國外兒童福利模式及孤兒、棄嬰救助經(jīng)驗(yàn)評介

宣飛霞，王 玥

(1.中國青年政治學(xué)院辦公室，北京，100089;2.韓國明知大學(xué)青少年指導(dǎo)學(xué)科，韓國首爾，449728)

“1·4”河南蘭考火災(zāi)事故讓公眾和媒體在為那些年輕的生命扼腕，為袁媽媽不平的同時(shí)，也對當(dāng)?shù)卣墓聝?、棄嬰的救助工作提出了質(zhì)疑，甚至一些學(xué)者對我國現(xiàn)行的兒童福利制度提出了拷問，有的學(xué)者認(rèn)為這一事件反映了我國兒童福利制度的缺失，而非簡單的收養(yǎng)制度問題。［1］孤兒、棄嬰的救助是兒童福利制度的重要組成部分，世界各國在處理孤兒、棄嬰問題上有哪些完善的制度，有哪些成功的經(jīng)驗(yàn)?本文試圖對各國的救助經(jīng)驗(yàn)和制度進(jìn)行評介，以期對完善我國的兒童福利制度，建構(gòu)成熟的孤兒、棄嬰救助制度有所裨益。

一、兒童福利與孤兒、棄嬰救助

兒童福利是社會(huì)福利的重要組成部分，是社會(huì)福利在特殊群體——兒童中的體現(xiàn)。兒童福利的概念包括廣義的和狹義的兩種。廣義的兒童福利是指政府或社會(huì)針對全體兒童的普遍需求，為促進(jìn)兒童生理、心理及社會(huì)潛能的最佳發(fā)展而提供的各種服務(wù)。如聯(lián)合國的《兒童權(quán)利宣言》指出:“凡是以促進(jìn)兒童身心健全發(fā)展與正常生活為目的的各種努力、事業(yè)及制度等均稱之為兒童福利。”［2］《美國社會(huì)工作年鑒》則指出:“兒童福利旨在謀求兒童愉快生活、健全發(fā)展，并有效地發(fā)掘其潛能，它包括了對兒童提供直接福利服務(wù)，以及促進(jìn)兒童健全發(fā)展有關(guān)的家庭和社區(qū)的福利服務(wù)?！保?］廣義的兒童福利是積極的、以預(yù)防和發(fā)展為取向的兒童福利，是全社會(huì)兒童都能夠受益的福利服務(wù)，包括直接和間接的福利服務(wù)。直接的兒童福利服務(wù)是指政府和社會(huì)直接為兒童提供和營辦的福利服務(wù)，如教育、衛(wèi)生保健、兒童福利設(shè)施和司法保護(hù);間接的兒童福利服務(wù)是指政府和社會(huì)提供的各種以促進(jìn)兒童健康發(fā)展為目的的家庭和社區(qū)福利服務(wù)。換言之，廣義的兒童福利包括了政府和社會(huì)所有旨在為了使兒童得到全面發(fā)展、能夠在社會(huì)上有效地發(fā)揮其作用所做的一切努力。狹義的兒童福利是指政府和社會(huì)為有特殊需要的兒童及其家庭提供的各種支持、保護(hù)和補(bǔ)償性服務(wù)。因此，狹義的兒童福利服務(wù)對象多為遭遇各種不幸情境的兒童或其家庭，是針對在家庭中未能滿足其需求的兒童提供的社會(huì)福利服務(wù)。其中包括孤兒、棄嬰的救助、國家收養(yǎng)制度、殘障兒童教育和幫扶等?？梢?，狹義的兒童福利概念具有殘補(bǔ)性取向，是一種消極性兒童福利，而現(xiàn)今社會(huì)條件下，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)人道主義觀念的發(fā)展，人們已開始更多地認(rèn)同廣義的兒童福利，這種面向所有的家庭和兒童的兒童福利具有發(fā)展取向，是一種制度性的兒童福利。［2］孤兒、棄嬰的救助正是殘補(bǔ)型的兒童福利。

二、不同兒童福利理念下的國外兒童福利模式與孤兒、棄嬰救助

目前我國各類福利院收養(yǎng)的棄嬰，殘疾或患病兒童比例很高，相當(dāng)多的孩子因?yàn)榧彝ヘ毟F、病患無錢治療、殘疾得不到特別支持等原因遭到遺棄。而在歐洲國家，棄嬰發(fā)生率很低，這源于這些國家相對完善的兒童福利制度。在國家和家庭共擔(dān)兒童福利責(zé)任的價(jià)值理念指導(dǎo)下建立的兒童福利制度直接影響著其孤兒、棄嬰救助制度，并在最大程度上避免了孤兒、棄嬰現(xiàn)象的產(chǎn)生。

