廣東省“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略中區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建研究

李普亮

(惠州學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理系，廣東 惠州 516007)

“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略①是新時(shí)期廣東省優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分工格局、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，這一戰(zhàn)略已經(jīng)初現(xiàn)成效:區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展程度趨于上升，產(chǎn)業(yè)高端化趨勢(shì)凸現(xiàn)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)通過(guò)集群發(fā)展、品牌提升、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等手段加速了升級(jí)②。但產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移涉及多種利益在空間上的重新分配，由于各區(qū)域主體有著獨(dú)立的利益訴求，這種訴求如果無(wú)法在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中得到滿足，容易導(dǎo)致各地區(qū)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移源生動(dòng)力的缺失?！半p轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略啟動(dòng)以來(lái)，“承接地?zé)?，轉(zhuǎn)出地冷”、“政府熱，企業(yè)冷”的現(xiàn)象并非個(gè)案，特別是在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)低迷、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩的背景下，各地政府面臨穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的較大壓力，如何正確處理產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系顯得尤為重要。由于“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略旨在謀求全省范圍內(nèi)整體利益最大化，而區(qū)域整體利益的最大化必須以資源的區(qū)域性配置為前提，并通過(guò)產(chǎn)業(yè)的區(qū)域空間聚集和轉(zhuǎn)移來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源的優(yōu)化配置，這必然會(huì)打破原有利益分配格局，倘若缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)程必將受到較大影響。［1］因此，“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略的順利推進(jìn)在很大程度上依賴于科學(xué)合理的區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建。

一、構(gòu)建區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制是新形勢(shì)下保障“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)的內(nèi)在要求

(一)“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略的推進(jìn)是市場(chǎng)“無(wú)形之手”與政府“有形之手”有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物

廣東省作為全國(guó)一個(gè)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡特征十分顯著。珠江三角洲作為廣東經(jīng)濟(jì)的龍頭和核心，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，正面臨著土地和資源緊缺、人口負(fù)擔(dān)過(guò)重、環(huán)境污染嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)等系列發(fā)展難題，而東西兩翼和粵北山區(qū)雖然擁有一定的資源稟賦優(yōu)勢(shì)，具備較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)吸納能力，但受到區(qū)位因素制約，基礎(chǔ)設(shè)施落后，工業(yè)化水平偏低，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。從理論上分析，珠三角地區(qū)與廣東省內(nèi)的其他區(qū)域呈現(xiàn)出明顯的梯度差異，根據(jù)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移理論，珠三角地區(qū)的部分企業(yè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目完全可以在市場(chǎng)機(jī)制的作用下自發(fā)地向東西兩翼和粵北山區(qū)轉(zhuǎn)移。但市場(chǎng)機(jī)制有其自身的運(yùn)行規(guī)律，企業(yè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目何時(shí)轉(zhuǎn)移以及轉(zhuǎn)向何處本質(zhì)上是一個(gè)市場(chǎng)決策的過(guò)程，而這個(gè)決策過(guò)程又往往是復(fù)雜的、循序漸進(jìn)的，在珠三角地區(qū)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式已經(jīng)不可持續(xù)而全省區(qū)域經(jīng)濟(jì)失衡又十分嚴(yán)重的背景下，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展可謂是“遠(yuǎn)水難解近渴”，客觀上需要市場(chǎng)“無(wú)形之手”與政府“有形之手”的有機(jī)融合。廣東省委和省政府順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，于2008年5月頒布了《關(guān)于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的決定》，正式拉開(kāi)了該省“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略的帷幕。按照“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略的部署，由珠三角地區(qū)的核心城市③與東西兩翼和粵北山區(qū)地市共建的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園充當(dāng)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的載體，珠三角相關(guān)城市應(yīng)積極將部分低附加值勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向東西兩翼和粵北山區(qū)轉(zhuǎn)移?！半p轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略秉承了“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏”的方針，順應(yīng)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度創(chuàng)新。但在實(shí)施“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略的初期階段，由于珠三角的部分轉(zhuǎn)出地?fù)?dān)心出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)“空心化”，再加上東西兩翼和粵北山區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善、產(chǎn)業(yè)配套不足等因素制約，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進(jìn)展相對(duì)較為緩慢。為此，省政府及其相關(guān)職能部門先后下發(fā)系列配套文件，出臺(tái)多項(xiàng)扶持舉措，對(duì)轉(zhuǎn)出地政府、承接地政府及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園施加了有效的激勵(lì)和約束，客觀上推動(dòng)了全省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程，珠三角的資金、人力、資源等各項(xiàng)生產(chǎn)要素加速向粵東西北集聚，騰出空間加快轉(zhuǎn)型升級(jí);贏得投資的粵東西北地區(qū)加快發(fā)展，優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮，整體上促進(jìn)了廣東區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展④。

