó)解決這一難題具有重大的啟示意義，是一部實(shí)踐價(jià)值與理論價(jià)值俱佳之作。

一、該書的主要觀點(diǎn)

該書分為八個(gè)部分:在對(duì)相關(guān)概念解釋的基礎(chǔ)上，分析了公民啟動(dòng)的必要性與可行性，分析了我國(guó)法律法規(guī)中關(guān)于公民啟動(dòng)規(guī)定及其不足，分析了公民啟動(dòng)的理論依據(jù)，提出公民啟動(dòng)要解決的問題，包括:啟動(dòng)權(quán)問題，啟動(dòng)條件問題，啟動(dòng)程序問題。此外，把完善備案與法律責(zé)任追究制度作為公民啟動(dòng)的配套制度。其主要觀點(diǎn)有:

1.對(duì)法律文件的審查應(yīng)以啟動(dòng)審查為主

啟動(dòng)審查是與主動(dòng)審查相對(duì)應(yīng)的一種審查方式。主動(dòng)審查是法律文件的監(jiān)督機(jī)關(guān)在沒有任何主體請(qǐng)求的情況下，運(yùn)用自己的職權(quán)對(duì)備案的法律文件進(jìn)行審查，審查其是否合憲合法以及相互間是否協(xié)調(diào)沖突。但正如作者所論證的那樣，由于主動(dòng)審查制度沒有把個(gè)人、團(tuán)體的切身利益與對(duì)立法的監(jiān)督權(quán)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，致使審查主體往往疏于或怠于發(fā)動(dòng)審查程序，這也是現(xiàn)實(shí)生活中立法監(jiān)督審查制度陷于癱瘓的一個(gè)主要原因。因此，依靠監(jiān)督機(jī)關(guān)主動(dòng)審查，其效果并不樂觀。而啟動(dòng)審查是一種被動(dòng)審查模式，是監(jiān)督機(jī)關(guān)依相關(guān)組織、個(gè)人的申請(qǐng)而對(duì)法律文件進(jìn)行審查的方式。目前“盡管被動(dòng)審查的次數(shù)有限，但是比起似乎從未啟動(dòng)的主動(dòng)審查模式，實(shí)用性也要好上一些”。[1]啟動(dòng)審查模式有利于監(jiān)督機(jī)關(guān)集中精力來(lái)審查被認(rèn)為有問題的法律文件?；诖?，王春業(yè)教授認(rèn)為目前可以形成以啟動(dòng)審查為主、主動(dòng)審查為輔的監(jiān)督審查模式。

2.啟動(dòng)審查應(yīng)以公民啟動(dòng)為主

按照啟動(dòng)主體的不同可以把啟動(dòng)審查分為國(guó)家機(jī)關(guān)的啟動(dòng)與公民啟動(dòng)。在啟動(dòng)審查中，作者更看好公民啟動(dòng)。所謂國(guó)家機(jī)關(guān)的啟動(dòng)就是立法第90條第1款中所列舉的“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”，以及各地方立法中所列的“人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民政府、人民法院、人民檢察院”等。國(guó)家機(jī)關(guān)在啟動(dòng)方面有其優(yōu)勢(shì)，但其劣勢(shì)也是顯而易見的，即國(guó)家機(jī)關(guān)往往因其不是執(zhí)法中利益受損的主體而缺乏啟動(dòng)的積極性，遇到法律文件存在違憲違法或相互沖突等問題，往往采取選擇適用的規(guī)則繞開了有問題的法律文件。但公民啟動(dòng)則不同，無(wú)論是立法、執(zhí)法還是司法活動(dòng)，公民都是利益的直接關(guān)系人，當(dāng)他們利益受到損害時(shí)，公民最有啟動(dòng)的積極性;而且公民數(shù)量多，他們的啟動(dòng)將為監(jiān)督審查機(jī)關(guān)提供更多的源泉。由于公民啟動(dòng)制度充分利用利害關(guān)系人對(duì)自身利益的關(guān)注作為啟動(dòng)的動(dòng)力，就更有利于發(fā)揮對(duì)法律文件的監(jiān)督作用。

3.公民啟動(dòng)審查應(yīng)遵循自下而上的啟動(dòng)程序

在強(qiáng)調(diào)公民啟動(dòng)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也必然面臨著一個(gè)問題，即如果允許所有的公民無(wú)條件地啟動(dòng)審查程序，一個(gè)不容忽視的問題是，必然會(huì)使得審查案件如同潮水一樣涌到審查機(jī)關(guān)從而使審查機(jī)關(guān)應(yīng)接不暇，增加了審查監(jiān)督機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，且難以達(dá)到審查效果。如何解決這個(gè)問題，就直接關(guān)系到公民啟動(dòng)制度能否得到有效地執(zhí)行。解決的途徑就需要科學(xué)合理地設(shè)計(jì)啟動(dòng)制度，為此，王春業(yè)教授設(shè)計(jì)了一種自下而上的受理審查模式，這也是王教授很重要的創(chuàng)新部分。

