社區(qū)警務(wù)與社會(huì)管理創(chuàng)新——以杭州上城區(qū)為例

童志鋒，蘇 盼，錢(qián) 淼

(1．浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院，浙江 杭州，310018;2．南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院，江蘇南京，210046;3．浙江師范大學(xué)法政學(xué)院，浙江金華，321000)

在傳統(tǒng)意義上，維護(hù)社會(huì)治安主要是公安部門(mén)的職責(zé)，而公安部門(mén)最主要的措施就是在全社會(huì)范圍內(nèi)打擊犯罪行為。隨著我國(guó)基層社會(huì)治理方式從“單位制”向“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)變，工業(yè)化、市場(chǎng)化、城市化帶來(lái)的人口流動(dòng)，以及由此引發(fā)的一系列社會(huì)治理問(wèn)題，對(duì)社會(huì)治安的防控和管理提出了很大的挑戰(zhàn)。因此，一種新的公共安全模式——社區(qū)警務(wù)隨之興起。

一、警務(wù)模式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型:從傳統(tǒng)警務(wù)到社區(qū)警務(wù)

根據(jù)休斯敦警察局的定義，社區(qū)警務(wù)是指存在于警方與社區(qū)之間的一種相互作用的過(guò)程，其要旨是警察和社區(qū)居民共同發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)問(wèn)題。［1］基于我國(guó)現(xiàn)實(shí)，國(guó)內(nèi)學(xué)者指出，“社區(qū)警務(wù)旨在使社區(qū)警察以社區(qū)為依托，積極整合社區(qū)資源，共同維護(hù)社區(qū)的公共安全，努力提高社區(qū)生活質(zhì)量”［2］。與傳統(tǒng)警務(wù)模式相比，社區(qū)警務(wù)策略具有以下特征［3］:(1)在重視打擊的同時(shí)也重視防范，改變了傳統(tǒng)警務(wù)策略中重打擊輕防范的觀念;(2)在打擊犯罪，特別是預(yù)防犯罪上，強(qiáng)調(diào)與社會(huì)公眾的合作;(3)強(qiáng)調(diào)以社區(qū)服務(wù)為基本形式，由打擊犯罪的戰(zhàn)士轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)服務(wù)員;(4)社區(qū)警務(wù)組織策略是充分授權(quán)的而不是統(tǒng)一命令的;(5)更加重視警民關(guān)系。

從世界范圍來(lái)看，警務(wù)模式經(jīng)歷了四次革命:第一次是在1829年英國(guó)人建立了都市警察，第二次是在20世紀(jì)20年代的美國(guó)警察專業(yè)化運(yùn)動(dòng)，第三次20世紀(jì)是70年代歐美警察現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)，第四次是20世紀(jì)80年代至今的社區(qū)警務(wù)運(yùn)動(dòng)。在歐美警察現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)中，雖然各國(guó)警察大幅增編，薪金大幅提高，現(xiàn)代化裝備也武裝到牙齒，但犯罪并未得到有效抑制。同時(shí)，警力和犯罪同步增長(zhǎng)、警察成為“機(jī)器人”后造成警民關(guān)系惡化等問(wèn)題隨之出現(xiàn)。一些警務(wù)工作者和學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了反思并檢討了過(guò)去的警務(wù)戰(zhàn)略，逐漸形成了產(chǎn)生犯罪的根源在社會(huì)，抑制犯罪的主力也只能是社會(huì)公眾的社區(qū)警務(wù)理念。

20世紀(jì)70年代，英國(guó)學(xué)者約翰·安德遜提出了“社區(qū)警務(wù)樹(shù)”理論，即警察機(jī)關(guān)為樹(shù)木，社區(qū)為土壤，警察必須扎根社區(qū)才能取得社會(huì)穩(wěn)定的果實(shí)，這奠定了現(xiàn)代社區(qū)警務(wù)的理論基礎(chǔ)。［4］