埃斯平·安德森的《福利資本主義的三個(gè)世界》中將西方國家的福利體制劃分為“自由主義”福利體制(盎格魯－撒克遜福利體制)、“保守主義”福利體制(歐洲大陸的合作主義福利模式)和“社會(huì)民主主義”福利體制(斯堪的納維亞福利體制)。［3］

自由主義福利體制中居支配地位的是不同程度地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)調(diào)查和家計(jì)調(diào)查式的社會(huì)救助，輔以少量的“普救式”轉(zhuǎn)移支付或作用有限的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃。這種源于“濟(jì)貧法”傳統(tǒng)的制度所給付的對象主要是那些收入較低、依靠國家救助的工人階層。因此，這種體制的非商品化效應(yīng)最低，社會(huì)權(quán)利的擴(kuò)張受到有力地抑制，建立的社會(huì)秩序?qū)儆诜謱踊念愋?。?］43-45自由主義福利體制下，一切都由市場支配，市場對福利的分配起到主導(dǎo)作用，只有在市場失去效用時(shí)，才由國家提供殘補(bǔ)式福利。以美國為例，美國的社會(huì)文化強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由與放任主義，這種文化根基導(dǎo)致了美國的社會(huì)保障是強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任的自由主義福利體制。［5］因此，美國的兒童福利從建立之初就被定義為公共援助項(xiàng)目，這種性質(zhì)上的定義表明美國兒童福利的政策將嚴(yán)格遵循自由主義福利體制的傳統(tǒng)模式，將兒童福利通過家庭福利來解決，對于兒童福利的國家補(bǔ)助也是通過補(bǔ)助給家庭的方式進(jìn)行，再配合教育券等輔助措施，可以在市場之外滿足兒童的絕大部分生存發(fā)展需要。早在羅斯福年代，美國就制定了歷史上第一部社會(huì)保障法。經(jīng)過幾十年的補(bǔ)充，社會(huì)保障制度日趨完善，形成了全方位覆蓋的社會(huì)救助制度。其中與兒童有關(guān)的就有對有子女困難家庭的資助，政府以現(xiàn)金資助單親有子女家庭，或父母失業(yè)和喪失勞動(dòng)能力的家庭;免費(fèi)醫(yī)療，資金由聯(lián)邦和州政府分擔(dān)，對于低收入個(gè)人來說，免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)的范圍從住院到門診，從檢查到手術(shù)治療;食品券補(bǔ)助，食品券是政府發(fā)行的專供購買食品的有價(jià)證券，以解決貧困階層的基本生活;兒童營養(yǎng)補(bǔ)助，主要是為哺乳期的母親、嬰兒、5歲以下兒童而設(shè)立的，每年都有數(shù)千名婦孺享受這種補(bǔ)助。［6］公立幼兒園是美國最大的政府資助項(xiàng)目，除了公立幼兒園還有專門針對貧困家庭兒童的幼兒園，專門學(xué)習(xí)基本的生存技巧。

保守主義福利體制國家又稱“盎格魯－撒克遜”國家，以德國與法國為典型代表。保守主義福利體制類型的特點(diǎn)是社會(huì)權(quán)利的資格以工作業(yè)績?yōu)橛?jì)算基礎(chǔ)，以參與勞動(dòng)市場和社保繳費(fèi)記錄為前提條件，帶有保險(xiǎn)的精算性質(zhì)。［4］80這類制度最初發(fā)生在德國并得到長期發(fā)展，而后擴(kuò)展到整個(gè)歐洲大陸，法國、德國和意大利等許多國家都屬于這類國家。保守主義福利體制國家實(shí)行的是蒂特馬斯范式中的“工作成就”模式，社會(huì)保障獲取是以參加工作為主要獲取資格，同時(shí)工作的績效可以影響保障獲取的水平。由于保守主義福利體制國家的國民需要自己繳納一部分的福利相關(guān)費(fèi)用，且在保守主義國家中，認(rèn)為母親照顧孩子是家庭的天職，因此，許多采取保守主義福利體制的國家設(shè)有父母休假期。法國、德國等老牌資本主義國家，為了安撫工人，也制定了設(shè)計(jì)范圍較為廣闊的兒童福利政策，法國在國家提供兒童福利之外，特別針對選擇私人市場的父母提供資金支持，對于貧困家庭兒童提供免費(fèi)的高質(zhì)量服務(wù)。

