淺析美國(guó)總統(tǒng)行政權(quán)力的擴(kuò)張：從三權(quán)分立角度出發(fā)

宗 華

（華東政法大學(xué)，上海 200233）

美國(guó)是一個(gè)三權(quán)分立的國(guó)家，但是權(quán)力結(jié)構(gòu)在三權(quán)分立的框架下一直發(fā)生著變化，在19世紀(jì)后期至20世紀(jì)期間變化最為突出的是：三權(quán)分立的權(quán)力重心由國(guó)會(huì)轉(zhuǎn)向總統(tǒng)，逐漸發(fā)展成為以總統(tǒng)為重心、起主導(dǎo)作用的三權(quán)分立新格局。

一、總統(tǒng)與國(guó)會(huì)

在早期及整個(gè)19世紀(jì)，國(guó)會(huì)在制訂國(guó)家政策方面往往起主導(dǎo)作用，國(guó)會(huì)是聯(lián)邦制中的主導(dǎo)，是不可抗拒的力量。[1]國(guó)會(huì)代表著各州的意愿，同樣也代表著人民的意愿。由于殖民時(shí)期的歷史原因及自由的美利堅(jiān)民族精神，美國(guó)人民抗拒專制獨(dú)裁統(tǒng)治，因而一直極力限制總統(tǒng)的行政權(quán)力。而國(guó)會(huì)則成為代表民意行使國(guó)家權(quán)力的主要機(jī)關(guān)。美國(guó)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)實(shí)際是國(guó)會(huì)至高無上的一種體制，總統(tǒng)也在國(guó)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)之下。但國(guó)會(huì)并不能代表真正的民主，實(shí)際上它仍然被多個(gè)利益集團(tuán)所把持，國(guó)會(huì)所作出的決議事實(shí)上是各利益集團(tuán)斗爭(zhēng)后的結(jié)果。

總統(tǒng)行政權(quán)力擴(kuò)張經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的時(shí)間，從海斯總統(tǒng)開始，經(jīng)歷幾代總統(tǒng)的努力，逐漸遏制了國(guó)會(huì)對(duì)行政權(quán)力的干涉，削弱國(guó)會(huì)的權(quán)力，擴(kuò)大行政權(quán)力，權(quán)力中心逐漸向總統(tǒng)傾斜，最終進(jìn)入了以總統(tǒng)權(quán)力為重心，總統(tǒng)為主導(dǎo)地位的時(shí)期。而富蘭克林·羅斯福是這一新格局的奠定者，在經(jīng)濟(jì)蕭條、社會(huì)體制動(dòng)蕩的背景下，羅斯福采取一系列強(qiáng)硬措施，將權(quán)力逐步集中在總統(tǒng)手中。

首先，羅斯福改革行政機(jī)構(gòu)，通過建立大批行政機(jī)構(gòu)來擴(kuò)大總統(tǒng)權(quán)力。如聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、預(yù)算局等。通過爭(zhēng)奪國(guó)會(huì)對(duì)特定領(lǐng)域的管轄權(quán)，從而擴(kuò)大總統(tǒng)的權(quán)力范圍，極大程度的削弱了國(guó)會(huì)的權(quán)力。

其次，擴(kuò)大總統(tǒng)立法權(quán)。根據(jù)美國(guó)憲法規(guī)定的原則，20世紀(jì)以前美國(guó)的立法權(quán)基本掌握在國(guó)會(huì)手中，總統(tǒng)主要以使用否決權(quán)的方式參與立法，牽制立法部門。[2]20世紀(jì)后，羅斯福經(jīng)常通過頻繁提交國(guó)情咨文的方式，來干預(yù)國(guó)會(huì)通過的由他建議的社會(huì)立法。由此參與、干涉立法，擴(kuò)大政府的權(quán)力?？偨y(tǒng)提交的國(guó)情咨文實(shí)際上成為一種立法綱領(lǐng)，國(guó)會(huì)的許多主要立法就是在總統(tǒng)咨文的基礎(chǔ)上制定的。[3]

再者，通過對(duì)外政策的制訂和實(shí)施，擴(kuò)張總統(tǒng)行政權(quán)力。總統(tǒng)擁有對(duì)外事務(wù)權(quán)，但是在三權(quán)分立的體制下，其對(duì)外事務(wù)和重大決策應(yīng)該通過國(guó)會(huì)，受到國(guó)會(huì)的制約。羅斯福和威爾遜在任期間，為了避免國(guó)會(huì)的干涉，都采取了規(guī)避措施，羅斯福采用偷梁換柱的手法，而威爾遜則先斬后奏取得過會(huì)認(rèn)可。同時(shí)，他常利用行政命令和行政協(xié)定的方法擺脫國(guó)會(huì)的干涉，因?yàn)樾姓f(xié)定不經(jīng)參院同意就可直接生效，而相比之下，法案和條約都必須經(jīng)過國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)。總統(tǒng)通過這種規(guī)避手段實(shí)際上獲得了獨(dú)立處理對(duì)外事務(wù)的權(quán)力。