(二)區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制是加快“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程的重要制度安排

誠(chéng)然，廣東省政府及其職能部門自上而下的相關(guān)激勵(lì)和約束機(jī)制對(duì)于加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)揮了不容忽視的作用。但由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)轉(zhuǎn)出地和承接地相關(guān)利益的影響并不對(duì)等，甚至在一定程度上存在著沖突，而在目前，多數(shù)轉(zhuǎn)出地和承接地之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全，致使“承接地?zé)?，轉(zhuǎn)出地冷”的現(xiàn)象仍未得到根本解決，部分作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地的珠三角核心城市往往將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園的共建視作幫扶欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政治任務(wù)。目前，盡管有些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地和承接地就產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益制定了共享辦法，但由于這些園區(qū)尚處于初級(jí)發(fā)展階段，創(chuàng)造的產(chǎn)值和稅收非常有限，無(wú)法對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地構(gòu)成足夠的激勵(lì)，部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地甚至主動(dòng)放棄了這些利益的共享。2011年3月下旬至4月上旬，廣東省政協(xié)組成9個(gè)視察團(tuán)分赴15個(gè)市35個(gè)省級(jí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園進(jìn)行視察，視察報(bào)告指出“利益共享”未落到實(shí)處是園區(qū)發(fā)展中存在的突出問(wèn)題之一。如果產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地和承接地?zé)o法做到利益的有效兼容，不能形成相對(duì)穩(wěn)固的利益共同體，單純依靠省級(jí)政府自上而下的政績(jī)考核，雙方很難將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建轉(zhuǎn)化為一種不遺余力的自覺(jué)主動(dòng)行為，“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略的有效性和持續(xù)性也會(huì)受到一定影響。而且，隨著產(chǎn)業(yè)園區(qū)的不斷發(fā)展壯大，園區(qū)的利益蛋糕將會(huì)不斷做大，其對(duì)轉(zhuǎn)出地的引力也將不斷增強(qiáng)，構(gòu)建以利益共享機(jī)制為核心的區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制自然成為新形勢(shì)下推動(dòng)“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)的內(nèi)在要求。概而言之，只有實(shí)現(xiàn)了省級(jí)政府政績(jī)考核的外在壓力與各地政府追逐利益的內(nèi)在動(dòng)力有機(jī)融合和相得益彰，“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略的初衷才能更好地得以實(shí)現(xiàn)。

二、“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略中區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建原則

(一)協(xié)調(diào)內(nèi)容的全面性原則

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引發(fā)的利益類型復(fù)雜多樣，涉及了經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益、生態(tài)利益以及地方官員的政治利益。［2］不過(guò)，不同類型利益在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地和承接地的利益盤子中所占權(quán)重客觀上存在差異。從當(dāng)前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的實(shí)踐來(lái)看，經(jīng)濟(jì)利益成為各相關(guān)主體的核心利益訴求。從部分地市制定的產(chǎn)業(yè)園區(qū)利益共享辦法中不難看出，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地和承接地基本上都將共享的對(duì)象限定為園區(qū)的稅收、GDP以及工業(yè)產(chǎn)值等。但隨著科學(xué)發(fā)展理念的深入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變以及官員政績(jī)考核機(jī)制的改革，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來(lái)的社會(huì)利益和生態(tài)利益在地方利益盤子中的權(quán)重將會(huì)不斷提升，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移涉及的經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益和生態(tài)利益的再分配關(guān)系才能更好地發(fā)揮利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制對(duì)“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略的推動(dòng)。

