淺析國際條約的保留實踐

黃萃蕓

(黎明職業(yè)大學人文系，福建泉州 362000)

一、條約保留的程序

1. 保留的涵義

根據(jù)1969 年《維也納條約法公約》第2 條第4款的規(guī)定，所謂條約保留指的是:“‘稱保留’者，謂一國于簽署、批準、接受、贊同或加入條約時所作之片面聲明，不論措辭或名稱如何，其目的旨在摒除或更改條約中若干規(guī)定對該國適用時之法律效果。”由此，我們知道保留必須是為排除或改變條約對一國適用時的法律效果，即排除或改變一國在條約拘束下本應承擔的義務。

從排除意義講，締約方不受被排除條款的拘束，因此其他締約方也就無權(quán)要求該國履行此款義務。如，我國在加入1980 年《聯(lián)合國國際貨物銷售合同公約》時，對公約第1 條第1 款第2 項的“國際私法導致適用”規(guī)定提出了保留，排除了該條款對我國的適用，因此我國在訂立國際保留貨物買賣合同時適用的法律指的是一國的實體法，而不包括沖突規(guī)范。從更改的意義上講，保留的提出改變了保留條款的規(guī)定，從而更改了該條款對保留國的義務。它可以通過限制條約的某項義務范圍，使該義務只適用于原規(guī)定情形的一部分，或修改條款的規(guī)定，使條約義務適用的范圍縮小，此謂“量的更改”;再如:美國對1965 年12 月21 日《消除一切形式種族歧視公約》提出了下列保留:美國憲法有關(guān)于保護個人權(quán)利(例如言論自由權(quán))的規(guī)定，本公約的條款不得被認為要求或授權(quán)美國采取與美國憲法規(guī)定不相容的立法或其他行動的義務。通過這一保留，公約對美國的適用受到了限制，美國在公約應承擔的義務范圍縮小到與美國憲法規(guī)定相容的范圍。還可以用新的情形代替保留條款規(guī)定的情形，此謂“質(zhì)的更改”。不過，質(zhì)的更改保留不常見。

對于多邊條約的締約而言，其自愿參加到條約中，受條約約文的約束，目的是為了避免“被邊緣化”，是為了獲取條約的權(quán)益，從而在國際關(guān)系中謀取更大的利益。但不可避免的，締約者締結(jié)條約時，會遇到條約約文與國內(nèi)法相沖突或條約規(guī)定的義務與現(xiàn)已承擔的條約的義務相沖突的情形。此時，條約保留的作用就彰顯出來。那么，締約者締結(jié)條約時所提出的保留所應遵循的程序又如何呢?

2. 條約保留的程序

由于條約保留是條約的締結(jié)者在締結(jié)條約過程中提出的，因此，締結(jié)條約的程序也就是條約保留所應遵循的程序。在我國，根據(jù)《憲法》和《締結(jié)條約程序法》的規(guī)定，條約的締結(jié)應遵循如下程序:一是談判和簽署階段的締結(jié)條約程序;一是簽署后階段的締結(jié)條約程序。無論哪一階段，條約保留的情形都有可能發(fā)生，但簽署即可以約束締約方的條約數(shù)量是比較有限的，多數(shù)條約還要經(jīng)過批準或類似過程才可能對締約方產(chǎn)生約束的效力。從目前的實踐看，我國更多的是在簽署后的條約締結(jié)程序中提出保留。

多邊條約的保留在形式上一般表現(xiàn)為:一是締約國在簽署條約或交存批準書、加入書、接受書或核準書時單獨發(fā)表一個聲明，對條約的某個條款提出保留;二是締約國在交存的批準書、加入書、接受書或核準書中載明保留事項。因此保留的提出應嚴格遵循締結(jié)條約的程序，在適當?shù)臅r候提出來。如此，締約者所應提出的保留才能為其他締約者所接受，才能最終實現(xiàn)其所希冀的目的。

二、條約保留的時機

根據(jù)《中華人民共和國多邊條約集》1－8 集收錄的多邊條約，我們不難發(fā)現(xiàn)，19 世紀中后期，我國締結(jié)的多邊條約的數(shù)目不斷呈上升趨勢，尤其是改革開放以來，我國在國際交往與對外合作上日益頻繁，所涉及的領(lǐng)域范圍不斷拓展，通過締結(jié)條約所取得的成果也隨之迅速增加。就多邊條約實踐看，我國在表示接受條約約束時，依據(jù)國家主權(quán)原則，考慮國際、國內(nèi)實際情況也提出了一些保留或聲明。但相對于我國參加的多邊條約的數(shù)目，我國所提出的旨在“排除或改變條約在國內(nèi)的適用的法律效果”的保留所占比例并不大。如，從1993 年到2001 年，我國總共參加了83 項多邊條約，其中提出保留的只有12 項，所占比例只有14%，反映了我國在參加多邊條約時所一貫堅持的立場——充分地尊重和維護條約的目的和宗旨。在提出保留的時機上更是如此。