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆早期對(duì)警察服務(wù)組織與績(jī)效領(lǐng)域進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)15年的研究，她對(duì)警察服務(wù)的研究突破了大城市治理中的兩種傳統(tǒng)，主要從兩個(gè)層面對(duì)警察服務(wù)進(jìn)行研究:一個(gè)是警察服務(wù)組織的規(guī)模與績(jī)效之間的關(guān)系，另一個(gè)是警察服務(wù)組織間結(jié)構(gòu)與績(jī)效的關(guān)系。［5］在大量實(shí)證分析的基礎(chǔ)上她發(fā)現(xiàn)，在直接服務(wù)提供方面，如巡邏等，中小規(guī)模的警察組織比大規(guī)模的警察組織更高效。另一方面，大城市地區(qū)警察服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量與警察服務(wù)的績(jī)效成正相關(guān);分散化的大城市地區(qū)警察服務(wù)績(jī)效更高，集中化的大城市地區(qū)最差，混合型的大城市地區(qū)居中。［6］

1970年夏，埃莉諾基于芝加哥及鳳凰城的各個(gè)社區(qū)的案例調(diào)查發(fā)現(xiàn)在受害率相似的情況下，生活在獨(dú)立的小型社區(qū)的居民更不喜歡呆在家里以躲避罪犯，希望當(dāng)?shù)鼐觳块T(mén)能夠提供滿足社區(qū)需求的警察服務(wù)。此外，中小型社區(qū)的居民能夠與當(dāng)?shù)氐恼块T(mén)一起合作提供更好的基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品及服務(wù)［7］。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)單位制的解體，社區(qū)制取代了單位制成為城市社會(huì)居民基層社會(huì)生活的基本框架，為社區(qū)警務(wù)的實(shí)施提供了條件。2007年，黨的十七大報(bào)告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，有效的社會(huì)管理越來(lái)越受到重視。2011年10月14日，周永康同志在主持召開(kāi)中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)專題會(huì)議中，強(qiáng)調(diào)要貫徹落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見(jiàn)，明確要求加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)和群防群治隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高對(duì)社會(huì)治安局勢(shì)的控制力。［8］在社會(huì)管理創(chuàng)新和構(gòu)建和諧社會(huì)的新形勢(shì)下，深化社區(qū)警務(wù)建設(shè)，有著深刻和重大的現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)保障社會(huì)穩(wěn)定與和諧具有重要作用。社區(qū)警務(wù)與社會(huì)管理創(chuàng)新理念相同、目標(biāo)相同、著力點(diǎn)相同，在理念方面，它們都強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理社會(huì)化、多元化和法治化;在目標(biāo)方面，都強(qiáng)調(diào)保障人民安居樂(lè)業(yè);在著力點(diǎn)方面，都重視基層服務(wù)。因此，社區(qū)警務(wù)作為公安機(jī)關(guān)工作的前沿陣地和為民服務(wù)的主要途徑，作為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要組成部分，只有與社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理創(chuàng)新緊密結(jié)合，納入其中，才能煥發(fā)出無(wú)窮的生命力，促進(jìn)社區(qū)長(zhǎng)治久安，社會(huì)和諧發(fā)展。

二、社區(qū)警務(wù)的實(shí)踐創(chuàng)新:以杭州上城區(qū)為例

20世紀(jì)90年代初，公安部第四研究所首先與山東省濟(jì)寧市公安局合作進(jìn)行了派出所社區(qū)警務(wù)試點(diǎn)，這標(biāo)志著我國(guó)警務(wù)模式開(kāi)始從傳統(tǒng)式警務(wù)向社區(qū)警務(wù)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向。1997年，公安部相繼召開(kāi)了“蘇州會(huì)議”和“石家莊會(huì)議”，部署了全國(guó)派出所和刑偵工作改革，也可以說(shuō)是一次全國(guó)性社區(qū)警務(wù)改革。［9］2002年3月，公安部在浙江杭州市再次召開(kāi)全國(guó)公安派出所工作會(huì)議，對(duì)社區(qū)警務(wù)工作進(jìn)行總結(jié)和推廣。至此，社區(qū)警務(wù)在全國(guó)公安工作中的基礎(chǔ)地位得以確立。同年8月，公安部、民政部又聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的意見(jiàn)》，提出“要協(xié)調(diào)有關(guān)單位和部門(mén)為社區(qū)警務(wù)建設(shè)提供條件，逐步建立起適合本地實(shí)際的社區(qū)警務(wù)工作機(jī)制?！保?］

