美國在全球治理中的角色——以氣候變化問題為例

馬 骦

（東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長春 130000）

蘇聯(lián)解體后，美國成為了世界上唯一的超級(jí)大國，在各個(gè)領(lǐng)域都發(fā)揮著舉足輕重的作用。同樣，它怎樣看待、怎樣參與全球治理也會(huì)對(duì)全球治理的進(jìn)程和效果產(chǎn)生巨大影響。氣候變化問題是全球性問題中一個(gè)十分典型又亟待解決的議題，也一直是國際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，梳理冷戰(zhàn)后美國歷屆政府的氣候變化政策，探究其演變?cè)?，從而揭示美國在全球治理中的角色，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、全球治理理論概述

雖然全球治理還沒有一個(gè)被普遍接受的定義，但一般來說全球治理主要包括目標(biāo)、規(guī)制、基本單元、對(duì)象以及治理結(jié)果五個(gè)要素。也有學(xué)者更直觀地將其分解為五個(gè)問題：為什么要治理？怎樣治理？由誰治理？治理什么？治理的怎么樣？[1]

為什么要進(jìn)行全球治理？冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際秩序管理機(jī)制已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，原本霸權(quán)式、等級(jí)化機(jī)制的合法性大大下降。與此同時(shí)，面對(duì)不斷涌現(xiàn)的全球性問題，各國開始思考世界事務(wù)究竟該讓誰治理、怎樣治理的問題。美國所標(biāo)榜的“霸權(quán)穩(wěn)定”令人不安，“世界政府”尚未形成，單一國家也沒有能力獨(dú)自解決這些問題。在這種情況下，全球治理的理念著實(shí)令人眼前一亮。

怎樣進(jìn)行治理是全球治理的核心問題，這就需要依靠一套能夠讓全人類共同遵守、共同維護(hù)，并且對(duì)每個(gè)人都具有約束力的全球治理機(jī)制[1]，這種機(jī)制是一種具有法律約束力的制度性安排，但卻不基于某一強(qiáng)制權(quán)威，不以武力強(qiáng)迫為手段，它依靠的是公眾的認(rèn)可、參與和相互協(xié)調(diào)。

由誰治理是另一個(gè)讓學(xué)者們意見不一、爭(zhēng)論不休的問題。從單元層面上來看，全球治理的基本單元可分為五類：超國家組織、區(qū)域性組織、跨國組織、亞國家以及在這四個(gè)層級(jí)之間的民族國家。詹姆斯·羅西瑙引入了“權(quán)威空間”這一全新的概念來說明全球治理是一種多中心、多層次、多種行為體參與的治理。但是，對(duì)于究竟該由哪一層級(jí)發(fā)揮主體性作用的問題，學(xué)者們的意見仍大相徑庭。

全球治理的對(duì)象也就是全球性問題按議題領(lǐng)域可分為以下五類：全球安全問題（如武裝沖突、核武器擴(kuò)散等）；生態(tài)環(huán)境問題（如氣候變化、臭氧層空洞等）；國際經(jīng)濟(jì)問題（如金融危機(jī)、貧富兩極分化等）；跨國犯罪（如走私、販賣人口等）；基本人權(quán)問題（如饑餓與貧窮、種族滅絕等）。[1]

至于治理的怎么樣則是人們最關(guān)心的問題，這一點(diǎn)集中體現(xiàn)在全球治理機(jī)制的有效性上，我們并不能忽視聯(lián)合國、世界銀行等國際組織在全球治理中發(fā)揮的重要作用，但全球治理機(jī)制能否最終達(dá)成在很大程度上仍要取決于主權(quán)國家的利益和意愿，并且還要受到大國的控制和支配。另外，由于不存在統(tǒng)一權(quán)威，導(dǎo)致在全球治理的過程中，各主體的權(quán)力、利益分散，這不僅會(huì)引發(fā)責(zé)任分擔(dān)的困境，還會(huì)嚴(yán)重影響治理的效率。

二、美國氣候變化政策的演變及評(píng)價(jià)