根據(jù)維也納公約的規(guī)定，條約的保留可以在簽署、批準、接受、贊同、正式確認、核準、加入或發(fā)出繼承條約通知時提出。

1.簽署

簽署是締約方表示同意受條約拘束的一種重要方式。在國際法上，簽署有兩個不同的涵義:一是締約方對條約約文的認可;二是締約方同意承受條約的約束。在締結(jié)重要條約(何謂重要條約國際法并無界定，一般認為，多邊條約中的造法性條約和建立國際組織的條約，都屬于重要條約，因為它們涉及國家重大利益。)的情況下，簽署一般具有第一種涵義，它不產(chǎn)生對締約方的約束力。而簽署的第二個涵義，即簽署可以使締約方受到條約的約束，主要是針對一些雙邊的契約性條約。簽署即可以約束國家的條約數(shù)量是比較有限的，多數(shù)條約還要經(jīng)過批準或類似過程才可能對締約方產(chǎn)生約束的效力。

2.批準或正式確認

在國際法上，批準是國家同意承受條約約束的一種方式。批準是針對重要條約(所謂重要條約如前所述)而言的。那么，批準條約的國家什么時候開始受條約的約束呢?在多邊條約的情形下，締約方在交存批準書之后，還要看條約是否滿足其他生效條件，例如是否有足夠數(shù)量的批準書，在條約滿足了各項生效條件后，締約方即受條約的約束。正式確認是國際組織所采取的類似于國家對條約的批準行為。

3.加入

加入是指未在多邊條約上簽字的國家，在條約簽署或生效后參加該條約并受其約束的法律行為，加入的對象主要是開放性多邊條約。國家不僅可以加入一個已經(jīng)生效的條約，也可以加入一個已經(jīng)簽署但尚未生效的條約。由于多邊條約通常要求一定數(shù)量的國家批準后才能生效，加入甚至可以和批準一道，構(gòu)成條約生效的條件。在這個意義上，加入相當于批準。加入一直是我國參加國際條約的重要方式。從我國的多邊條約集中，我們發(fā)現(xiàn)改革開放之前，我國很少參與多邊條約的締結(jié)過程，而恰恰在這段時期，不少重要的多邊條約都已生效。從國家利益出發(fā)，我國陸續(xù)加入了這些條約，例如:1961 年《維也納外交關(guān)系公約》，1963 年《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，1969 年《維也納條約法公約》。加入程序?qū)τ谖覈兄厥獾囊饬x。

4.接受、贊同或者核準

在多邊條約的締結(jié)方面，締約可以用接受、贊同或者核準的方式來承受條約的約束。接受、贊同或核準屬于簡易的締約程序，一般由締約國行政機關(guān)為之，主要是為了締約方便，主要適用于行政性、技術(shù)性的協(xié)定、議定書、換文等，特別適用于國家與國際組織所訂的條約。它們與批準的區(qū)別在于，后者通常是締約國立法機關(guān)的行為。

5.國家繼承

國家繼承指一國喪失其國際法律人格或喪失一部分領(lǐng)土時，它在國際關(guān)系上的權(quán)利和義務由別國所代替的狀況。根據(jù)1978 年的《關(guān)于國家在條約方面的繼承的維也納公約》的規(guī)定，對國家繼承規(guī)定了以下制度:(1)一國領(lǐng)土的一部分成為另一國領(lǐng)土的一部分時，繼承國的條約對國家繼承所涉及的領(lǐng)土生效。(2)新獨立國家對任何條約都沒有維持其效力或成為其當事國的義務。繼承國可以發(fā)出繼承通知，以確立其成為多邊條約當事國或締約國的地位。(3)兩個或兩個以上國家合并而組成一個繼承國時，對其中任何一個國家有效的任何條約，除另有協(xié)議，或繼續(xù)適用不合條約的目的和宗旨，或者根本改變了實施條約的條件，應繼續(xù)對繼承國有關(guān)領(lǐng)土有效;對未生效的條約，繼承國可通知其他締約國以確立其締約國或當事國的地位。(4)在一國的一部分或幾部分領(lǐng)土分離而組成一個或一個以上國家時，不論被繼承國是否繼續(xù)存在，對被繼承國全部領(lǐng)土有效的任何條約，繼續(xù)對其所有繼承國有效;僅對成為繼承國的領(lǐng)土有效的條約，只對該繼承國繼續(xù)有效。