4.公民啟動(dòng)審查制度是一種體制內(nèi)審查

在國(guó)外，對(duì)法律文件審查的受理機(jī)關(guān)各有特色，諸如憲法法院、行政法院、普通法院等，形成了不同的審查體制。王春業(yè)教授認(rèn)為，西方國(guó)家所實(shí)行的法律文件啟動(dòng)審查制度，無(wú)不與其三權(quán)分立的憲政體制有關(guān)，這些審查模式與我國(guó)憲政體制不符，我國(guó)不能采用，特別是不能采取司法機(jī)關(guān)審查立法的做法。為此，王春業(yè)教授強(qiáng)調(diào)公民啟動(dòng)審查是體制內(nèi)審查，由法律文件制定機(jī)關(guān)及其上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)審查，而不是在這些機(jī)關(guān)的體制之外尋求其他主體的審查。實(shí)際上，我國(guó)已經(jīng)具備了中國(guó)特色的審查體制，從最高權(quán)力機(jī)關(guān)到基層的行政機(jī)關(guān)，各機(jī)關(guān)都有對(duì)下級(jí)法律文件的合憲、合法性進(jìn)行監(jiān)督審查的義務(wù)，我們只要設(shè)法激活現(xiàn)有的監(jiān)督審查機(jī)制，使之充分有效地運(yùn)作起來(lái)即可，而激活的最佳方法就是在現(xiàn)行監(jiān)督審查體制下引入公民“啟動(dòng)”機(jī)制，保證對(duì)法律文件審查監(jiān)督的入口暢通，為現(xiàn)行的各項(xiàng)立法監(jiān)督制度注入動(dòng)力。

二、該書的創(chuàng)新之處

1.設(shè)計(jì)了一條不同于違憲審查但更有針對(duì)性的立法監(jiān)督路徑

對(duì)法律文件沖突與矛盾問題的解決，國(guó)內(nèi)的研究大多從建立違憲審查制度著手。然而，王春業(yè)教授認(rèn)為，在我國(guó)，建立違憲審查還存有不少制度性障礙，在短時(shí)間內(nèi)很難做到，因此，在違憲審查制度久議無(wú)果而法律文件沖突與矛盾問題又比較突出的社會(huì)語(yǔ)境下，與其花更多的精力來(lái)討論怎樣建立違憲審查制度，還不如尋求一種切實(shí)可行的操作規(guī)則更能解決問題。而且，違憲審查更多關(guān)注的是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)是否違憲，而較少關(guān)注規(guī)章以及規(guī)章以下的規(guī)范性文件、司法解釋等是否與憲法沖突的問題，是否違反上位法的問題，同位法規(guī)間是否沖突的問題等。實(shí)際上，后者更為重要，更具有解決的現(xiàn)實(shí)性和迫切性。因?yàn)檎嬲菀壮鰡栴}的是規(guī)章及規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件，其不僅數(shù)量多、制定程序不規(guī)范，而且對(duì)公民影響更大。王春業(yè)教授的《法律文件審查的公民啟動(dòng)研究》采取的是更加務(wù)實(shí)的態(tài)度，該書以“直接為法律實(shí)踐提供可據(jù)操作性的規(guī)則，解決現(xiàn)實(shí)中法律文件沖突與矛盾的突出問題”[2]6的姿態(tài)，提出了在現(xiàn)有體制下解決法律文件沖突與矛盾這一問題的方案和思路，認(rèn)為當(dāng)下的中國(guó)最缺乏的不是違憲審查制度，而是缺乏對(duì)各類法律文件進(jìn)行有效審查的制度，缺乏對(duì)不同層次法律文件沖突的治理。而側(cè)重于對(duì)法律文件審查問題研究，著力解決法律文件沖突與矛盾的現(xiàn)狀，解決法制不和諧問題，對(duì)切實(shí)保護(hù)公民的合法權(quán)益更具有現(xiàn)實(shí)意義。

2.提出了在法律文件審查中的公民啟動(dòng)權(quán)