浙江是最早推廣社區(qū)警務(wù)的省市之一。在2001年6月22日召開(kāi)的浙江全省公安局長(zhǎng)會(huì)議上，省委常委、公安廳長(zhǎng)俞國(guó)行要求全省公安機(jī)關(guān)要集中力量狠抓社區(qū)警務(wù)建設(shè)，以此為切入口帶動(dòng)整個(gè)基礎(chǔ)防范工作上新水平。同年，杭州市區(qū)社區(qū)警務(wù)改革就基本完成，建成并投入使用的社區(qū)警務(wù)室250個(gè)，占社區(qū)總數(shù)的90.2%［10］，2011年，杭州市已建成社區(qū)警務(wù)室591個(gè)，一直走在浙江前列。杭州當(dāng)時(shí)的社區(qū)警務(wù)改革實(shí)際上又是在上城區(qū)先行探索的基礎(chǔ)上推廣的，2000年8月，上城區(qū)以城市社區(qū)建設(shè)為契機(jī)，大力推進(jìn)和深化派出所工作改革，在全國(guó)率先推行了社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略。作為在全國(guó)率先推出社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的城區(qū)，近年來(lái)，杭州上城區(qū)在推進(jìn)社區(qū)警務(wù)發(fā)展，創(chuàng)新社會(huì)管理方面進(jìn)行了新的探索，具有啟示意義。

(一)社會(huì)化參與推動(dòng)警務(wù)創(chuàng)新

專業(yè)工作與人民群眾相結(jié)合的工作方針是各級(jí)公安機(jī)關(guān)和廣大民警的優(yōu)良傳統(tǒng)。杭州上城區(qū)不斷創(chuàng)新群眾工作方式，規(guī)范民情日記、民情懇談等形式，實(shí)現(xiàn)了警務(wù)社會(huì)化，實(shí)現(xiàn)了警務(wù)管理從末端治理向源頭治理的轉(zhuǎn)型。

1．察民情，順民心

社區(qū)民警以記“社區(qū)警務(wù)民情日記”為載體，開(kāi)展察民情、求民意、順民心活動(dòng)，將接待、走訪群眾中了解到的群眾的要求、意見(jiàn)及建議及時(shí)記載下來(lái)，并進(jìn)行妥善處置。各派出所則利用網(wǎng)絡(luò)、電子顯示屏、社區(qū)警務(wù)小報(bào)，向群眾介紹社區(qū)警務(wù)工作，宣傳防范常識(shí)。同時(shí)，警務(wù)工作者在上班或下班的高峰時(shí)段，根據(jù)轄區(qū)特點(diǎn)，在選定小區(qū)的主要進(jìn)出口和群眾見(jiàn)面聯(lián)系，開(kāi)展“迎送”活動(dòng)。這些舉措架起了警民溝通的橋梁，贏得了群眾信任，也促進(jìn)了社區(qū)警務(wù)工作的有效開(kāi)展。

2．警民懇談，關(guān)注民情

每年社區(qū)警察都會(huì)從轄區(qū)實(shí)際出發(fā)，結(jié)合季節(jié)性治安特點(diǎn)，分別就當(dāng)前治安形式、社區(qū)消防安全、社區(qū)防盜、外來(lái)人口管理等關(guān)涉民生、民安的主題，邀請(qǐng)了退休人員、在職群眾、社區(qū)干部、物業(yè)公司人員、企業(yè)單位、商家代表等參加座談，對(duì)社區(qū)居民的問(wèn)題進(jìn)行解答，并征集他們對(duì)警務(wù)工作的意見(jiàn)和建議。如2102年，上城共舉行了21次懇談會(huì)，參加群眾共630人次，提出建議87條，已采納意見(jiàn)76條。除了日常性的“警民懇談”之外，上城區(qū)還結(jié)合愛(ài)民實(shí)踐活動(dòng)，開(kāi)展了大走訪活動(dòng)，時(shí)刻關(guān)注民情，為群眾排憂解難。

