勞教制度的政策評(píng)析與調(diào)整思路

王 瑩 張城成

(廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣西 桂林 541006)

一、勞教制度概述

勞動(dòng)教養(yǎng)簡(jiǎn)稱勞教，是指將違法尚不夠刑罰處罰的人員，送進(jìn)勞動(dòng)教養(yǎng)管理所(場(chǎng))進(jìn)行強(qiáng)制性勞動(dòng)教育改造的一種行政措施。勞動(dòng)教養(yǎng)并非依據(jù)法律條例，從法律形式上亦非刑法規(guī)定的刑罰，而是依據(jù)國(guó)務(wù)院勞動(dòng)教養(yǎng)相關(guān)法規(guī)的一種行政處罰，公安機(jī)關(guān)毋須經(jīng)法庭審訊定罪，即可將疑犯投入勞教場(chǎng)所實(shí)行最高期限為四年的限制人身自由、強(qiáng)迫勞動(dòng)、思想教育等的措施。

勞動(dòng)教養(yǎng)作為一項(xiàng)典型的公共政策，不可避免地帶有公共政策的某些特征，如政治性、階級(jí)性、權(quán)威性、穩(wěn)定性與變動(dòng)性等。它是以政府等為代表的決策主體運(yùn)用被賦予的公共權(quán)力區(qū)分社會(huì)利益需求，協(xié)調(diào)社會(huì)利益矛盾與沖突的方略。同時(shí)，勞教制度作為一種社會(huì)控制的手段，其產(chǎn)生與演變是與不同歷史時(shí)期的我國(guó)公共管理尤其是政府管理模式的產(chǎn)生和演變過(guò)程相適應(yīng)的。建國(guó)60多年來(lái)，其功能、適用對(duì)象等都發(fā)生了很大的變化，但其本質(zhì)并沒(méi)有什么變化，仍是司法程序外剝奪公民自由和權(quán)利的一種方式。

二、勞教制度存在的合理性

(一)維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定

我國(guó)目前正處在改革發(fā)展的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)轉(zhuǎn)型期所固有的矛盾，容易造成人們心態(tài)失衡，其伴生的是犯罪率的逐年上升，公民失范行為非常普遍，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定自然就成為國(guó)家的重大政治任務(wù)。勞教制度雖然因其制度的慣性被保留和沿用下來(lái)，但更因其快捷方便、易于操作的特點(diǎn)受到有關(guān)部門的青睞。所以，“勞教主要就針對(duì)法律和制度、政策中對(duì)人性之惡難以控制的弊端，承擔(dān)起維護(hù)基本社會(huì)秩序的作用?！保?］

(二)彌補(bǔ)立法的缺陷

勞教制度在一定程度上彌補(bǔ)了立法的缺陷。我國(guó)當(dāng)前的法律體系并不能完全涉及到治安處罰和刑事處罰之間的空白區(qū)域，在事實(shí)的認(rèn)定以及違法、犯罪與道德之間存在著很大的縫隙，即便具有充分的法律依據(jù)，也會(huì)存在逃避空間和法律盲區(qū)，因此，勞教的政策對(duì)象定位于一種拾遺補(bǔ)缺的位置，勞教制度對(duì)于那些“大錯(cuò)不犯、小錯(cuò)不斷”、“氣死公安、難倒法院”的人具有一定的震懾力。

三、勞教制度存在的弊端

(一)政策的制定出現(xiàn)明顯缺陷

1.勞教制度違反憲法和立法法，其存在嚴(yán)重?fù)p害法律權(quán)威

用法治理念來(lái)審視勞教制度，其違憲性質(zhì)是顯而易見(jiàn)的?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第37條明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體?！庇纱丝芍?，較長(zhǎng)時(shí)間剝奪或限制公民人身自由應(yīng)該經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，否則均應(yīng)視為非法。但是勞動(dòng)教養(yǎng)不經(jīng)正當(dāng)?shù)乃痉ǔ绦?，憑借公安機(jī)關(guān)或黨政部門設(shè)立的勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)審查決定，就可以限制公民人身自由1至3年不等，甚至可以延期為4年，這明顯與憲法的規(guī)定相抵觸，架空了公民的人身自由權(quán)利。

2000年7月1日實(shí)施的《立法法》第八條第(五)項(xiàng)規(guī)定:“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”只能制訂法律。由此可見(jiàn)，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能由“法律”制定。而確定勞教制度的幾個(gè)規(guī)定，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》、《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》和《勞動(dòng)教養(yǎng)實(shí)行辦法》等，均非“法律”。