社會(huì)民主主義福利體制國家的兒童福利模式集中在北歐。北歐社會(huì)民主主義福利體制緣于貝弗里奇的普遍公民權(quán)原則，資格的確認(rèn)幾乎與個(gè)人需求程度或工作表現(xiàn)無關(guān)，而主要取決于公民資格或長期居住資格。由于普救主義原則和非商品化的社會(huì)權(quán)利擴(kuò)展到了新中產(chǎn)階級，定額式的給付原則是其福利津貼給付的一個(gè)基本原則，所以這種福利制度還被稱為“人民福利”模式。［4］113-115北歐社會(huì)民主主義體制下國家的福利特點(diǎn)主要包括:第一，政府代替教會(huì)濟(jì)貧承擔(dān)了全面的福利責(zé)任，這些國家都設(shè)立了社會(huì)事務(wù)部;第二，社會(huì)福利項(xiàng)目帶著明顯的社會(huì)援助特征，社會(huì)保障則由面向工薪收入者轉(zhuǎn)為面向全體居民。［7］瑞典、挪威等斯堪的納維亞國家福利模式是公認(rèn)的福利國家模式典范，充分體現(xiàn)出了此福利體制下兒童福利政策的特點(diǎn)。瑞典從1974年起就建立了父母休假制度，無論是時(shí)間還是相關(guān)的津貼給付都比保守型國家慷慨。丹麥的兒童福利制度也十分慷慨，八成以上的適齡兒童都可以免費(fèi)就讀幼兒園。挪威的兒童福利活動(dòng)貫穿著多項(xiàng)指導(dǎo)原則，通過這些原則保障兒童福利的連續(xù)性與穩(wěn)定性。社會(huì)民主主義國家的兒童福利并不是作為一種可有可無的福利制度，也不是作為一種偏向于社會(huì)救助的福利內(nèi)容，而是基于將兒童作為個(gè)體，作為國家的公民的前提，由國家提供給這種特殊的公民群體的一種盡量迎合其生存發(fā)展要求的福利。社會(huì)民主主義福利體制國家兒童政策運(yùn)行模式的精髓在于對符合條件的所有兒童提供福利使其切實(shí)受益，而國籍或者是長久居住資格則是獲取福利的條件，這就將兒童福利的實(shí)施范圍擴(kuò)大到最大化。在運(yùn)作模式上，社會(huì)民主主義福利體制國家的兒童福利管理機(jī)構(gòu)也有所不同。比如丹麥在中央建立了專門的管理機(jī)構(gòu)，但諸如兒童的牙科服務(wù)，保育照顧等福利內(nèi)容都是由地方政府負(fù)責(zé)提供，國家通過立法、財(cái)政、稅收等方式對自主度極高的地方政府進(jìn)行監(jiān)督管制。

在這三種福利體制框架下，兒童福利政策也受到相應(yīng)的福利價(jià)值理念和制度設(shè)計(jì)影響而各具特色，但發(fā)達(dá)國家大都不同程度地將兒童福利視為國家和家庭共擔(dān)的責(zé)任，并在這一價(jià)值理念的指導(dǎo)下建立起了完善的兒童福利制度。這一福利理念指導(dǎo)下的兒童福利制度也深刻影響著其國家孤兒、棄嬰救助制度的設(shè)置，并從根本上減少了失依孤兒的產(chǎn)生。