(二)協(xié)調(diào)手段的多樣性原則

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，市場(chǎng)機(jī)制本身可以對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的區(qū)域利益關(guān)系進(jìn)行初次調(diào)節(jié)，因此，必須注重發(fā)揮市場(chǎng)手段在區(qū)域利益協(xié)調(diào)中的基礎(chǔ)性作用。但由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)轉(zhuǎn)出地和承接地利益的影響往往并不對(duì)等，而且這種影響的不對(duì)等程度在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的不同階段也會(huì)表現(xiàn)出顯著差異，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)難以讓這種利益影響的不對(duì)等程度達(dá)到雙方可接受的限度。因此，在市場(chǎng)機(jī)制對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中區(qū)域利益的再分配關(guān)系進(jìn)行初步調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上，必須充分發(fā)揮政府在其中的作用。政府對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中區(qū)域利益協(xié)調(diào)的手段是多元的，包括經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法律手段等，不同類型的手段有其特定的功能和應(yīng)用范圍，必須實(shí)現(xiàn)這些手段的有效協(xié)同。不過(guò)，對(duì)于廣東的“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略來(lái)說(shuō)，政府對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中區(qū)域利益的協(xié)調(diào)既需要省級(jí)政府及其相關(guān)職能部門制定原則性指導(dǎo)甚至強(qiáng)制性規(guī)范，也需要尊重不同地市區(qū)情的客觀差異性，避免出現(xiàn)區(qū)域利益協(xié)調(diào)中的“政府失靈”。除了市場(chǎng)協(xié)調(diào)和政府協(xié)調(diào)外，還應(yīng)考慮發(fā)揮社會(huì)協(xié)調(diào)的作用，即依靠社會(huì)力量進(jìn)行的非市場(chǎng)化和非行政化協(xié)調(diào)，它借助傳統(tǒng)、文化、民俗以及輿論的力量，發(fā)揮各種非政府的區(qū)域合作組織、行業(yè)組織和社會(huì)中介的作用，使利益沖突消解于無(wú)形中，具有中立性、及時(shí)性和低成本等特點(diǎn)，是市場(chǎng)協(xié)調(diào)的有益補(bǔ)充。［3］各種協(xié)調(diào)手段各有利弊，應(yīng)充分揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揮不同協(xié)調(diào)手段的協(xié)同效應(yīng)。

(三)協(xié)調(diào)主體⑤的層次性原則

區(qū)域利益的協(xié)調(diào)應(yīng)根據(jù)不同主體的利益訴求做到“區(qū)別對(duì)待，分類處理”?？傮w來(lái)看，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中區(qū)域利益的協(xié)調(diào)主體可以劃分為兩個(gè)層次:一是跨區(qū)域的利益協(xié)調(diào)主體;二是區(qū)域內(nèi)部的利益協(xié)調(diào)主體。

1．跨區(qū)域的利益協(xié)調(diào)主體

(1)園區(qū)的合作共建方。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的合作共建方是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移涉及的最直接的利益主體，也是區(qū)域利益協(xié)調(diào)過(guò)程中最需關(guān)注的利益主體。由于園區(qū)合作雙方對(duì)園區(qū)的貢獻(xiàn)大小不一，應(yīng)秉承“平等協(xié)商、互利共贏”的原則，努力協(xié)調(diào)雙方的各種利益。

(2)項(xiàng)目的引進(jìn)方和園區(qū)合作共建方。由于園區(qū)的招商引資一般是開(kāi)放式的，項(xiàng)目的引進(jìn)方既可能是園區(qū)的合作共建方，也可能是園區(qū)合作共建主體之外的第三方，如果是后者，那么，協(xié)調(diào)區(qū)域利益時(shí)除了考慮園區(qū)合作共建方以外，還必須統(tǒng)籌合作共建方與項(xiàng)目引進(jìn)方之間的利益安排，以便后者能從引進(jìn)項(xiàng)目中獲得適當(dāng)?shù)睦婕?lì)，以此推動(dòng)園區(qū)招商引資主體和項(xiàng)目來(lái)源的多元化。