二、總統(tǒng)與法院

在法院層面上，對(duì)于總統(tǒng)行政權(quán)力的態(tài)度法院并不是一成不變的，經(jīng)歷了一個(gè)由支持?jǐn)U張到限制擴(kuò)張的變化過程。

在19世紀(jì)早期，法院曾支持集權(quán)聯(lián)邦制，當(dāng)時(shí)美國(guó)已經(jīng)開始顯現(xiàn)經(jīng)濟(jì)蕭條，壟斷巨頭們控制經(jīng)濟(jì)，嚴(yán)重?fù)p害了公民個(gè)人利益和社會(huì)公共利益，以馬歇爾為代表的最高法院為了維護(hù)聯(lián)邦權(quán)威，而支持聯(lián)邦集權(quán)化，打擊壟斷，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序以及社會(huì)利益。坦尼任首席大法官時(shí)期，也曾在查爾斯河橋案中強(qiáng)調(diào)，當(dāng)私人企業(yè)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益與社會(huì)公共權(quán)益發(fā)生沖突時(shí)，政府有責(zé)任保護(hù)后者。這些原則在重建時(shí)期為第十四條修正案中的平等法律保護(hù)的條款所肯定，為聯(lián)邦政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和管理經(jīng)濟(jì)提供了憲法根據(jù)，也為聯(lián)邦政府?dāng)U張權(quán)力、權(quán)力集權(quán)化提供了可能[4]。

無論這里的聯(lián)邦政府權(quán)力是廣義解釋，還是狹義解釋，總統(tǒng)的行政權(quán)力是它最典型的代表和體現(xiàn)。聯(lián)邦政府集權(quán)化同時(shí)也反映出總統(tǒng)權(quán)力的集權(quán)化，是總統(tǒng)權(quán)力擴(kuò)張的體現(xiàn)。因此，在19世紀(jì)早期，在當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景下，法院在支持集權(quán)聯(lián)邦制的同時(shí)，也是對(duì)總統(tǒng)權(quán)力集權(quán)及擴(kuò)張的支持，不過僅限于對(duì)經(jīng)濟(jì)的干涉。

但是法院這一支持態(tài)度并沒有持續(xù)很久，在19世紀(jì)80年代，最高法院在政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)問題上開始轉(zhuǎn)向保守。最高法院在處理政府管理經(jīng)濟(jì)的問題上，開始對(duì)其管理權(quán)進(jìn)行了限制。最高法院通過司法審查權(quán)最終決定行政法的合理性，此外，不僅可以審查政府的某一部門是否有權(quán)決定某一政策，而且還可以審查決策的合理性和實(shí)施政府決策的程序的合理性。[5]這在很大程度上限制了政府的行政權(quán)力，也同樣是對(duì)總統(tǒng)行政權(quán)力的限制?？偨y(tǒng)無法無限制的通過行政部門貫徹他的權(quán)力，也無法通過國(guó)會(huì)無限制的頒布立法處理行政事務(wù)。

三、總統(tǒng)與三權(quán)分立

總統(tǒng)行政權(quán)力的擴(kuò)張是否意味著對(duì)三權(quán)分立原則的破壞？答案是否定，這時(shí)期美國(guó)總統(tǒng)行政權(quán)力的擴(kuò)張仍然是在三權(quán)分立的原則下進(jìn)行的，依舊受到來自國(guó)會(huì)和法院的限制。

對(duì)于總統(tǒng)與國(guó)會(huì)的關(guān)系，這一時(shí)期，總統(tǒng)在蠶食國(guó)會(huì)權(quán)力的同時(shí)，極力擴(kuò)張自己的行政權(quán)力，從三權(quán)分立的國(guó)會(huì)重心轉(zhuǎn)變成總統(tǒng)重心。但總體來看，二者所扮演的角色并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，總統(tǒng)與依然相互牽制制衡。首先，總統(tǒng)雖然通過提交國(guó)情咨文的方式干涉立法，但是并沒有剝奪國(guó)會(huì)的立法權(quán)，打破三權(quán)分立原則。國(guó)情咨文的本質(zhì)僅僅是建議性、綱領(lǐng)性的文件，不能直接決定國(guó)會(huì)的立法，因而立法權(quán)仍然屬于國(guó)會(huì)，總統(tǒng)最多只能進(jìn)行間接干涉。其次，總統(tǒng)通過行政命令、行政協(xié)定以及其他方法擺脫國(guó)會(huì)干涉，但這僅僅是臨時(shí)性的措施，并沒有改變國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)決策的否決權(quán)，恰恰也是因?yàn)檫@種制衡，總統(tǒng)才另辟蹊徑來貫徹他的行政權(quán)力，國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)的制衡依舊存在。所以，權(quán)力中心從國(guó)會(huì)轉(zhuǎn)向總統(tǒng)并不是三權(quán)分立的打破，而僅僅是三權(quán)分立體制下權(quán)力分配比重的變化。