3．緊抓見(jiàn)警率，提高滿意度

要提高群眾對(duì)社區(qū)安全的滿意度，首先要提升見(jiàn)警率，這就需要一系列的制度支撐。一是強(qiáng)化基層基礎(chǔ)工作領(lǐng)導(dǎo)。推行了領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系社區(qū)工作制度。各聯(lián)系點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)每月至少下社區(qū)一次，與社區(qū)民警一起分析治安情況，指導(dǎo)工作，有效提高了居民群眾的見(jiàn)警率和滿意率。二是合理安排民警勤務(wù)時(shí)間。實(shí)行錯(cuò)時(shí)、彈性、輪休等工作制，集中警力投放于案件高發(fā)時(shí)段和地段，既賦予了民警合理安排工作的自主權(quán)，又保證了民警的休息。在平安考核中，2005、2006、2007和2009年群眾安全感滿意率分別為97.5%、94.6%和99%、95.21%。三是社區(qū)主動(dòng)警務(wù)有序推進(jìn)。2011年1至10月，上城區(qū)139個(gè)參加社區(qū)民警常駐警務(wù)室服務(wù)競(jìng)賽的封閉小區(qū)，88個(gè)實(shí)現(xiàn)“零發(fā)案”，占總數(shù)的63.3%;通過(guò)警民聯(lián)調(diào)機(jī)制共化解糾紛712起，消除可能會(huì)引發(fā)群體性事件的隱患 9 起。［11］

4．源頭防控，提升安全感

上城公安分局建專業(yè)隊(duì)伍嚴(yán)密治安防控，有效提升群眾的“安全感”。通過(guò)整合警力資源、調(diào)整警力投向、增編輔警力量等舉措，組建起由治安防控機(jī)動(dòng)隊(duì)、便衣偵察隊(duì)和重點(diǎn)區(qū)域巡邏隊(duì)三個(gè)層面組成的巡防隊(duì)伍，進(jìn)一步完善城區(qū)巡邏控制體系，維護(hù)社會(huì)面良好的治安秩序。截止2011年11月，治安防控機(jī)動(dòng)隊(duì)共出動(dòng)警力744人次，處置各類突發(fā)警情23次，參與涉穩(wěn)事件處置16起，受理群眾求助161人次，兩支便衣隊(duì)現(xiàn)行抓獲違法犯罪人員369名，其中刑拘91 人。［11］

(二)以信息化手段推動(dòng)警務(wù)創(chuàng)新

科技可以彌補(bǔ)警力的不足。近年來(lái)，上城區(qū)加大了科技強(qiáng)警和科技防范的力度，視頻監(jiān)控、樓宇對(duì)講、紅外報(bào)警、信息網(wǎng)絡(luò)等科技防范手段已運(yùn)用于社區(qū)治安防范工作之中，并取得了較好的成績(jī)。

1．研發(fā)強(qiáng)警新科技，信息聯(lián)動(dòng)保平安

2010年底，上城區(qū)建成“平安上城”110社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并且開(kāi)發(fā)出專門(mén)的平安上城情報(bào)信息分析預(yù)警系統(tǒng)，全面整合維穩(wěn)辦、信訪局、數(shù)字城管、公安110以及各街道等其它相關(guān)部門(mén)掌握的情報(bào)信息，通過(guò)接入視頻監(jiān)控，運(yùn)用3G網(wǎng)絡(luò)傳輸、GPS定位等科技手段，對(duì)社會(huì)面現(xiàn)有的治安、城管、交警、社區(qū)、物業(yè)以及單位自有的監(jiān)控設(shè)施進(jìn)行整合，有效掌控現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)動(dòng)情況，實(shí)現(xiàn)綜合預(yù)警、指令。截至2011年底，全區(qū)已聯(lián)動(dòng)派單處結(jié)1 350余起。

在應(yīng)對(duì)突發(fā)社會(huì)矛盾方面，“平安上城110社會(huì)聯(lián)動(dòng)”成效顯著。如湖濱轄區(qū)某商場(chǎng)商戶因經(jīng)營(yíng)狀況不理想，與大廈投資方發(fā)生糾紛，多次到商場(chǎng)聚集，并通過(guò)拉橫幅、喊口號(hào)，甚至損壞大廈財(cái)物等方式向投資方施壓。區(qū)里迅速組建區(qū)領(lǐng)導(dǎo)牽頭，公安分局、街道綜治、信訪、城管執(zhí)法等部門(mén)聯(lián)動(dòng)參與的工作組，進(jìn)駐商場(chǎng)，共同做好秩序維護(hù)和勸返。并有效運(yùn)用各部門(mén)執(zhí)法車輛監(jiān)控探頭及市場(chǎng)周邊固定監(jiān)控進(jìn)行取證，為執(zhí)法辦案以及調(diào)解介入做好支撐，依法處罰損壞公共財(cái)物人員1名，勸返20余人，有效穩(wěn)控事態(tài)，并成功引導(dǎo)商戶通過(guò)法律途徑解決糾紛。