(3)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園。由于各個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園的區(qū)位、環(huán)境和基礎(chǔ)客觀上存在明顯差異，在對(duì)園區(qū)進(jìn)行年度目標(biāo)責(zé)任考評(píng)時(shí)應(yīng)酌情考慮各個(gè)園區(qū)的區(qū)情?！稄V東省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移目標(biāo)責(zé)任考核評(píng)價(jià)辦法》對(duì)省示范性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園和其他省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園的考核評(píng)價(jià)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，同時(shí)嚴(yán)格實(shí)行“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”，特別是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的升降級(jí)和末位淘汰制度對(duì)各園區(qū)產(chǎn)生了高強(qiáng)度的激勵(lì)和約束。這些制度安排固然有其積極的一面，但即便同一類型的園區(qū)之間依然具有顯著差異，如果實(shí)行“一刀切”式的考核指標(biāo)體系，容易誘發(fā)和加劇園區(qū)發(fā)展中的“馬太效應(yīng)”，而且還可能導(dǎo)致園區(qū)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。因此，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)也是區(qū)域利益協(xié)調(diào)不容忽視的一個(gè)方面。

2．區(qū)域內(nèi)部的利益協(xié)調(diào)主體

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引發(fā)的利益再分配關(guān)系并不局限于不同的區(qū)域之間，它同時(shí)還滲透于區(qū)域內(nèi)部的不同利益主體之間。一般來(lái)說(shuō)，區(qū)域內(nèi)部的核心利益主體主要包括地方政府、企業(yè)和居民。從理論上分析，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)三者的利益影響應(yīng)該是兼容的，但事實(shí)并非總是如此。比如，轉(zhuǎn)出地政府為了“騰龍換鳥(niǎo)”，主觀上急于將部分勞動(dòng)密集型企業(yè)或低附加值企業(yè)轉(zhuǎn)至異地，但企業(yè)是否轉(zhuǎn)移以及轉(zhuǎn)至何處本質(zhì)上是一種市場(chǎng)行為，需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，并非地方政府的意志所能左右，進(jìn)而影響本地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐，而且，勞動(dòng)密集型企業(yè)的外遷還會(huì)影響轉(zhuǎn)出地居民的就業(yè)。一些承接地政府基于快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在沖動(dòng)，可能會(huì)引進(jìn)一些污染性企業(yè)或項(xiàng)目，但這又會(huì)惡化當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，直接危及居民的生命健康，從而遭到居民對(duì)本地承接產(chǎn)業(yè)的抵制。因此，如果忽視了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)區(qū)域內(nèi)部不同利益主體影響的沖突性，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程將也會(huì)受到一定影響。

(四)協(xié)調(diào)模式的靈活性原則

珠三角城市與東西兩翼和粵北山區(qū)的合作模式復(fù)雜多樣，廣東省人民政府發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園合作共建工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出了合作共建模式、扶持共建模式、托管建設(shè)模式、股份合作模式、產(chǎn)業(yè)招商模式等五種不同的合作模式，園區(qū)的合作共建方可立足自身實(shí)際，靈活選擇相應(yīng)的合作模式。但在不同的合作共建模式下，各個(gè)合作主體的貢獻(xiàn)方式和大小不同，而且它們各自的利益訴求也不盡一致，理論上并不存在一種放之四海而皆準(zhǔn)的利益協(xié)調(diào)模式，應(yīng)當(dāng)充分尊重各地區(qū)域利益協(xié)調(diào)方面的制度創(chuàng)新，根據(jù)不同合作模式的特點(diǎn)合理確定區(qū)域利益協(xié)調(diào)模式。

三、“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略中區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制的具體構(gòu)建