由上可見，孤獨(dú)、棄嬰救助是殘補(bǔ)型的兒童福利制度，是兒童福利中層次較低的部分，無論哪種兒童福利模式，大都建立有完善的制度和運(yùn)行機(jī)制，即便是在自由主義福利體制的美國，也對國家和政府的責(zé)任有所強(qiáng)調(diào)。當(dāng)然，由于福利理念的不同，這三種福利模式下兒童福利照顧也表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。自由主義福利體制強(qiáng)調(diào)以市場為第一機(jī)制。因此，國家的角色主要是補(bǔ)救性的，其對貧困兒童的救助更為突出，而發(fā)展性不足。比如，在自由主義體制下，美國的生育假期相對于法國等國家比較保守，一般只有無薪酬的12周假期。再比如，美國對于選擇家庭日托的孩子則因?yàn)榧彝ソ?jīng)濟(jì)能力可以支付而沒有相關(guān)的補(bǔ)貼，美國也沒有針對有兒童家庭的專門津貼。而保守主義福利體制更強(qiáng)調(diào)家庭和傳統(tǒng)社會(huì)組織(包括宗教組織)的作用，因此，兒童的照顧更多是通過家庭和其他社會(huì)組織?？傮w說來，保守主義福利體制國家的兒童政策也偏向于保守，國家承擔(dān)的責(zé)任較少，兒童照顧的重?fù)?dān)主要依靠家庭;社會(huì)民主主義福利體制中政府的機(jī)構(gòu)作用最為強(qiáng)大，從“搖籃到墳?zāi)埂钡母＠菁八腥说耐暾纳^程。

三、國外孤兒、棄嬰救助經(jīng)驗(yàn)及其啟示

(一)兒童福利理念的發(fā)展與兒童福利模式的變化，是孤兒、棄嬰救助制度不斷完善的根本動(dòng)力

兒童福利模式的發(fā)展變化，是一個(gè)從消極福利到積極福利，由自由放任到尊重兒童權(quán)利與自由，由剩余性向制度性、殘補(bǔ)型到普惠型的變化過程，呈現(xiàn)了同一國家的不同階段的現(xiàn)象或同一階段的不同國家情況，是一個(gè)脈絡(luò)十分清晰的發(fā)展過程。隨著兒童權(quán)利觀念的發(fā)展和普及，隨著社會(huì)自身的建設(shè)與發(fā)展，兒童福利正朝著普惠取向的參與發(fā)展型福利模式的方向發(fā)展，越來越多的兒童福利開始面向所有兒童的健康發(fā)展，以兒童需求為根本;以政府為主導(dǎo)，以家庭、社會(huì)為依托，以社會(huì)廣泛參與為基本途徑。

近年來，在孤兒救助制度的寄養(yǎng)問題上，關(guān)于傳統(tǒng)的院舍內(nèi)集中供養(yǎng)模式和后來發(fā)展出的家庭養(yǎng)育模式的爭論，實(shí)際上爭論的中心還是怎樣保證兒童的最大利益，從根本上反映了兒童福利理念的變化。作為一種團(tuán)體式的養(yǎng)護(hù)，院舍內(nèi)集中供養(yǎng)模式在院舍內(nèi)配有醫(yī)生、護(hù)士、護(hù)理員、教師、娛樂員、社會(huì)工作者等較多的親職角色，對兒童進(jìn)行24小時(shí)的護(hù)理、監(jiān)控和照顧;有經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練的工作人員和特殊的專業(yè)設(shè)備，可以滿足特殊兒童的特殊要求。在很長時(shí)間內(nèi)，孤兒院內(nèi)對兒童提供集中養(yǎng)護(hù)被認(rèn)為是最佳的替代性養(yǎng)護(hù)方式。隨后，依賴?yán)碚摵蛶炖讓偃后w理論對西方社會(huì)兒童養(yǎng)護(hù)模式的改革發(fā)生了重大影響。英國精神病學(xué)家鮑爾貝(John Bowlby)于1951年提出了“兒童依戀理論”以后，西方社會(huì)形成了一股“反院舍式養(yǎng)護(hù)”的潮流，歐洲各國的一些學(xué)者、家庭、政府及關(guān)心兒童福利發(fā)展的人士，認(rèn)為機(jī)構(gòu)教養(yǎng)使兒童失去了母愛，紛紛主張兒童移出福利機(jī)構(gòu)，走向家庭寄養(yǎng)，從而導(dǎo)致了院舍養(yǎng)護(hù)的新變化，家庭寄養(yǎng)作為一種替代性的兒童福利服務(wù)，得到了重視。人們認(rèn)為，家庭寄養(yǎng)這種模式在很多方面體現(xiàn)了優(yōu)勢，家庭寄養(yǎng)實(shí)際上就是建立一種替代性的親子關(guān)系，使得被寄養(yǎng)兒童的發(fā)展對寄養(yǎng)父母產(chǎn)生依戀，雙方形成正常的依戀關(guān)系，并通過雙方的互動(dòng)作用，促進(jìn)被寄養(yǎng)兒童的情感、認(rèn)知和社會(huì)化等全面發(fā)展，使其能盡早回歸主流社會(huì)。隨后，還出現(xiàn)了結(jié)合二者優(yōu)勢特點(diǎn)的“院內(nèi)家庭養(yǎng)護(hù)模式”?？v觀國外在這兩種救助模式間的討論，我國目前應(yīng)采取什么救助思路，最根本的還是取決于選擇什么樣的兒童福利觀。只有把兒童為本、兒童優(yōu)先、兒童發(fā)展放在政策考量的第一位，才能在不同的兒童寄養(yǎng)模式和孤兒、棄嬰救助模式中做出最優(yōu)的選擇。