全球氣候變化問題是現(xiàn)今最為引人關(guān)注的全球性問題之一，這是因?yàn)椋瑲夂蜃兓粌H直接影響著淡水資源分布、空氣質(zhì)量，還會(huì)引發(fā)物種滅絕、糧食減產(chǎn)、難民潮等社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題。美國是當(dāng)今世界唯一的超級(jí)大國，同時(shí)也是全球溫室氣體排放總量最大的國家，它如何看待氣候變化問題、參與氣候治理就顯得尤為重要。美國氣候變化政策在不同時(shí)期并不相同，為了更好地分析美國在全球氣候治理中的作用，在此有必要對(duì)冷戰(zhàn)至今美國歷屆政府的氣候變化政策及其演變?cè)蜻M(jìn)行梳理和分析。

（一）冷戰(zhàn)后美國氣候治理政策演變

1.布什政府的氣候變化政策（1989-1993）

1990年，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)發(fā)表了《第一次評(píng)估報(bào)告》，報(bào)告認(rèn)為二氧化碳排放與全球氣候變暖的關(guān)系仍存在著不確定性。該報(bào)告與當(dāng)時(shí)美國國內(nèi)科學(xué)界存在的“支持氣候變化的科學(xué)依據(jù)和相關(guān)論斷是初級(jí)的、令人懷疑的”觀點(diǎn)不謀而合，這也就導(dǎo)致布什政府縮減了美國在應(yīng)對(duì)氣候問題方面的投入，并為其在國際上的“不合作”態(tài)度提供了說辭。布什在1990年4月的全球氣候變暖問題會(huì)議上表示必須要加強(qiáng)對(duì)氣候變暖的進(jìn)一步研究，在同年11月召開的第二次世界氣候大會(huì)上，他也明確表示美國不會(huì)承擔(dān)減排義務(wù)。

與之不同的是，當(dāng)時(shí)美國國會(huì)和政府中重視氣候問題、呼吁節(jié)能減排的人始終大有人在，來自于國會(huì)和政府的支持聲促成了之后布什政府的積極合作姿態(tài)，在1992年的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上，布什政府接受了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，并為完成公約義務(wù)而制定了《1992年能源政策法》以及針對(duì)全球氣候問題的“全球氣候變化國家行動(dòng)方案”。但是方案的實(shí)際結(jié)果不盡如人意，能源政策法也隨著布什任期的結(jié)束而告終。

2.克林頓政府的氣候治理政策（1993-2001）

1993年，剛剛上任的克林頓就公布了《氣候變化行動(dòng)方案》，承認(rèn)人類活動(dòng)增加了大氣中溫室氣體的濃度，從而引發(fā)了生態(tài)失衡、海平面上升等惡果，他還將氣候問題與美國國家安全聯(lián)系到一起，確定了2000年將美國溫室氣體排放量降低到1990年水準(zhǔn)的目標(biāo)，并表示希望美國在全球氣候治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。與布什時(shí)期整個(gè)社會(huì)對(duì)于氣候變化問題的懷疑態(tài)度不同，1995年聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)的第二次研究報(bào)告贏得了美國科學(xué)界的贊同，這促成了克林頓政府參與全球氣候治理的積極態(tài)度。然而，克林頓政府雖然采取了很多應(yīng)對(duì)氣候變暖的措施，但成果卻十分有限。期間美國不僅沒有完成《氣候變化行動(dòng)方案》的目標(biāo)，其2000年的溫室氣體排放基礎(chǔ)線還比1993年的預(yù)測(cè)值增加了157 百萬公噸碳當(dāng)量。

在國際舞臺(tái)上，克林頓政府也展現(xiàn)出了積極的姿態(tài)。1997年12月，在日本京都召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第三次締約方大會(huì)上，克林頓政府積極參與談判，并簽訂了《京都議定書》。但是，迫于美國參議院“伯德-哈格爾決議”①的壓力，克林頓并沒有將其交予參議院批準(zhǔn)，這直接導(dǎo)致《京都議定書》喪失了對(duì)美國的約束力，意味著美國在會(huì)上所做出的國際承諾都難以兌現(xiàn)。更為重要的是，克林頓政府日后許多應(yīng)對(duì)氣候變化的措施也都被這個(gè)決議所束縛，令其在全球氣候治理中難以有所作為。

3.小布什政府的氣候治理政策（2001-2008）

小布什政府對(duì)全球氣候治理的重視程度明顯不如克林頓政府。2001年3月，上任伊始的小布什就高調(diào)宣布美國退出《京都議定書》，并直指簽訂議定書對(duì)美國來說簡(jiǎn)直是一個(gè)致命性的錯(cuò)誤。