(一)利益協(xié)調(diào)的組織和制度保障機(jī)制

“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略涉及各種利益在全省范圍內(nèi)的重新調(diào)整，區(qū)域利益的協(xié)調(diào)需要省級(jí)政府基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的全局視角進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)。雖然廣東省政府及相關(guān)職能部門已經(jīng)意識(shí)到“互利共贏，利益共享”在推動(dòng)“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略中的重要性，但在宏觀層面缺乏進(jìn)行區(qū)域利益協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)和制度安排。如果完全依靠市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)和地方政府的自主協(xié)商，可能會(huì)導(dǎo)致區(qū)域利益協(xié)調(diào)的無(wú)序性和盲目性。廣東省各個(gè)地市雖然相互之間不存在行政隸屬關(guān)系，各有其獨(dú)立的利益訴求，但它們同隸屬于廣東省人民政府，這為基于省級(jí)層面對(duì)區(qū)域利益協(xié)調(diào)進(jìn)行統(tǒng)籌安排提供了可能。對(duì)此，可以考慮以“廣東省推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”(以下簡(jiǎn)稱“領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”)為區(qū)域利益協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)，對(duì)“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略中的區(qū)域利益協(xié)調(diào)問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)籌安排部署。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)當(dāng)在系統(tǒng)梳理“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略引發(fā)的利益再分配關(guān)系的基礎(chǔ)上，結(jié)合對(duì)全省各地市的實(shí)地調(diào)研以及區(qū)域利益協(xié)調(diào)實(shí)踐中涌現(xiàn)出的典型經(jīng)驗(yàn)和做法，制定《廣東省“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略中區(qū)域利益協(xié)調(diào)實(shí)施辦法》，對(duì)區(qū)域利益協(xié)調(diào)的目標(biāo)、原則、內(nèi)容、方式以及相關(guān)注意事項(xiàng)等做出具體規(guī)定和說(shuō)明，為各地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供原則性指導(dǎo)，并將利益協(xié)調(diào)辦法的制定和實(shí)施作為對(duì)珠三角6個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出市政府、省級(jí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園所在地級(jí)市政府以及省級(jí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園目標(biāo)責(zé)任考評(píng)的內(nèi)容之一。

現(xiàn)階段，除省級(jí)層面成立廣東省推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室外，廣東省各個(gè)地市也已成立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移組織和領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)，相關(guān)地市應(yīng)以本市成立的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為載體，依據(jù)省政府制定的《廣東省“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略中區(qū)域利益協(xié)調(diào)實(shí)施辦法》制定具體的利益協(xié)調(diào)實(shí)施方案并報(bào)廣東省推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案，據(jù)此對(duì)區(qū)域之間及區(qū)域內(nèi)部不同主體的利益進(jìn)行自主協(xié)調(diào)，并將協(xié)調(diào)過(guò)程中的問(wèn)題和難點(diǎn)及時(shí)上報(bào)廣東省推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