2.勞教制度違反了“罪行相適”原則

“罪行相適”是我國(guó)刑法的一條基本原則，指的是“刑自罪生，罪重刑重，罪輕刑輕，罪行均衡，刑罰的輕重取決于社會(huì)危害性的大小”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有70%的刑法罪名罪狀中涉及的有期徒刑包括有期徒刑三年以下、拘役或管制。也就是說(shuō)，即便嚴(yán)厲如刑法者，它所運(yùn)用的主要刑法武器也只是在6個(gè)月～3年期間的有期徒刑。如果勞動(dòng)教養(yǎng)遵循了罪行法定和罪行相適原則的話，它的處罰幅度應(yīng)在限制人身自由6個(gè)月以下，或更低。［2］現(xiàn)實(shí)情況是卻是“勞動(dòng)教養(yǎng)的期限為1至3年，必要時(shí)可以延長(zhǎng)一年”。

3.勞教制度賦予公安機(jī)關(guān)單方面可以長(zhǎng)時(shí)間剝奪人身自由的處罰權(quán)，缺乏制衡

勞動(dòng)教養(yǎng)的管轄機(jī)關(guān)為勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)，具體由地方以上公安局設(shè)立的勞動(dòng)教養(yǎng)審批委員會(huì)進(jìn)行審批。而勞教案件的辦案部門也是公安局，并且公安機(jī)關(guān)集勞動(dòng)教養(yǎng)的審批權(quán)、復(fù)查權(quán)于一身，如果被勞教人員提起了行政復(fù)議，以及最后的行政訴訟，都是公安機(jī)關(guān)一個(gè)部門在運(yùn)作，其可以濫用權(quán)力而不受制約，有過(guò)大的自由裁量權(quán)。而且，由于立法方面不完善，現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)如何監(jiān)督勞動(dòng)教養(yǎng)，缺少具體的規(guī)定，無(wú)法有效發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。依據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，被勞教人員不服勞教決定可向人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院撤銷公安機(jī)關(guān)的勞教決定，也就是說(shuō)公安機(jī)關(guān)勞教決定必須接受法院的司法審查監(jiān)督。但是，《行政訴訟法》又規(guī)定，行政訴訟法只做合法性審查，不做合理性審查，所以，即使有人對(duì)勞教決定不服進(jìn)行行政訴訟，也會(huì)往往會(huì)敗訴。比如天津市高級(jí)人民法院就曾以《會(huì)議紀(jì)要》的形式，要求對(duì)因上訪被行政拘留和勞教提起的行政訴訟，一律不受理，也不制作不予立案的裁定書。［3］

(二)政策執(zhí)行出現(xiàn)嚴(yán)重偏差

1.勞教制度成為地方黨政打擊異己、制造冤假錯(cuò)案的手段

20世紀(jì)末期開(kāi)始，勞教制度漸漸產(chǎn)生一種“地方化”的傾向。目前，各地勞教所的勞教人員，多數(shù)仍然是“打架斗毆、偷雞摸狗、賣淫嫖娼”等治安事件的事主，然而，地方維護(hù)局部利益穩(wěn)定，以勞教制度為工具，打擊上訪、舉報(bào)或者持不同政見(jiàn)者的現(xiàn)象正呈愈演愈烈之勢(shì)。勞教條款過(guò)于寬泛和簡(jiǎn)單，勞教標(biāo)準(zhǔn)和條件又因地域和執(zhí)法者的理解不同而具有較大的隨意性和伸縮性，進(jìn)而被某些人利用，變成維護(hù)小團(tuán)體利益甚至是打擊迫害異己的工具。比如，河南某鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府門口就曾掛出這樣的標(biāo)語(yǔ):“非法上訪，一次拘留，兩次勞教，三次判刑?！?/p>