2．建立路面動(dòng)態(tài)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)視頻網(wǎng)格控制

上城區(qū)地處繁華商業(yè)地帶，又是火車、汽車交通樞紐站所在地，易發(fā)偷盜等路面案件。針對(duì)此種情況，上城區(qū)不斷完善路面動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，以嚴(yán)防犯罪。

3．增加小區(qū)電子防控，提高社區(qū)技防水平

除了加強(qiáng)路面的動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)之外，上城區(qū)同樣非常重視社區(qū)中的技防層次的提升。2008年，上城區(qū)南星街道在轄區(qū)各小區(qū)設(shè)有電子監(jiān)控探頭579個(gè)的基礎(chǔ)上，街道進(jìn)一步加大投入，在重點(diǎn)部位、治安復(fù)雜地區(qū)、主要道路出入口設(shè)立12個(gè)監(jiān)控探頭，建立了全覆蓋的“社會(huì)防控智能網(wǎng)”，真正做到路面防范與小區(qū)防范的有機(jī)結(jié)合，既震懾不法分子，也給破獲各類刑事案件提供了證據(jù)和線索，確保了一方平安。

(三)以網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)推動(dòng)警務(wù)創(chuàng)新

社區(qū)警務(wù)與傳統(tǒng)警務(wù)模式一個(gè)重要的區(qū)別就在于前者需要社區(qū)居民的大量參與，而不是社區(qū)民警單個(gè)履行社區(qū)治安的職責(zé)。上城區(qū)在不斷的探索摸索中，逐漸形成了“大街有巡邏、小巷有協(xié)防、單位有保安、樓群有守望”的群防群治網(wǎng)絡(luò)，使得警務(wù)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化。

1．民警引導(dǎo)，群眾參與

以社區(qū)民警為主體，組織社區(qū)內(nèi)黨員、團(tuán)員、社區(qū)志愿者、社區(qū)內(nèi)群眾等人員參加的各種群防群治力量，負(fù)責(zé)社區(qū)治安防范。如紫陽(yáng)街道通過(guò)“樓道大管家”協(xié)會(huì)、“鄰里值班室”、“黨員會(huì)客廳”、“居民議事亭”和社區(qū)論壇等形式，一方面創(chuàng)新了社區(qū)居民民主自治的活動(dòng)載體，另一方面，也形成了“樓群有守望”的群眾參與格局。

2．區(qū)域治安，定點(diǎn)防控

以賓館、飯店、場(chǎng)所、市場(chǎng)、內(nèi)部單位等為重點(diǎn)，確定專職保安，落實(shí)治安責(zé)任制，實(shí)行定點(diǎn)防控。在與社區(qū)單位開(kāi)展共駐共建，“社區(qū)安全防范一體化”活動(dòng)過(guò)程中，各企事業(yè)單位及其員工也從中得到了實(shí)惠，區(qū)域治安承包責(zé)任制得以貫徹落實(shí)，單位也能主動(dòng)配合社區(qū)民警搞好內(nèi)部安全檢查，及時(shí)堵塞安全漏洞。

3．社會(huì)治安，專業(yè)巡防

以派出所為基礎(chǔ)，在全區(qū)劃定多個(gè)責(zé)任區(qū)，由治安專業(yè)警隊(duì)出面，負(fù)責(zé)社會(huì)面的防控。如針對(duì)街面犯罪高發(fā)的情況，組建了40余人的街面反扒分隊(duì)，打擊防控偷盜現(xiàn)象。再如為了鼓勵(lì)保安、義務(wù)巡邏隊(duì)員、協(xié)管員、協(xié)警在執(zhí)勤中多抓現(xiàn)行、多提供破案線索，上城區(qū)南星街道每年發(fā)放平安巡防獎(jiǎng)勵(lì)金額2萬(wàn)元，根據(jù)巡防人員在維護(hù)治安秩序中發(fā)揮作用的大小予以不同的獎(jiǎng)勵(lì)。