(二)完備而嚴(yán)密的法律體系是孤兒、棄嬰救助的法律和制度保障

縱觀各國經(jīng)驗(yàn)，為確保社會(huì)救助工作的順利進(jìn)行，各國普遍通過國家立法，把兒童的社會(huì)救助納入其社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制之內(nèi)，使之具有制度上的合法性。越是發(fā)達(dá)國家，關(guān)于兒童社會(huì)救助的法律制度就越健全、完善，有關(guān)規(guī)定也越具體。早在1601年，英國女王伊麗莎白就頒布了世界上第一部《濟(jì)貧法》，1908年，又先后出臺(tái)了《兒童法》等;法國有《家庭及社會(huì)救助法典》、日本有《救護(hù)法》，都明確了包括兒童在內(nèi)的社會(huì)救助工作的內(nèi)容、形式等，韓國、阿根廷、印度尼西亞等發(fā)展中國家也頒布實(shí)施了專門的社會(huì)救助的法規(guī)。［8］而針對流浪兒童的救助，早在1993年，俄羅斯政府就頒布了《俄羅斯流浪兒童預(yù)防性原則綱領(lǐng)》，預(yù)防流浪兒童的產(chǎn)生。1999年，俄政府又頒布了《預(yù)防流浪兒童和未成年人犯罪法》。2002年10月，俄政府頒布了俄羅斯兒童整體綱要(2003～2006年)，預(yù)防流浪兒童產(chǎn)生的舉措操作性更強(qiáng)。如該綱要中的“預(yù)防流浪兒童的違法”規(guī)定:(1)匯總流浪兒童的信息;(2)建立流浪兒童的電子信息系統(tǒng)并計(jì)算出需要實(shí)施幫助的人數(shù);(3)支持俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于建立統(tǒng)一的救助制度和家庭的措施(2006年之前);(4)鞏固300多家預(yù)防流浪兒童違法機(jī)構(gòu)的物質(zhì)基礎(chǔ);(5)將接受救助的兒童的數(shù)量提高三分之一;(6)擴(kuò)大和提高為流浪兒童服務(wù)的質(zhì)量。這些法規(guī)不僅促進(jìn)了社會(huì)救助流浪兒童措施的完善，更重要的是從源頭上預(yù)防了流浪兒童違法問題的產(chǎn)生。［9］

我國目前還沒有兒童福利法，各地關(guān)于孤兒、棄嬰救助的政策也不甚健全。只有建立完備的法律法規(guī)和政策體系，才能使孤兒、棄嬰救助工作有法可依，也才能真正有效地避免蘭考悲劇的重演。

(三)完善的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置是孤兒、棄嬰救助的機(jī)構(gòu)保障