(二)利益共享機(jī)制

如前所述，市場(chǎng)機(jī)制可以在一定程度上對(duì)“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略中的利益再分配關(guān)系進(jìn)行初次調(diào)節(jié)并實(shí)現(xiàn)各方利益的帕累托改進(jìn)，但卻未必能夠達(dá)到各方可接受的均衡狀態(tài)。因此，還必須充分動(dòng)用經(jīng)濟(jì)、行政甚至法制手段完善“雙轉(zhuǎn)移”中的利益共享機(jī)制。盡管“雙轉(zhuǎn)移”涉及的利益類型復(fù)雜多樣，但在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件下，經(jīng)濟(jì)利益無(wú)疑仍是各方主體關(guān)注的核心?，F(xiàn)階段，廣東省內(nèi)部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地和承接地、項(xiàng)目引進(jìn)方和落戶方已經(jīng)就產(chǎn)業(yè)園區(qū)的財(cái)稅收入、GDP及工業(yè)產(chǎn)值等經(jīng)濟(jì)利益制定了相應(yīng)的共享辦法，但這些制度設(shè)計(jì)存在一個(gè)重要缺陷:過(guò)分注重經(jīng)濟(jì)利益的共享，忽視了其他類型利益的協(xié)調(diào)，也未能體現(xiàn)“成本與收益相匹配”的理念。事實(shí)上，在廣東省的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，不僅存在“承接地?zé)?，轉(zhuǎn)出地冷”的現(xiàn)象，而且面臨著產(chǎn)業(yè)供給與需求對(duì)接難的問(wèn)題，一方面，轉(zhuǎn)出地基于自身利益考慮，往往優(yōu)先考慮轉(zhuǎn)出能源消耗較大、污染程度較高、科技含量較低、產(chǎn)品附加值不高的企業(yè)或項(xiàng)目，而承接地往往更希望承接規(guī)模大、資金和技術(shù)起點(diǎn)高、能源消耗和環(huán)境污染程度低的企業(yè)，一步到位培育未來(lái)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極。解決上述問(wèn)題的關(guān)鍵在于構(gòu)建一種“成本共擔(dān)，利益共享”的利益分配機(jī)制，之所以要求雙方共擔(dān)成本是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)在創(chuàng)造稅收和產(chǎn)值的同時(shí)會(huì)帶來(lái)資源和能源消耗以及環(huán)境污染，如果轉(zhuǎn)出地僅僅參與園區(qū)經(jīng)濟(jì)收益的分享而不承擔(dān)相應(yīng)成本，不僅有失經(jīng)濟(jì)公平，而且不利于轉(zhuǎn)出地提升轉(zhuǎn)出企業(yè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的質(zhì)量。根據(jù)《廣東省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移目標(biāo)責(zé)任考核評(píng)價(jià)辦法》的規(guī)定，珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出市政府產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移目標(biāo)責(zé)任考核評(píng)分表中，全市年度新增單位GDP消耗新增建設(shè)用地量及下降率、全市年度單位GDP能耗下降率目標(biāo)完成率是目標(biāo)責(zé)任考核的重要組成部分。因此，如果允許轉(zhuǎn)出地在分享園區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)將相應(yīng)比例的資源和能源消耗納入轉(zhuǎn)出地的目標(biāo)責(zé)任考核，不僅有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)公平，還會(huì)強(qiáng)化轉(zhuǎn)出地對(duì)園區(qū)企業(yè)資源和能源消耗情況的關(guān)注，有利于提升園區(qū)的企業(yè)質(zhì)量和產(chǎn)業(yè)層次。此外，為了提高產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作共建各方對(duì)園區(qū)生態(tài)環(huán)境的重視程度，還可以考慮在環(huán)境污染方面實(shí)行“誰(shuí)引進(jìn)，誰(shuí)負(fù)責(zé)”制度，形成對(duì)合作共建各方在招商引資過(guò)程中生態(tài)環(huán)保方面的有效約束。

還需注意的是，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中之所以出現(xiàn)“承接地?zé)?，轉(zhuǎn)出地冷”，一個(gè)重要原因在于轉(zhuǎn)出地?fù)?dān)心過(guò)渡期內(nèi)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)“空心化”，因此，為了減少轉(zhuǎn)出地的后顧之憂，承接地應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，懂得在短期內(nèi)適當(dāng)向轉(zhuǎn)出地讓利，建立一種利益共享的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。當(dāng)然，由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園合作共建的方式復(fù)雜多樣，在不同的合作共建方式下，利益共享的方式也不盡相同，但總體而言，在構(gòu)建利益共享機(jī)制時(shí)應(yīng)統(tǒng)籌各方的經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)利益和政治利益，努力做到“權(quán)利與責(zé)任對(duì)等，成本與收益匹配”。為此，一方面要充分鼓勵(lì)各地在利益共享機(jī)制方面進(jìn)行自下而上的制度創(chuàng)新，另一方面也需要省級(jí)政府自上而下制定相應(yīng)的規(guī)范性制度，實(shí)現(xiàn)各種利益調(diào)節(jié)手段的有效融合。