2.勞教制度難掩利益暗流，易成為公安機(jī)關(guān)“創(chuàng)收”的工具

被收容勞教的人，要在勞教所內(nèi)接受國(guó)家對(duì)其進(jìn)行的思想政治教育、科學(xué)文化教育和生產(chǎn)技術(shù)教育，當(dāng)然更主要的是要進(jìn)行生產(chǎn)勞動(dòng)。截至2010年，全國(guó)共有勞教所310多所，收容勞教人員31萬(wàn)多人，生產(chǎn)數(shù)十種輕工產(chǎn)品，勞教人員的勞動(dòng)產(chǎn)品愈發(fā)彰顯其經(jīng)濟(jì)效益，這也在不同程度上影響著勞教局勢(shì)的走向。各地勞教所與不同企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同，勞教人員在相應(yīng)場(chǎng)所內(nèi)完成指定工作，如因“方竹筍案”聲名大噪的方洪勞教釋放后就曾披露自己在重慶涪陵勞教所所從事的勞動(dòng)。“勞動(dòng)有工資，很低。每周休息一天，每天工作十一小時(shí)，每月工資八元人民幣?！备鶕?jù)《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》，被勞教人員每天應(yīng)有至少3個(gè)小時(shí)受教育時(shí)間，而勞動(dòng)時(shí)間則不高于6個(gè)小時(shí)。此外，公安機(jī)關(guān)為完成上級(jí)安排的“創(chuàng)收”任務(wù)，或?yàn)橹\取部門利益和個(gè)人利益，往往以勞教相威脅，對(duì)賣淫嫖娼、尋釁滋事、打架斗毆等人員處于高額罰款。而被罰者常因恐懼心理，只能忍氣吞聲，被迫就范。［3］

(三)政策輸出極易扭曲

1.勞教制度的執(zhí)行結(jié)果堪憂

勞教制度的政策初衷是教育改造違法者，重塑其人格，但由于各種原因，勞教制度如今已難以再取得良好的改造效果。根據(jù)媒體披露，從令輿論嘩然的“躲貓貓”、“做噩夢(mèng)”、“喝開(kāi)水”、“發(fā)狂死”、“洗臉?biāo)馈保俚健皼_涼死”和“骷髏死”，近年來(lái)發(fā)生在勞教所里各種在押人員的離奇死亡事例接二連三，這雖然只是少數(shù)公職人員的瀆職、失職行為，但無(wú)疑對(duì)整個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍的形象造成了巨大損害。［4］除此之外，由于經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)和地方逐利，勞教人員超強(qiáng)度勞動(dòng)的問(wèn)題普遍存在，中央司法警官學(xué)院勞動(dòng)教養(yǎng)管理系的陳繼鋒了解到，某勞教所勞教人員每周勞動(dòng)時(shí)間高達(dá)76.5小時(shí)，平均每天超過(guò)10小時(shí)，相比之下，每周只有4小時(shí)學(xué)習(xí)時(shí)間。學(xué)習(xí)時(shí)間不斷被壓縮，勞教人員的教育改造工作自然就被淡化了，真正迷途知返的寥寥無(wú)幾，反而增生了對(duì)社會(huì)的怨念和仇視。

2.勞教制度導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力合法性快速流失

現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中的勞教制度在不同程度上偏離了其政策設(shè)計(jì)的初衷，勞教制度變異有著多方面的原因。一方面，在勞教執(zhí)行的過(guò)程中，執(zhí)法者往往強(qiáng)調(diào)的是勞教人員對(duì)義務(wù)的履行和禁止性規(guī)定的遵守，而輕視對(duì)勞教人員合法權(quán)利的保護(hù)，一些基層管教民警隨意限制和剝奪勞教人員應(yīng)有的自由權(quán)利，更有甚者還濫用執(zhí)法權(quán)力，打罵體罰被勞教人員、侮辱被勞教人員人格。另一方面，導(dǎo)致勞教政策成為眾矢之的的根本原因在于不少執(zhí)法者錯(cuò)誤的維穩(wěn)觀和政績(jī)觀。國(guó)家權(quán)力把持者不能正視公民的正當(dāng)利益訴求，執(zhí)法者對(duì)待公民正當(dāng)利益訴求的態(tài)度傲慢、冷漠、粗暴，信奉的是“把人關(guān)起來(lái)”的穩(wěn)定。殊不知，多數(shù)社會(huì)“不穩(wěn)定因素”的形成與國(guó)家權(quán)力自身的不公正、不公開(kāi)、不透明、不文明的行使具有緊密聯(lián)系，權(quán)力壓制下的暫時(shí)穩(wěn)定往往催生新的持續(xù)性的不穩(wěn)定。［5］當(dāng)國(guó)家權(quán)力的使用不但沒(méi)有增進(jìn)社會(huì)福利反而損耗社會(huì)利益的時(shí)候，人們這時(shí)候就開(kāi)始對(duì)國(guó)家權(quán)力的合法性問(wèn)題產(chǎn)生了質(zhì)疑。