要實(shí)現(xiàn)公民啟動(dòng)必須賦予公民對(duì)法律文件啟動(dòng)的權(quán)利。王春業(yè)教授在提出公民啟動(dòng)主張的同時(shí)提出要構(gòu)建“公民啟動(dòng)權(quán)”。按照王春業(yè)教授的解釋，對(duì)法律文件審查的公民啟動(dòng)權(quán)，是指“普通公民認(rèn)為法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋、規(guī)章以下的規(guī)范性文件等法律文件存在違憲、違法、相互沖突等問題或在具體案件中因其違憲違法、相互沖突而侵犯了其合法權(quán)利或使其合法權(quán)利得不到保護(hù)等情形時(shí)，可向制定機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)等相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)申請(qǐng)審查，相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須受理并依法作出審查結(jié)果，不得拒絕;如果啟動(dòng)者對(duì)審查機(jī)關(guān)的審查結(jié)果不服，可以行使依法請(qǐng)求進(jìn)一步救濟(jì)的法定權(quán)利。”[2]124姚建宗教授認(rèn)為，任何“新興”權(quán)利在理論和實(shí)踐上都引領(lǐng)著舊有的權(quán)利在觀念和制度方面實(shí)現(xiàn)更新，在法律實(shí)踐中引領(lǐng)著法律權(quán)利實(shí)踐的進(jìn)步。[3]因此，公民啟動(dòng)權(quán)作為一種“新興”權(quán)利被王春業(yè)教授提出來(lái)，無(wú)疑也具有類似的功效。

3.設(shè)計(jì)了一套自下而上的啟動(dòng)程序

為防止審查的案件如潮水般涌來(lái)而使審查機(jī)關(guān)不堪重負(fù)，在賦予公民對(duì)法律文件審查啟動(dòng)權(quán)并擴(kuò)大啟動(dòng)主體和放寬啟動(dòng)條件的同時(shí)，必須在受理審查體制上做出科學(xué)的、創(chuàng)造性的設(shè)計(jì)。王春業(yè)教授提出了一種自下而上的受理審查模式，這一模式內(nèi)容是“讓法律文件的制定機(jī)關(guān)首先受理、先行審查、自我糾錯(cuò)，而上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)保持著對(duì)有錯(cuò)不糾的下級(jí)制定機(jī)關(guān)隨時(shí)追究其相應(yīng)法律法律責(zé)任的態(tài)勢(shì)，以此來(lái)督促其認(rèn)真地進(jìn)行自我糾錯(cuò)”。[2]7這種上級(jí)監(jiān)督審查機(jī)關(guān)引而不發(fā)的制度設(shè)計(jì)，不僅可以避免下級(jí)制定機(jī)關(guān)一味依賴于上級(jí)機(jī)關(guān)的審查而缺乏自我審查的主動(dòng)性和積極性的弊端，更能減輕上級(jí)審查機(jī)關(guān)不必要的工作負(fù)擔(dān)，還避免了上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)通過強(qiáng)制性的撤銷、改變、廢止下級(jí)法律文件等而產(chǎn)生的抵觸情緒和尷尬局面，達(dá)到較好的審查糾錯(cuò)效果。

4.具有較大的理論與實(shí)踐意義

對(duì)立法監(jiān)督審查問題，我國(guó)學(xué)者關(guān)注較多，并設(shè)計(jì)了各種監(jiān)督審查制度，但如何讓這些制度充分有效發(fā)揮作用則一直是個(gè)沒有解決的問題。而王春業(yè)教授從公民啟動(dòng)的角度進(jìn)行研究，則突破了這個(gè)瓶頸，保證了對(duì)審查監(jiān)督的入口暢通，具有較大的理論與實(shí)踐意義。具體而言，一是對(duì)現(xiàn)有立法監(jiān)督理論的豐富與完善?，F(xiàn)有的立法監(jiān)督理論主要集中在監(jiān)督主體、監(jiān)督權(quán)限以及監(jiān)督程序等的研究上，卻忽視了監(jiān)督的啟動(dòng)問題。而啟動(dòng)問題恰恰是監(jiān)督中的重要問題，該書通過深入研究，形成系統(tǒng)的理論體系，為我國(guó)法律文件的監(jiān)督審查開辟了一種新的視角，在一定意義上具有填補(bǔ)空白、原創(chuàng)性特點(diǎn)。二是對(duì)公民權(quán)利理論的完善。公民對(duì)法律文件審查的啟動(dòng)是新形勢(shì)下公民政治參與的一種體現(xiàn)和趨勢(shì)，而王春業(yè)教授緊密聯(lián)系我國(guó)實(shí)際情況，用心良苦地構(gòu)建了“公民啟動(dòng)權(quán)”，將拓展公民權(quán)利的范圍，豐富公民權(quán)利的理論研究。

[1]汪全勝.制度設(shè)計(jì)和立法公正[M].濟(jì)南:山東人民出版社，2005:333.

[2]王春業(yè).法律文件審查的公民啟動(dòng)研究[M].北京:法律出版社，2011.

[3]姚建宗.新興權(quán)利論綱 [J].法制與社會(huì)發(fā)展，2010(2):14.