在區(qū)域利益共享機(jī)制的設(shè)計(jì)方面，深汕(尾)特別合作區(qū)進(jìn)行了積極探索，其實(shí)踐舉措可為其他地區(qū)進(jìn)行利益協(xié)調(diào)提供有益啟示。按照《深汕(尾)特別合作區(qū)基本框架方案》的規(guī)定，在財(cái)稅收入方面，合作區(qū)產(chǎn)生的地方級(jí)稅收在扣除省按體制規(guī)定的獲益部分后，由深圳市、汕尾市和合作區(qū)按25%、25%和50%的比例分成，其中，2011年－2015年，深圳、汕尾兩市將各自所得分成收入全額返還合作區(qū)，2016－2020年，深圳、汕尾兩市將各自所得分成收入的50%返還合作區(qū)。在土地收益方面，合作區(qū)取得的政府土地出讓凈收益的12%分配給汕尾市，其中，2011年－2015年，汕尾市將取得的土地出讓凈收益全部返還合作區(qū)，之后由汕尾市在符合國(guó)家規(guī)定的前提下自主決定使用方向和使用范圍。在GDP等統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的劃算方面，合作區(qū)GDP的70%計(jì)入深圳、30%計(jì)入汕尾，能耗指標(biāo)劃分由深圳和汕尾兩市自主協(xié)商，其他指標(biāo)數(shù)據(jù)計(jì)入汕尾市統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。該合作區(qū)的利益分成機(jī)制遵循了“發(fā)展第一，尊重歷史，權(quán)責(zé)對(duì)等，互利共贏”的原則，兼顧了各方發(fā)展的多種利益，尤其是考慮到了能耗指標(biāo)在合作雙方之間的劃分問(wèn)題，不僅契合了各方在現(xiàn)行政績(jī)考核體系下的利益訴求，有利于調(diào)動(dòng)相關(guān)主體加快合作區(qū)發(fā)展的積極性和主動(dòng)性，而且有利于提升產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和招商引資的質(zhì)量，促進(jìn)合作區(qū)的內(nèi)涵式發(fā)展。

(三)利益補(bǔ)償機(jī)制

目前，《廣東省主體功能區(qū)規(guī)劃》已經(jīng)獲得通過(guò)，該規(guī)劃將廣東省陸地國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、生態(tài)發(fā)展(即限制開(kāi)發(fā))和禁止開(kāi)發(fā)四類主體功能區(qū)域。其中的生態(tài)發(fā)展區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)因其特殊的功能定位，承接產(chǎn)業(yè)(尤其是工業(yè))的能力受到較大程度限制，為了廣東省區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局做出了一定程度犧牲。因此，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的區(qū)域利益協(xié)調(diào)必須統(tǒng)籌考慮主體功能區(qū)規(guī)劃。為協(xié)調(diào)生態(tài)發(fā)展區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，補(bǔ)償其因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而放棄的經(jīng)濟(jì)利益，一方面應(yīng)逐步加大省級(jí)財(cái)政對(duì)上述兩類區(qū)域的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，不斷提高這些區(qū)域的基本公共服務(wù)供給水平，另一方面可以考慮由省級(jí)政府按照一定標(biāo)準(zhǔn)從優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)統(tǒng)籌生態(tài)專項(xiàng)資金用于對(duì)生態(tài)發(fā)展區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，補(bǔ)償這些地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的成本支出。當(dāng)然，對(duì)生態(tài)發(fā)展區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的利益補(bǔ)償方式可以是多元的，如教育支援、人才培訓(xùn)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、資源共享、政策優(yōu)惠等。

在推進(jìn)“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略的過(guò)程中，企業(yè)轉(zhuǎn)移需要支付相應(yīng)的遷移成本，而且在落戶承接地后還可能面臨物流成本增加、招工困難以及政務(wù)環(huán)境惡化等諸多難題，省級(jí)政府及相關(guān)部門和地市應(yīng)充分考慮企業(yè)的利益訴求，通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、財(cái)政貼息、特定稅費(fèi)減免、加強(qiáng)對(duì)承接地基礎(chǔ)設(shè)施投入、強(qiáng)化對(duì)產(chǎn)業(yè)承接地政務(wù)監(jiān)督、提高產(chǎn)業(yè)承接地勞動(dòng)力最低工資水平和社會(huì)保障待遇等方式，對(duì)遷移企業(yè)的利益進(jìn)行綜合性補(bǔ)償，提高企業(yè)異地轉(zhuǎn)移的積極性。此外，對(duì)于那些無(wú)需轉(zhuǎn)移異地但須就地轉(zhuǎn)型升級(jí)的企業(yè)而言，其轉(zhuǎn)型升級(jí)也必將耗費(fèi)相應(yīng)的成本，省級(jí)政府及相關(guān)部門和地市應(yīng)通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、技術(shù)改造專項(xiàng)補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、政府采購(gòu)等利益補(bǔ)償方式幫助企業(yè)降低轉(zhuǎn)型升級(jí)的成本，鼓勵(lì)企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐。