四、勞教制度的政策調(diào)整

(一)政策調(diào)整應(yīng)堅(jiān)持的原則

1.堅(jiān)持依法治國(guó)的基本原則

依法治國(guó)和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是任何改革方案都不能違背的基本前提和努力方向。從這一基點(diǎn)出發(fā)，勞教制度的法治化是一個(gè)不可回避的重要話題，勞教制度的改革必須遵守憲法規(guī)定的基本原則和精神內(nèi)涵，這也是勞教立法必須達(dá)到的最低標(biāo)準(zhǔn)。法治化并不是形式意義上的合法化，而是要求一種制度實(shí)質(zhì)的合理性和正當(dāng)性。勞教制度的改革，必須要經(jīng)過(guò)立法審議;勞教制度的程序，必須司法化。離開(kāi)這兩條原則，改革就可能背離國(guó)家法治建設(shè)發(fā)展的方向，也會(huì)背離國(guó)家利益發(fā)展的方向。［6］

2.堅(jiān)持司法公正和管理效率相統(tǒng)一的原則

在合法性前提下，公平正義主要通過(guò)符合法治要求的程序規(guī)則得以實(shí)現(xiàn)。應(yīng)完善現(xiàn)行勞教法規(guī)對(duì)于程序規(guī)定方面存在的嚴(yán)重漏洞，設(shè)定較為嚴(yán)密的司法程序，在處罰程度上要體現(xiàn)“罪刑相適”的原則，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)人員安排生活、組織活動(dòng)乃至各項(xiàng)待遇，都必須嚴(yán)格依照預(yù)先法定的標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)序、方法、步驟，防止臨機(jī)處置、自由裁斷，保障勞動(dòng)教養(yǎng)人員的權(quán)益不致落入行政權(quán)和司法權(quán)任意處置的陷阱，一切處分均應(yīng)公開(kāi)并處于監(jiān)督之下。［7］強(qiáng)調(diào)司法公正，并不意味著摒棄管理效率，實(shí)現(xiàn)程序規(guī)范的公正與效率的相統(tǒng)一是改革勞教制度必須秉持的原則和目標(biāo)。

3.堅(jiān)持保障人權(quán)與維護(hù)社會(huì)秩序相統(tǒng)一的原則

保障人權(quán)和維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定是現(xiàn)代法治國(guó)家的基本任務(wù)，制訂一項(xiàng)政策的基本方向，就是在兩者之間取得平衡。勞教制度的實(shí)施有利于維護(hù)社會(huì)治安、社會(huì)穩(wěn)定，但在某種程度上它是以壓制和侵犯部分公民(勞動(dòng)教養(yǎng)人員)的人身權(quán)利為代價(jià)的。改革勞教制度，必須充分尊重這部分人員的主體性人格、權(quán)利和自我改善努力。在各項(xiàng)具體制度的設(shè)計(jì)中，要注重標(biāo)準(zhǔn)、程序、過(guò)程和組織環(huán)境的適應(yīng)性，體現(xiàn)人權(quán)保障的要求。

4.堅(jiān)持教育性與懲戒性相統(tǒng)一的原則

對(duì)于勞動(dòng)教養(yǎng)的目的而言，是為了促進(jìn)勞動(dòng)教養(yǎng)人員的自我改善與自我發(fā)展。一方面，教育性體現(xiàn)了勞教政策的本質(zhì)特色與核心價(jià)值，要在總結(jié)勞動(dòng)教養(yǎng)工作正反兩面經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)特有的再教育形式，轉(zhuǎn)換勞教人員的思想，矯正其人格和惡習(xí)，培養(yǎng)其良好的公民責(zé)任感、社會(huì)適應(yīng)性和行為能力。另一方面，勞教政策帶有懲戒性，但是要深刻認(rèn)識(shí)到，懲戒功能設(shè)計(jì)的初衷不是為了懲罰而懲罰，不能機(jī)械地、片面地去理解它，只有把它置身于“一切為了人”這個(gè)出發(fā)點(diǎn)去考量，才能真正實(shí)現(xiàn)它的終極使命。