兒童福利較為完善的發(fā)達(dá)國家大都通過法律和行政體制的設(shè)置形成一張政府、私人機(jī)構(gòu)和社會(huì)個(gè)體密切協(xié)作、各有分工的兒童救助網(wǎng)絡(luò)。以芬蘭為例，中央政府負(fù)責(zé)兒童福利的主要是社會(huì)衛(wèi)生部，但社會(huì)衛(wèi)生部沒有自己的執(zhí)行部門，其下屬的全國福利衛(wèi)生監(jiān)督署和地區(qū)行政署負(fù)責(zé)對地方政府進(jìn)行監(jiān)督。各地方政府的兒童福利部門，聘用一批社會(huì)工作者，對需要援助的兒童進(jìn)行干預(yù)。相關(guān)法律盡可能詳盡地規(guī)定社會(huì)各界在兒童救助方面應(yīng)負(fù)有的義務(wù)，確保了對于兒童的救助服務(wù)落到實(shí)處。芬蘭兒童福利工作的主要法理依據(jù)是《兒童福利法》。這部2007年通過的法案，此后進(jìn)行過數(shù)次修訂。它對舉報(bào)人、社會(huì)工作者、撫養(yǎng)者、出資人等各方的義務(wù)和權(quán)利進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，從立法層面就做到盡可能細(xì)致，消除了很多后續(xù)隱患。一是明確舉報(bào)人職責(zé)，清除社會(huì)死角。需要救助的兒童分散在社會(huì)各個(gè)角落，只有在第一時(shí)間得到情報(bào)，才能提供及時(shí)的救助。該法第25節(jié)規(guī)定，所有在社會(huì)衛(wèi)生、教育、學(xué)生服務(wù)、青年服務(wù)、警察、刑事制裁、消防、應(yīng)急中心等系統(tǒng)供職的人，只要發(fā)現(xiàn)兒童成長環(huán)境險(xiǎn)惡，必須在第一時(shí)間向政府社會(huì)服務(wù)部門報(bào)告，不得耽擱。二是對撫養(yǎng)者資質(zhì)做出規(guī)定，防患于未然。一戶寄養(yǎng)家庭最多只能收養(yǎng)5個(gè)孩子，前提是這戶家庭必須有足夠的房間。撫養(yǎng)者必須具有一定的文化素質(zhì)，且接受過專業(yè)培訓(xùn)。三是劃清責(zé)任領(lǐng)地，防止出現(xiàn)“扯皮”現(xiàn)象?！秲和＠ā愤€對受援助兒童原籍所在地、居住地、暫居地及其父母居住地等地方政府的職責(zé)做了詳細(xì)厘清，從而確保私人組織和寄養(yǎng)家庭在為兒童提供服務(wù)時(shí)，總能找到“埋單”人。這部法律的英譯本有38頁之多，包含17章95節(jié)，對兒童保護(hù)工作者在實(shí)際操作中可能遇到的各類情況進(jìn)行了詳細(xì)分述。例如，對兒童面臨的困境做了多種設(shè)想，包括父母離異、服刑、酗酒、患精神疾病，或是家境貧寒、居住條件過于簡陋等;并提供了多種服務(wù)選項(xiàng)，如上門服務(wù)、家長指導(dǎo)、困難補(bǔ)助、異地幫扶、教育改造、指定新監(jiān)護(hù)人等;還規(guī)定了社會(huì)工作者在做情況評估以及制定幫扶方案時(shí)所應(yīng)遵循的原則。［10］

而蘭考事件恰恰反映出我國在孤兒、棄嬰救助上的責(zé)任主體和機(jī)構(gòu)責(zé)任、權(quán)限不明確等問題，從而使一些地方政府的不作為和責(zé)任推諉得以大行其道。

(四)國家福利資金的投入是孤兒、棄嬰救助的經(jīng)濟(jì)保障

對于孤兒和棄嬰的救助，政府不僅是責(zé)任主體，而且也是資金投入的主體。

芬蘭的法律規(guī)定，各地方政府必須起草兒童福利計(jì)劃，每4年至少更新一次，并且納入政府預(yù)算和財(cái)政計(jì)劃。匈牙利在兒童救助投資方面，建立了完善的管理框架，在中央和地方權(quán)責(zé)劃分方面，匈牙利中央政府制定統(tǒng)一的救助標(biāo)準(zhǔn)，地方政府可在中央確定的基本標(biāo)準(zhǔn)之上根據(jù)自身財(cái)力狀況提高補(bǔ)助水平，但不得降低;在資金投入方面，中央財(cái)政和地方財(cái)政共同分擔(dān)，但以中央財(cái)政投入為主。為加強(qiáng)協(xié)調(diào)，確保各項(xiàng)救助政策的落實(shí)，匈牙利政府于2010年在公平和司法部下設(shè)立公平事務(wù)辦公室，專門負(fù)責(zé)相關(guān)救助政策協(xié)調(diào)。［11］救助資金主要來源是政府財(cái)政承擔(dān)，輔之以必要的社會(huì)捐助，并明確規(guī)定救助資金使用的無償性是各國兒童救助制度的共同特點(diǎn)。