(四)以多元化服務(wù)推動(dòng)警務(wù)創(chuàng)新

上城區(qū)共有6個(gè)街道，調(diào)研組在對(duì)所有街道全面接觸后，感觸最深的是:上城社區(qū)建設(shè)不是盆景式，而是全面推進(jìn)式的。更難能可貴的是，在推進(jìn)的過(guò)程中，各個(gè)街道社區(qū)能夠結(jié)合本區(qū)域的特點(diǎn)，創(chuàng)造特色。在社區(qū)警務(wù)創(chuàng)建方面，6個(gè)街道也是各有亮點(diǎn)。

望江街道以建設(shè)全省一流綜治工作中心為目標(biāo)，整合力量、規(guī)范工作，主動(dòng)服務(wù)街道經(jīng)濟(jì)、建設(shè)、管理各項(xiàng)中心工作，成為街道首推品牌。湖濱街道以“數(shù)字巡防”為支撐，以群防群治為基礎(chǔ)，依托嚴(yán)密的社會(huì)防控網(wǎng)絡(luò)，有效維護(hù)社會(huì)治安。作為全省“社區(qū)戒毒”工作試點(diǎn)單位的小營(yíng)街道，通過(guò)組建社會(huì)化幫教力量，制定科學(xué)規(guī)范的工作流程，形成了社會(huì)化、人性化管理的社區(qū)戒毒工作新模式。紫陽(yáng)街道創(chuàng)建街道志愿者治安巡防大隊(duì)，每個(gè)社區(qū)都建有巡防分隊(duì)，形成了一整套防范網(wǎng)絡(luò)，降低了刑事、治安案件發(fā)案率。清波街道整合轄區(qū)防控體系、調(diào)解體系、綜治片組、物業(yè)聯(lián)防、綜合力量五個(gè)網(wǎng)絡(luò)，有效地深化了平安創(chuàng)建。南星街道在履行職能的實(shí)踐中對(duì)社區(qū)綜治工作進(jìn)行了探索，形成了“十化十零”新模式，在社區(qū)警務(wù)方面做到了“安?；顒?dòng)群眾化，治安有序零傷亡”。如在每年的錢(qián)塘江潮汛期間，街道都會(huì)組織沿江6個(gè)社區(qū)志愿喊潮;在一年一度的煙花大會(huì)和重大節(jié)慶安?；顒?dòng)中，街道除了組織治安巡防力量執(zhí)勤外，還廣泛發(fā)動(dòng)社區(qū)骨干和居民群眾共同參與。

三、總結(jié)與討論

(一)在理念機(jī)制和實(shí)際工作中的經(jīng)驗(yàn)

綜上所述，杭州上城區(qū)在社區(qū)警務(wù)這一領(lǐng)域不斷實(shí)踐并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，取得了較好的成效。上城區(qū)在理念、機(jī)制和實(shí)際工作中經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，對(duì)未來(lái)社區(qū)警務(wù)創(chuàng)新具有重要的意義。

一是社區(qū)警務(wù)要強(qiáng)調(diào)“積極治理”的理念。即強(qiáng)調(diào)在警務(wù)工作中要樹(shù)立主動(dòng)預(yù)防和提前介入的意識(shí)，要做到“不以惡小而為之，不以善小而不為”，時(shí)刻意識(shí)到警務(wù)工作就是服務(wù)。美國(guó)政治學(xué)家威爾遜和犯罪學(xué)家凱林提出的“破窗理論”指出:如果有人打壞了一棟建筑上的一塊玻璃，又沒(méi)有及時(shí)修復(fù)，別人就可能受到某些暗示性的縱容，去打碎更多的玻璃。完好的東西，便沒(méi)有人去破壞;而破壞了的東西，就會(huì)遭受更大的破壞。該理論啟示我們:在創(chuàng)建平安社區(qū)的過(guò)程中，“小洞不補(bǔ)，大洞吃苦”。因此，積極治理、預(yù)防社區(qū)可能發(fā)生的事件才能真正創(chuàng)建和諧社區(qū)。