(二)政策調(diào)整可嘗試的方向

1.政策行使主體的多元化和執(zhí)行程序的規(guī)范化

勞教制度的調(diào)整應(yīng)該打破公安機(jī)關(guān)“一壟獨(dú)斷”的局面。根據(jù)現(xiàn)代法治的基本要求，涉及公民基本人身權(quán)利的法律關(guān)系的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)用法定程序來(lái)進(jìn)行監(jiān)督，將決定權(quán)從公安機(jī)關(guān)分離出，賦予被勞教人員申辯權(quán)，對(duì)決定不服可以申辯還可以到法院申訴，由法院來(lái)裁決是否應(yīng)該勞教。當(dāng)前導(dǎo)致《違法行為教育矯正法》的“難產(chǎn)”的原因在于矯治決定權(quán)的歸屬問(wèn)題，但可以肯定的是，無(wú)論矯治決定是由司法機(jī)關(guān)所屬還是由公安機(jī)關(guān)所屬，公安機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的日子是一去不復(fù)返了。至于改革后的勞教制度如何納入司法程序，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行程序的規(guī)范化，筆者認(rèn)為可借鑒英國(guó)的“治安法院”體制，在基層和中級(jí)兩級(jí)人民法院創(chuàng)設(shè)“治安法庭”，專門負(fù)責(zé)此類案件的審查，案件由公安機(jī)關(guān)直接移送，設(shè)計(jì)“申請(qǐng)——決定”的程序，法院作為第三方來(lái)決定是否有必要采取違法行為矯治措施以及具體的矯正時(shí)間，法庭開(kāi)庭審理案件時(shí)通知檢察院，檢察院認(rèn)為必要時(shí)可派員出庭監(jiān)督審理過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)公檢法的制衡。

2.政策執(zhí)行對(duì)象的明確化和矯治期限的合理化

在勞教制度調(diào)整中應(yīng)該明確政策執(zhí)行的對(duì)象，避免權(quán)力被濫用。改變“勞教是一個(gè)筐，什么都往里裝”的局面，將勞教的適用范圍縮減，通過(guò)《違法行為教育矯治法》明確政策執(zhí)行的對(duì)象。不是屢教不改的，一般將不再被強(qiáng)制執(zhí)行，明確規(guī)定不再將正當(dāng)維權(quán)的人納入矯治對(duì)象。此外，改革后的勞教制度應(yīng)嚴(yán)格遵循“罪刑相適”原則，降低其嚴(yán)厲程度。一般而言，帶有懲罰性質(zhì)的處分不宜超過(guò)6個(gè)月，必要時(shí)經(jīng)法庭同意也可延長(zhǎng)到最多不超過(guò)1年的時(shí)間。要對(duì)矯治期限予以縮減，每個(gè)矯治對(duì)象適用的期限應(yīng)由法官根據(jù)人身危險(xiǎn)的不同性質(zhì)來(lái)決定，如戒毒型勞教人員的矯治期限一般應(yīng)高于普通違法者的矯治期限。要建立健全人格調(diào)查制度，根據(jù)矯治對(duì)象的成長(zhǎng)經(jīng)歷、人格特點(diǎn)、精神狀況、違法行為歷史、當(dāng)前表現(xiàn)等一系列因素做出合理判斷。要堅(jiān)持矯治期限的靈活性，法官宣布的矯治期限并非是固定期限，可以根據(jù)矯治對(duì)象人身危險(xiǎn)性的大小來(lái)決定是否減期、提前解教或延長(zhǎng)期限。［8］

［1］戴韶華.對(duì)勞教制度的發(fā)展歷史及其現(xiàn)實(shí)困境的政治思［EB/OL］.http://law.china.cn/thesis/txt/2007-06/29/content_1661711

［2］劉蘭玉，楊淑鴻.對(duì)我國(guó)勞教制度的法理分析［J］.甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，(10)

［3］魏汝久.中國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度報(bào)告(2010)［EB/OL］.http://www.21ccom.net/articles/zgyj/ggzhc/article_2011012128589.html.2011-01-21

［4］朱慧卿.勞教者保外就醫(yī)時(shí)死亡，網(wǎng)上對(duì)勞教制度的關(guān)注［N］.江門日?qǐng)?bào)，2010-04-18

［5］李江英.在勞教制度改革之前［EB/OL］.http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/szpl/20120906092149.htm.2012-09-06

［6］胡訓(xùn)珉，楊永生.勞教制度的改革構(gòu)想［J］.上海公安高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2004，(2)

［7］赤艷.關(guān)于改革與完善勞動(dòng)教養(yǎng)制度的立法構(gòu)想［J］.北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2006，(S1)

［8］劉海亮.關(guān)于《違法行為矯治法》立法之思考［D］.山東大學(xué)，2006