由于9·11 事件帶給美國的沖擊，小布什將主要精力放在了反恐問題上，導(dǎo)致他在第一屆任期里對(duì)待氣候問題的態(tài)度消極。而與之相對(duì)的是，越來越多的美國民眾、科學(xué)家還有國會(huì)議員開始關(guān)注氣候問題，使得美國國內(nèi)形成了一種政策制定團(tuán)體和社會(huì)大眾共同呼吁解決氣候問題的內(nèi)部環(huán)境。也正是由于這種來自于國內(nèi)和國際的雙重輿論壓力，小布什在第二任期時(shí)暫時(shí)收斂了他一貫的單邊主義作風(fēng)。2005年7月，小布什在訪問丹麥時(shí)，首次承認(rèn)人類活動(dòng)所造成的溫室氣體排放量增加是導(dǎo)致全球變暖的原因。同年，在美國的發(fā)起下，美國、中國、韓國、日本、印度、澳大利亞六國建立起了《亞太清潔發(fā)展和氣候新伙伴計(jì)劃》。2007年底，小布什政府接受了《巴厘島路線圖》，這一做法不僅讓美國再次參與到國際氣候談判的進(jìn)程中來，還使之重回到《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的體系之中。2008年4月，小布什在總結(jié)其執(zhí)政期間的氣候變化政策時(shí)，提出了到2025年前美國溫室氣體排放量不再增長的新目標(biāo)。

雖然從第二任期開始，小布什政府對(duì)氣候問題的重視程度有所提高，并逐步開始主動(dòng)參與全球氣候治理，但是他事實(shí)上并沒有采取具體的、實(shí)質(zhì)性的減排措施，這種轉(zhuǎn)變更像是迫于國際和國內(nèi)的壓力，同時(shí)為占據(jù)全球氣候治理的主導(dǎo)地位而采取的實(shí)用主義策略。

4.奧巴馬政府的氣候治理政策（2008年至今）

全球金融危機(jī)讓奧巴馬認(rèn)識(shí)到復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)、保證安全與解決氣候問題是相輔相成而非彼此制約的關(guān)系，在這種理念的指導(dǎo)下，奧巴馬拋棄了前任小布什在氣候治理中的單邊主義思維，出臺(tái)了一系列積極的氣候變化政策。

2008年11月，剛剛上任的奧巴馬表示自己的總統(tǒng)任期將開啟美國在全球氣候治理中擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)地位的新篇章，并在就職一周內(nèi)就簽署了兩份限制溫室氣體排放的備忘錄②。2009年2月，美國發(fā)射了首顆“嗅碳”衛(wèi)星，為氣候變化問題進(jìn)一步的科學(xué)研究提供了技術(shù)保障。同年6月，奧巴馬在眾議院最終以微弱的優(yōu)勢(shì)通過了《美國清潔能源與安全法案》，該法案成為了美國歷史上第一份對(duì)溫室氣體排放進(jìn)行限制的法案。

在國際層面，奧巴馬加大了參與全球氣候治理的力度。2009年3月，奧巴馬政府為推進(jìn)新能源開發(fā)和溫室氣體減排主辦了“主要經(jīng)濟(jì)體能源與氣候論壇”，在開幕式上，國務(wù)卿希拉里呼吁加強(qiáng)國際合作，共同應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)。也正是因?yàn)閵W巴馬對(duì)全球氣候治理所表現(xiàn)出來的積極態(tài)度，讓國際社會(huì)一度對(duì)其接受《京都議定書》寄予厚望。但是，在哥本哈根氣候會(huì)議上，奧巴馬政府卻拋開《京都議定書》不提，不愿制定一個(gè)合理的減排目標(biāo)，還堅(jiān)持要求發(fā)展中國家承擔(dān)更多的義務(wù)。最終，會(huì)議僅僅達(dá)成了一項(xiàng)沒有提及各國減排指標(biāo)，也沒有任何法律效力的《哥本哈根協(xié)議》，美國既想領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理，又不愿被減排義務(wù)束縛的做法招致了各國的抵制。

（二）對(duì)美國參與全球氣候治理的評(píng)價(jià)