而法院與總統(tǒng)之間制約關(guān)系的變化較之國(guó)會(huì)并不那么明顯。雖然法院曾一度為了聯(lián)邦利益而支持聯(lián)邦集權(quán)化，但是并不是完全針對(duì)總統(tǒng)，且僅僅是通過判例擴(kuò)大政府權(quán)利，其司法權(quán)并沒有受到侵奪，反之政府也并沒有過多干涉司法審判。而隨后的司法審查權(quán)更是限制了總統(tǒng)的行政權(quán)力，所以法院對(duì)總統(tǒng)一直存在著制約。

所以，總統(tǒng)權(quán)力雖然擴(kuò)大，但是仍然在三權(quán)分立的體制框架之下，總統(tǒng)、國(guó)會(huì)、法院的分權(quán)與制衡依然存在，并沒有發(fā)生本質(zhì)性的變化。

四、總統(tǒng)權(quán)力擴(kuò)大的利弊

總統(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)大最主要是為了解決“效率問題”。國(guó)會(huì)本身是立法機(jī)構(gòu)，其特點(diǎn)為多中心的權(quán)力結(jié)構(gòu)，是各種地方勢(shì)力和經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)的政治混合體，也是兩黨黨魁爭(zhēng)權(quán)奪利的場(chǎng)所，這必然造成國(guó)會(huì)內(nèi)部的意見分歧和無休止的爭(zhēng)論，以及處理問題的拖延。[6]而當(dāng)時(shí)美國(guó)經(jīng)濟(jì)政治形勢(shì)緊張，外部環(huán)境復(fù)雜，急需一個(gè)強(qiáng)有力而富有效率的權(quán)力來應(yīng)對(duì)危機(jī)，顯然國(guó)會(huì)不是合適的選擇。

能夠提供權(quán)力之集中，保證公共事務(wù)之統(tǒng)一，實(shí)施有效統(tǒng)治的領(lǐng)導(dǎo)人非總統(tǒng)莫屬。擴(kuò)大總統(tǒng)權(quán)力，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的集中化，能夠提高處理事務(wù)的效率，而不會(huì)像國(guó)會(huì)那樣爭(zhēng)論不休。這能最大限度上應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)面對(duì)的問題。

雖然有國(guó)會(huì)和法院的制約，但是總統(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)大必然帶來風(fēng)險(xiǎn)?？偨y(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)張是在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)、政局緊張的背景下不得不進(jìn)行的，但當(dāng)社會(huì)重新進(jìn)入緩和平穩(wěn)階段，即使有國(guó)會(huì)和法院的制約，擴(kuò)大的總統(tǒng)權(quán)力是否會(huì)產(chǎn)生權(quán)力濫用的危險(xiǎn)？答案是肯定的，總統(tǒng)由危機(jī)而獲得額外權(quán)力，但當(dāng)危機(jī)消失時(shí)，沒有了危機(jī)的部分制約，這部分權(quán)力必然擁有了濫用的空間。而無論危險(xiǎn)是否產(chǎn)生，崇尚民主平等、抗拒權(quán)力濫用的美國(guó)人民必然會(huì)開始限制總統(tǒng)的權(quán)力，努力使行政、立法、司法權(quán)達(dá)到完美制衡的狀態(tài)，而總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和法院之間權(quán)力的爭(zhēng)奪和制約也一直在進(jìn)行著。無論如何，總統(tǒng)權(quán)力為重心的三權(quán)分立體制已經(jīng)奠定，至今仍然持續(xù)著。

[1]加里·沃塞曼.美國(guó)政治基礎(chǔ)[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1994.68-69.

[2][6]劉緒貽，楊生茂.美國(guó)通史[M].北京：人民出版社，2002.539，543-544.

[3]張定河.美國(guó)政治制度的起源與演變[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1998.127.

[4][5]王希.原則與妥協(xié)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005.278，286.