(四)利益訴求表達(dá)機(jī)制

由于“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略涉及的利益主體眾多，包括政府、企業(yè)、居民以及其他相關(guān)非營(yíng)利組織等，而不同主體具有不盡相同的利益訴求，忽視了任何一方的利益訴求都有可能阻礙“雙轉(zhuǎn)”戰(zhàn)略的進(jìn)程。因此，必須構(gòu)建和完善產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的利益訴求表達(dá)機(jī)制，［4］通過(guò)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化信息溝通平臺(tái)、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)和座談會(huì)、人大代表或政協(xié)委員提案以及暢通信訪渠道等及時(shí)全面地把握各類主體的利益訴求，尤其注重弱勢(shì)地區(qū)和弱勢(shì)群體的利益訴求，并將這些訴求進(jìn)行精心甄別和科學(xué)判斷，以此作為“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略相關(guān)決策的參考依據(jù)，為合作利益博弈與整合提供較為公正的環(huán)境和條件，使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的利益格局相對(duì)公平合理。

此外，實(shí)現(xiàn)“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略中的區(qū)域利益協(xié)調(diào)還必須相應(yīng)改革目前自上而下官員政績(jī)考核體系，淡化GDP、財(cái)稅收入、工業(yè)增加值等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在政績(jī)考核中的權(quán)重，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理性、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、政府公共服務(wù)水平以及居民幸福感在政績(jī)考核中的地位，順應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的運(yùn)作規(guī)律，適當(dāng)延長(zhǎng)對(duì)轉(zhuǎn)出地政府、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園所在地政府及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園的目標(biāo)責(zé)任考核周期，加大對(duì)考核處于“優(yōu)秀”等級(jí)的園區(qū)和地市的獎(jiǎng)勵(lì)力度，取消適用于省級(jí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)的“末位淘汰制”，避免地市和園區(qū)可能出現(xiàn)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，循序漸進(jìn)地推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移質(zhì)量提升，力求實(shí)現(xiàn)各方主體在“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略中共同利益的最大化。

注釋:

①“雙轉(zhuǎn)移”是廣東提出的“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”和“勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移”兩大戰(zhàn)略的統(tǒng)稱，具體是指珠三角勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向東西兩翼、粵北山區(qū)轉(zhuǎn)移;而東西兩翼、粵北山區(qū)的勞動(dòng)力，一方面向當(dāng)?shù)囟⑷a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，另一方面其中的一些較高素質(zhì)勞動(dòng)力，向發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)轉(zhuǎn)移。

②2010年，珠三角6個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出市的先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重比2009年提高2.2個(gè)百分點(diǎn)，高技術(shù)制造業(yè)產(chǎn)值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重比2009年提高0.9個(gè)百分點(diǎn)(其中東莞市高出5.1個(gè)百分點(diǎn))。

③包括深圳、廣州、佛山、東莞、中山和珠海。

④據(jù)廣東省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，2008年以來(lái)，36個(gè)省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園累計(jì)創(chuàng)造工業(yè)產(chǎn)值10000多億元，工業(yè)增加值占粵東西北地市比重由不足1%上升到目前接近20%，帶動(dòng)粵東西北地區(qū)GDP增速2009～2011年連續(xù)3年高于全省平均水平。2012年1月到11月，粵東、粵西和粵北山區(qū)規(guī)模以上工業(yè)增加值增速分別比全省高10個(gè)、5.1個(gè)和1.7個(gè)百分點(diǎn);前三季度全省共有7個(gè)地市GDP增速在10%以上，其中粵東西北地區(qū)占據(jù)5席，整體增速全面超過(guò)珠三角。珠三角地區(qū)轉(zhuǎn)出企業(yè)超6000家，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高技術(shù)制造業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)占GDP的比重年均提升1個(gè)百分點(diǎn)以上。截至2011年底，珠三角已淘汰關(guān)停企業(yè)72201家，平均投資額83萬(wàn)元;新引進(jìn)企業(yè)14670家，平均投資額7044萬(wàn)元，為前者的84倍。

⑤文中的利益協(xié)調(diào)主體是指產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的利益相關(guān)者。

［1］李禎，劉名遠(yuǎn)．區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作利益補(bǔ)償機(jī)制及其制度體系的構(gòu)建［J］．南京社會(huì)科學(xué)，2012(8):19－27．

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