二是社區(qū)警務(wù)要以實(shí)現(xiàn)“警察形象柔性化、社區(qū)警務(wù)社會(huì)化、警務(wù)對(duì)策前置化、警民關(guān)系伙伴化”為目標(biāo)?！熬煨蜗笕嵝曰保丛谌罕娒媲?，警察不再是令人生畏的執(zhí)法形象，而是富有人情味、樂(lè)于為群眾提供服務(wù)的公仆形象。社區(qū)警務(wù)工作者要善于通過(guò)自己富有個(gè)性的工作方式，逐漸贏得社區(qū)群眾的信任，改變警察“機(jī)器戰(zhàn)警”的形象?！吧鐓^(qū)警務(wù)社會(huì)化”，即依靠社會(huì)公眾力量抑制犯罪。如在群防群治方面，要積極開(kāi)發(fā)民力，預(yù)防犯罪?！熬瘎?wù)對(duì)策前置化”，即將警務(wù)工作的重心由傳統(tǒng)的事后打擊轉(zhuǎn)移到事前防范。如在打防關(guān)系的處理上，要非常重視預(yù)防的作用;在科技強(qiáng)警方面，要重視“防范”、“震懾”的功效?！熬耜P(guān)系伙伴化”，即警民之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、管理與被管理的關(guān)系，而是平等協(xié)商、互助互利的社區(qū)安全合伙人。在警民關(guān)系處理上，尤其要注重點(diǎn)滴的細(xì)節(jié)，一切以提高群眾滿意率為出發(fā)點(diǎn)。

三是健全社區(qū)警務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。社區(qū)警務(wù)需要社會(huì)各部門(mén)、單位彼此間的配合。上城區(qū)在未來(lái)社區(qū)警務(wù)發(fā)展中，需要通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視、整合資源、出臺(tái)聯(lián)動(dòng)規(guī)范性文件、建立統(tǒng)一調(diào)度指揮機(jī)制、完善情報(bào)分析預(yù)警系統(tǒng)等，健全“平安上城”110社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，統(tǒng)籌整合各方面資源，積極推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，及時(shí)有效地處置人民群眾在生產(chǎn)生活中遇到的各類急、難、險(xiǎn)、災(zāi)事件，進(jìn)一步提升服務(wù)民生、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和良好治安秩序的能力。

(二)存在的問(wèn)題與對(duì)策

包括上城區(qū)在內(nèi)的地方政府在推進(jìn)社區(qū)警務(wù)過(guò)程中，在諸多方面，還有進(jìn)一步提升的空間。

第一，進(jìn)一步完善與社區(qū)警務(wù)工作相配套的協(xié)同工作機(jī)制。從公安內(nèi)部來(lái)看，社區(qū)民警的工作涉及信息收集、社區(qū)防范、人口管理、治安管理、內(nèi)保管理、物品管理、消防管理、陣地控制、禁毒和接處警等多項(xiàng)業(yè)務(wù)，公安機(jī)關(guān)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的開(kāi)展都有一個(gè)向社區(qū)延伸，政策向社區(qū)傾斜的問(wèn)題。從公安外部來(lái)看，機(jī)制的改革涉及部門(mén)之間的利益調(diào)整及權(quán)力劃分，綜治、司法、信訪等各個(gè)部門(mén)工作如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題。在這些問(wèn)題方面，上城區(qū)還有待進(jìn)一步探索完善。尤其是要進(jìn)一步健全社區(qū)警務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，比如，要進(jìn)一步強(qiáng)化首問(wèn)負(fù)責(zé)制，在具體運(yùn)行過(guò)程中，要建立懲戒處罰機(jī)制，強(qiáng)化考核評(píng)比機(jī)制。而在考核過(guò)程中，要不斷提升群眾滿意度在其中的比重，切實(shí)推進(jìn)各職能部門(mén)解決問(wèn)題。