1.美國不同時(shí)期氣候變化政策的利益考量

盡管歷屆政府的氣候變化政策存在著變動(dòng)，但其最核心的利益考量基本只有兩方面：在國內(nèi)維持政治穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；在國際上謀求氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，維持美國的優(yōu)勢(shì)地位。

2.美國參與全球氣候治理的質(zhì)量評(píng)析

表1 展現(xiàn)了美國在不同時(shí)期參與全球氣候治理的合作情況和質(zhì)量，越偏向左上格參與質(zhì)量越低，越偏向表格右下方，則參與質(zhì)量越高?？梢钥闯觯瑏碜試H社會(huì)的種種力量并不是促成美國參與氣候合作的主要原因，尤其是當(dāng)合作對(duì)其自身能力有所干擾時(shí)，能否維護(hù)和擴(kuò)展自身利益才是美國是否參與全球氣候治理的決定性因素。冷戰(zhàn)后美國幾屆政府對(duì)待氣候變化問題的態(tài)度雖然不同，但其政策之間卻存在著延續(xù)性，并無本質(zhì)差別，都是為保證自身國家競(jìng)爭(zhēng)力、鞏固美國在國際體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位而采取的工具性實(shí)用主義策略。

3.美國領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理的困境

表1 美國參與全球氣候治理的質(zhì)量

從布什到奧巴馬，美國政府始終在為爭(zhēng)取全球氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)而努力，但卻一再受挫，總體來看，其原因主要有三：第一，美國一直以來提出的減排目標(biāo)不但與其領(lǐng)導(dǎo)氣候治理的意圖并不相稱，能否完成其承諾也令人擔(dān)憂。第二，每每涉及到最重要的減排問題時(shí)，美國總是回避確立明確的減排目標(biāo)，因此，美國領(lǐng)導(dǎo)下的氣候治理實(shí)在難以得到國際社會(huì)的普遍接受和認(rèn)可。第三，由于美國國內(nèi)氣候立法尚不完善，再加上之前《京都議定書》雖被克林頓政府通過，卻無法得到美國國會(huì)批準(zhǔn)的教訓(xùn)，造成美國領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理的公信力不足。

三、美國在全球治理中的角色

（一）對(duì)全球治理的影響

冷戰(zhàn)后的國際體系并不能算是真正意義上的無政府體系，因?yàn)槊绹恢碧幱谶@個(gè)體系的中心，設(shè)計(jì)、主導(dǎo)著世界秩序。在全球治理領(lǐng)域，美國也始終希望占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位，那么，美國所進(jìn)行的霸權(quán)治理成效如何？又對(duì)全球治理產(chǎn)生了怎樣的影響呢？我們可以從以下三個(gè)方面來進(jìn)行探討。

首先，美國的許多做法破壞了全球治理機(jī)制。深受“美國例外論”影響的美國人在全球治理中一直以來只認(rèn)可本國法律，拒絕受制于其他國際法律或條約。這就造成美國在全球治理中時(shí)常出現(xiàn)一邊執(zhí)意尋求主導(dǎo)權(quán)，一邊又時(shí)常游離于治理機(jī)制之外的尷尬局面，也正是因?yàn)檫@個(gè)超級(jí)大國在許多領(lǐng)域中的不合作態(tài)度，致使全球治理的效果大打折扣。

其次，美國的領(lǐng)導(dǎo)削弱了全球治理機(jī)構(gòu)的力量。以“上帝的選民”自居的美國人向來認(rèn)為自己是正義、和平的化身，也理所應(yīng)當(dāng)是全球治理的領(lǐng)導(dǎo)者，但是一向秉承實(shí)用主義的美國卻更傾向于讓治理機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)，而非受其約束。這種做法嚴(yán)重?fù)p害了全球治理的可信度和有效性，阻礙了治理進(jìn)程。

最后，美國的一些行為還損害了其他參與全球治理國家的利益。美國一直標(biāo)榜自己是在為維護(hù)世界和平和國際正義行事，但實(shí)際上這種世界秩序卻是按照美國自身的偏好定義的，并且往往會(huì)與其他國家的正當(dāng)利益相悖。美國的雙重標(biāo)準(zhǔn)不但損害了其他國家參與全球治理的正當(dāng)利益和積極性，還延誤了許多全球性問題的解決。