而法國，更是建立了完善的家庭收入補(bǔ)助制度。這一補(bǔ)助制度主要覆蓋多子女家庭，目的是幫助其解決撫養(yǎng)孩子的成本。主要包括:嬰幼兒支持項(xiàng)目，給予低收入懷孕婦女出生獎(jiǎng)勵(lì)，嬰兒出生后再按月給付，直到孩子滿3周歲;兒童撫養(yǎng)補(bǔ)助，此補(bǔ)助與家庭收入沒有關(guān)系，而主要考慮孩子數(shù)量，法國勃艮弟大區(qū)金秋縣的數(shù)據(jù)顯示，養(yǎng)育18歲以下的兩個(gè)孩子，每月可領(lǐng)取兒童撫養(yǎng)補(bǔ)助125歐元，3個(gè)孩子則可以領(lǐng)取180歐元，孩子越多領(lǐng)取的補(bǔ)助越多;單親家庭補(bǔ)助，主要發(fā)放給單親家庭，保證其維持最低收入水平，2009年7月之后與就業(yè)團(tuán)結(jié)收入制度合并;其他特殊補(bǔ)助，比如殘疾兒童補(bǔ)助等，2009年法國家庭收入補(bǔ)助制度共支出340億歐元，覆蓋了30%的法國人口。［11］這些制度從源頭保障了兒童的基本生活，滿足了他們包括營養(yǎng)、醫(yī)療在內(nèi)的多種需求，因貧窮等問題失去父母或他人的撫養(yǎng)監(jiān)護(hù)的可能性大大減低。這就建構(gòu)了避免孤兒、棄嬰產(chǎn)生的基礎(chǔ)，也對兒童實(shí)施了根本意義上的保障。

目前，我國在孤兒、棄嬰救助上的資金投入嚴(yán)重不足，更談不上普惠制的兒童經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。自從計(jì)劃生育政策推行以來，獨(dú)生子女費(fèi)作為一種獎(jiǎng)勵(lì)政策也已經(jīng)多年未修改標(biāo)準(zhǔn)，每人每月幾元錢的標(biāo)準(zhǔn)早已喪失了保障和獎(jiǎng)勵(lì)意義。上海市也是在2011年6月才公布了修訂后的《上海市計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)助若干規(guī)定》，該規(guī)定將2006年3月31日市政府印發(fā)的《上海市計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)助若干規(guī)定(滬府發(fā)〔2006〕13號(hào))同時(shí)廢止。［12］這一政策提高了獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定持有《獨(dú)生子女父母光榮證》的本市戶籍公民，在其子女年滿16周歲以前，領(lǐng)取的獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)由每人每月2.5元提高到每人每月30元。［13］而30元在2011年的上?？峙庐?dāng)日連一天一袋牛奶都買不到?？梢哉f，目前，我國城市兒童的醫(yī)療、撫養(yǎng)等基本上以家庭為主要責(zé)任主體和經(jīng)濟(jì)來源，農(nóng)村兒童可以獲得的兒童福利更是少之又少。

(五)成功福利項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和運(yùn)作是孤兒、棄嬰救助的運(yùn)行保障

國外經(jīng)驗(yàn)表明，通過完善的工作流程和具體細(xì)致的福利項(xiàng)目，對于實(shí)現(xiàn)兒童救助福利制度的全面供給十分重要。政府的兒童救助設(shè)計(jì)全面實(shí)施，除了法律法規(guī)和規(guī)章制度的建設(shè)、行政體制的完善以外，還需要細(xì)致的工作流程和有效的項(xiàng)目設(shè)計(jì)。以各國的“安全棄嬰”機(jī)制設(shè)置為例，為了減少人工流產(chǎn)以及保護(hù)新生嬰孩被殺害或棄置于危險(xiǎn)之中，歐洲許多國家都設(shè)有一種叫做“棄嬰保護(hù)艙”的裝置，讓無力或不愿撫養(yǎng)嬰孩的家長匿名地將嬰孩置于其中。這種保護(hù)艙通常設(shè)置在醫(yī)院或者社會(huì)服務(wù)中心，一般是帶有小門的保溫箱子，里面鋪有柔軟的床墊。床墊上裝有感應(yīng)器，一旦有嬰孩被放入，保護(hù)艙就會(huì)自動(dòng)通知負(fù)責(zé)管理的人士前來取走及照顧被遺棄的嬰孩。從1996年開始，以匈牙利為首，德國、比利時(shí)、瑞士、荷蘭、捷克、奧地利、意大利等歐洲多個(gè)國家陸續(xù)設(shè)置了總數(shù)過百的棄嬰保護(hù)艙。同時(shí)，在印度、巴基斯坦、菲律賓、日本、南非等歐洲以外的國家，這種形式的棄嬰裝置也逐漸被采用。［14］