第二，進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)力量在社區(qū)治安防范上的作用。目前，在社區(qū)治安防范上，警民之間還沒(méi)有形成合力。一方面，由于社區(qū)群眾對(duì)社區(qū)工作參與意識(shí)不夠，對(duì)社區(qū)治安和群防群治的理解模糊，在很大程度上影響、限制了社區(qū)人力資源的整合和群防群治網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。另一方面，由于各種原因，一些社區(qū)民警工作積極性不高，不注重更新知識(shí)，難以適應(yīng)社區(qū)警務(wù)改革及日益發(fā)展的形勢(shì)對(duì)民警知識(shí)素質(zhì)的要求。如在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，原有的治保會(huì)、內(nèi)保組織、護(hù)廠、護(hù)校隊(duì)等一些基層治安保衛(wèi)組織受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊，受到不同程度的削弱;人民群眾的價(jià)值取向也發(fā)生了一些變化，由注重精神鼓勵(lì)、講奉獻(xiàn)、講貢獻(xiàn)逐步向注重物質(zhì)利益、講實(shí)惠、講報(bào)酬轉(zhuǎn)化，對(duì)社會(huì)的關(guān)心支持參與程度有所降低，義務(wù)性的護(hù)村、護(hù)樓、護(hù)巷隊(duì)伍組織難度加大。針對(duì)這一情況，結(jié)合心理學(xué)和社會(huì)學(xué)的相關(guān)理論，需從“知—情—意”三過(guò)程及其影響因素入手。首先，提升社區(qū)居民對(duì)于社區(qū)警務(wù)的知曉度。著眼小處，重視“小改革”，如運(yùn)用社區(qū)公告欄、發(fā)行社區(qū)雜志、拍攝社區(qū)微電影、微博發(fā)布信息，建立社區(qū)qq群等，通過(guò)細(xì)微的變遷加大宣傳，提高群眾對(duì)社區(qū)警務(wù)的知曉程度。其次，增強(qiáng)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)事務(wù)特別是社區(qū)警務(wù)的情感認(rèn)同。這需要提高社區(qū)民警的綜合素質(zhì)，特別是親和力的培養(yǎng)，建立和諧警民關(guān)系。再者，對(duì)社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)管理的行為給予積極的正強(qiáng)化，如采取公告欄表?yè)P(yáng)、廣播表?yè)P(yáng)、實(shí)物獎(jiǎng)勵(lì)、文明家庭評(píng)比等方式，發(fā)揮榜樣宣傳作用。

綜上所述，在社會(huì)管理體制創(chuàng)新和社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的背景下，國(guó)家公共安全權(quán)利進(jìn)一步深入到社會(huì)的基本單元——社區(qū)。一方面在其組織形式的不斷變化發(fā)展中逐步強(qiáng)化了國(guó)家的自治性，提升了國(guó)家對(duì)于基層社會(huì)的服務(wù)能力，優(yōu)化了國(guó)家對(duì)基層民眾的服務(wù)意識(shí)。正如吉登斯所說(shuō)，國(guó)家行政力量的擴(kuò)大與政治壓迫之間沒(méi)有直接關(guān)系。［12］另一方面，國(guó)家公共安全權(quán)利深入社區(qū)，優(yōu)化了社區(qū)作為基層自治的平臺(tái)功能，在保證社區(qū)居民平安的同時(shí)，積極地培育了社區(qū)公共精神。社區(qū)警務(wù)作為一種新興的警務(wù)理念，人們接受它、適應(yīng)它需要一個(gè)過(guò)程，而且它的效果并不是短時(shí)期內(nèi)就能夠顯現(xiàn)的，這就需要全社會(huì)的廣泛參與，共同促進(jìn)社區(qū)警務(wù)的發(fā)展。

［1］趙可．國(guó)外警學(xué)研究集粹［M］．北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1999:381．

［2］王慶鋒，肖佳．城市靜動(dòng)態(tài)社區(qū)警務(wù)模式演進(jìn)關(guān)系探析［J］．中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2009(6):95—99．

［3］陳志新，朱起輝．社區(qū)警務(wù)的含義及特點(diǎn)［J］．遼寧警專學(xué)報(bào)，2002(4):11—13．

［4］劉濟(jì)華．論中國(guó)發(fā)展社區(qū)警務(wù)的歷史必然性［J］．中共貴州省委黨校學(xué)報(bào)，2009(1):31—33．

［5］李文釗．多中心的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)——埃莉諾奧斯特羅姆的探索［J］．北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2011(6):1—9．

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［8］周永康．在中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)專題會(huì)議上的講話［EB/OL］．［2011 － 10 － 12］．http://www．mps．gov．cn/n16/n1237/n1357/2948637．html．

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［10］詹肖冰，馬勇軍．浙江:公安機(jī)關(guān)開(kāi)展社區(qū)警務(wù)建設(shè)綜述［EB/OL］．［2002 － 10 － 30］．http://www．mps．gov．cn/n16/n1237/n1402/96589．html．

［11］上城區(qū)文明辦．上城公安分局以社會(huì)管理創(chuàng)新為突破口深化“平安上城”建設(shè)［EB/OL］．［2011－11－24］．http://www．hzwmw．com/article．htm1?id=1260083．

［12］吉登斯．民族——國(guó)家與暴力［M］．北京:三聯(lián)書(shū)店，1998:373．