可見，美國領(lǐng)導(dǎo)下的全球治理不僅沒有為各國建立起穩(wěn)定、合理、有效的全球治理秩序，還讓諸多問題變得更加復(fù)雜，甚至其本身就成為了許多全球性問題產(chǎn)生和激化的根源。[2]

（二）美國的“治理困境”

1.能力困境。美國不再像20 世紀(jì)40年代時(shí)那樣具有絕對(duì)壓倒性的物質(zhì)優(yōu)勢(shì)和意識(shí)形態(tài)影響力，自冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國的國家實(shí)力一直處在一種相對(duì)衰退的過程中，導(dǎo)致了美國全球治理威望的下滑。這一點(diǎn)集中反映在反恐戰(zhàn)爭(zhēng)和全球金融危機(jī)這兩個(gè)重大事件之上：伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)不但耗費(fèi)了硬實(shí)力和軟實(shí)力，還遭到了國際社會(huì)的極大批評(píng)和抗議；而2008年始于美國的金融危機(jī)則動(dòng)搖了美元的國際貨幣儲(chǔ)備地位，引發(fā)了各國對(duì)美國主導(dǎo)的世界金融機(jī)制的強(qiáng)烈質(zhì)疑。雖然伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)和金融危機(jī)并沒有改變美國超級(jí)大國的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，但卻反映了美國政治控制力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和文化影響力的急速下滑，其霸權(quán)治理的認(rèn)可度也在不斷下降。

2.意愿困境。美國實(shí)力的衰退直接導(dǎo)致全球治理供給不足，而事實(shí)上，美國本身為全球治理提供公共物品和國際公益的意愿也在不斷降低，它所提供的公共物品并不是為了讓所有國家共享，也不是出于對(duì)國際公益的關(guān)心，而是具有明顯的排他性和利己性，選擇性地向一部分國家提供便利。許多時(shí)候，美國不僅沒有維持正常的全球治理秩序，還為之平添了許多隱患。

結(jié)語

在冷戰(zhàn)后的世界里，人類所面臨的最大威脅已不再是來自于敵對(duì)國家，而是源自越來越多由非傳統(tǒng)安全帶來的危機(jī)和挑戰(zhàn)。在這些全球性問題面前，縱然是最強(qiáng)大的國家也會(huì)顯得力不從心，因此，倡導(dǎo)多種行為體參與的全球治理興起是國際機(jī)制發(fā)展的必然趨勢(shì)。然而，世界對(duì)全球治理需求的不斷提高和國際制度的供給不足之間卻始終存在著矛盾，美國雖然一直希望擔(dān)當(dāng)全球治理的領(lǐng)導(dǎo)者，但它的參與卻往往是出于自身戰(zhàn)略和利益的需要，其治理模式也日益陷入了能力和意愿的困境，這即是美國的霸權(quán)治理一再受挫的根本原因。

世界需要的是由更多國家和非國家行為體參與的真正的全球治理，美國作為唯一的超級(jí)大國，其作用依然不可取代。但是，歐盟、日本以及“金磚四國”等新興國家將逐漸從邊緣靠近中心，開始在全球治理中分享權(quán)力、承擔(dān)責(zé)任，非政府組織等社會(huì)力量也將進(jìn)一步推動(dòng)治理的多元化進(jìn)程。[3]未來的全球治理絕不應(yīng)是由美國完全操控的治理，而將會(huì)達(dá)成一種多中心、多層次上穩(wěn)定、有效的治理格局。

注釋：

①1997年6月25 日，美國參議院以95 對(duì)0 票通過了“伯德-哈格爾決議”，要求政府不得簽訂任何“不同等對(duì)待發(fā)展中國家和工業(yè)化國家的，有具體目標(biāo)和時(shí)間限制的條約”。

②一份是指示交通部要求汽車制造商在2011年以后所生產(chǎn)的汽車要確定更高的油效標(biāo)準(zhǔn)，另一份是指示環(huán)境保護(hù)署重新考慮加州關(guān)于制定高于聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)并在汽車排放溫室氣體方面設(shè)定更為嚴(yán)格限制的申請(qǐng)。

[1]俞可平.全球治理引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2002,(1).

[2]龐中英.霸權(quán)治理與全球治理[J].外交評(píng)論,2009,(4):19.

[3]秦亞青.世界格局.國際制度與全球秩序[J].現(xiàn)代國際關(guān)系,2010,(慶典特刊):13.