再比如，澳大利亞在對棄嬰的暫時(shí)和長期處置上就有一套完善的流程。如果棄嬰在被醫(yī)院等機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)后，嬰孩家長沒有出來認(rèn)領(lǐng)，那么棄嬰將被送往寄養(yǎng)中心臨時(shí)寄養(yǎng)。以新南威爾士州為例，該州伍倫貢市一家醫(yī)院在2010年4月接收了一名被遺棄的男嬰。在施以必要治療以及尋索父母未果的前提下，這名男嬰一周后被送往了寄養(yǎng)中心臨時(shí)寄養(yǎng)。在寄養(yǎng)一段時(shí)間后，如果棄嬰父母仍不出現(xiàn)，棄嬰將正式轉(zhuǎn)入寄養(yǎng)中心并向社會(huì)開放領(lǐng)養(yǎng)。和許多國家一樣，澳大利亞政府對于領(lǐng)養(yǎng)人有嚴(yán)格的規(guī)定。［15］

而我國目前正是缺乏優(yōu)秀的項(xiàng)目設(shè)計(jì)和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，在孤兒、棄嬰救助中具體用什么樣的流程來解決問題更是缺乏理想的模式。這也正是促成袁厲害收養(yǎng)行為產(chǎn)生的體制原因之一。

(六)專業(yè)隊(duì)伍和社會(huì)組織的介入是孤兒、棄嬰救助的隊(duì)伍保障

國外很多國家在依法嚴(yán)格管理的基礎(chǔ)上，會(huì)發(fā)揮民間組織在兒童救助上的積極作用。尤其是社會(huì)民主主義福利體制國家往往有比較完善的社會(huì)志愿團(tuán)體，社會(huì)團(tuán)體協(xié)助政府成為兒童看護(hù)服務(wù)行為的主要提供者，政府通過津貼為社會(huì)團(tuán)體提供相應(yīng)的補(bǔ)助，體現(xiàn)了政府對于社會(huì)參與社會(huì)福利建設(shè)的支持。而我國目前專業(yè)救助隊(duì)伍和專業(yè)的社會(huì)組織還十分匱乏。

建立高效的信息化系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)對兒童的綜合性專業(yè)服務(wù)等等也都是國外在兒童救助工作中普遍采取的措施和政策，相信這些對我們都會(huì)有一定的借鑒意義。

孤兒、棄嬰等所有弱勢兒童的救助，主體是政府，但具體運(yùn)行卻涉及社會(huì)的方方面面。如果我們的兒童福利政策能夠覆蓋所有需要的兒童;如果政府對于孤兒、棄嬰的救助政策健全;如果社會(huì)組織發(fā)育健康，政府監(jiān)管有力;如果我們的社會(huì)管理真正有序，袁厲害的悲劇也許不會(huì)發(fā)生。河南蘭考事件的發(fā)生，充分暴露了我國現(xiàn)在兒童福利制度的問題所在。

隨著經(jīng)濟(jì)的增長和社會(huì)的發(fā)展，在構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求下，黨和政府對兒童各項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)給予了足夠的重視，不斷加大各方面的資源投入，也頒布了一系列政策法規(guī)。但是，對比其他國家的兒童福利狀況，結(jié)合我國實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀，我國兒童社會(huì)福利還存在種種的問題或不足，總體上，我國兒童福利制度還存在著很多問題，如以兒童為本的核心福利理念尚未得到全面普及;相對于其他國家的兒童法律體系，我國有關(guān)兒童福利的法律體系還顯缺失;兒童福利支出比例份額過低、項(xiàng)目不完整、總體水平不高;無論是保障對象，還是保障手段，或是保障責(zé)任主體、資金管理和服務(wù)傳遞，兒童福利制度還處于殘缺狀態(tài)，等等。作為發(fā)展中國家，我國正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性變遷過程中，我國的兒童福利制度的建立與完善不可能完全模仿和重復(fù)歐美國家兒童福利發(fā)展過程，更不能一味照搬國外模式，結(jié)合我國國情和傳統(tǒng)來選擇具有中國特色的兒童福利政策模式，特別是對于兒童中最弱勢的孤兒、棄嬰的救助模式，是我們事業(yè)發(fā)展的需要，更是落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的直接體現(xiàn)。

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