在締約自由原則下，雖然提出條約保留的決定是締約國的締約自由，但在國際條約法上條約保留的提出是受上述時機的限制的，其目的是在于維護條約關(guān)系的確定性和穩(wěn)定性，有利于條約締約方之間的往來和合作。而且條約在不同時機所提具的保留得到的反應也是有所差別的，如，在批準條約時提出的保留，對于已批準條約的締約方，要在其收到關(guān)于保留的通知時，才會有所反應;對于未批準條約的締約方，則要等到其批準時才知其有何反應。選擇批準時提出保留是經(jīng)締約方審查條約后深思熟慮的結(jié)果，雖然未有在簽署時提出的保留反應迅速的優(yōu)勢，但卻盡可能地避免了條約締結(jié)過程中可能出現(xiàn)的錯誤。因此，在締結(jié)多邊條約時，在未有禁止保留的情形下，締約方更多地是選擇在此時機提出保留。

從我國的實踐看，根據(jù)《中華人民共和國多邊條約集》收錄的多邊條約，我們更經(jīng)常的也是在批準時提出保留。例如:《關(guān)于戰(zhàn)俘待遇之日內(nèi)瓦公約》、《世界氣象組織公約》、《職業(yè)安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》等。這與我國參加多邊條約的方式有著密切的聯(lián)系，但更多的是體現(xiàn)了我國維護公約完整性與普遍性統(tǒng)一的立場。

三、我國對多邊條約提出保留的事由

縱觀我國多邊條約保留實踐，還是有一定規(guī)律可循，一般而言，我國在對多邊條約提出保留時主要是基于以下幾種事由:

1.基于領(lǐng)土主權(quán)的保留或聲明

“主權(quán)”是一個國家的根本屬性，指國家在其有限領(lǐng)土內(nèi)獨立自主地處理自己的對內(nèi)和對外事務的最高權(quán)力。對內(nèi)，國家對其領(lǐng)土內(nèi)的一切人和事物，以及領(lǐng)土外的本國人和本國產(chǎn)業(yè)具有實行管轄的權(quán)利，也就是說，一個國家對本國領(lǐng)土范圍內(nèi)的一切事務擁有最高統(tǒng)治權(quán)。對外，國家在國際關(guān)系中的權(quán)力行使完全自主，排除任何外來干涉。主權(quán)標志著獨立國家之間的平等關(guān)系。國家領(lǐng)土主權(quán)的完整和不可侵犯原則，始終是國際關(guān)系的基本原則，也是國際法約束各類行為者的源泉?；诖嗽瓌t下，我國在締結(jié)多邊條約時，堅決予以維護。如我國1973 年加入《國際船舶載重線公約》時在加入書中載明:“關(guān)于中華人民共和國沿海區(qū)域的劃分，不受該公約附則二第49 條和第50 條有關(guān)規(guī)定的約束?！薄秶H船舶載重線公約》附則二為“地帶、區(qū)域和季節(jié)期”，規(guī)定了各種載重線的適用航區(qū)和季節(jié)。

2.涉及條約的規(guī)定與中國法律或政策相沖突的保留或聲明

由于國內(nèi)法在國內(nèi)具有最高性，條約要在國內(nèi)適用，首先需要納入到國內(nèi)法體系，這是公認的條約在國內(nèi)適用的前提。我國法律對條約的國內(nèi)適用加以規(guī)范，較早的一個法律是1982 年《民事訴訟法》(試行)。該法第189 條規(guī)定:“中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約同本法有不同規(guī)定的，適用該國際條約的規(guī)定，但是，我國聲明保留的條款除外?！痹?985 年的《涉外經(jīng)濟合同法》、1986 年的《民法通則》、1989 年的《行政訴訟法》、1991 年的《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》以及1992年的《海商法》等法律規(guī)范中，都有如上第189 條的類似條款。因此，當締結(jié)的條約中的相關(guān)規(guī)定與我國法律或政策相沖突時，我國對此以保留待之。如1986 年12 月11 日，我國交存《聯(lián)合國國際貨物銷售合同公約》核準書時提出了兩項聲明，一是不受公約第1 條第1 款(b)項，即“如果國際私法規(guī)則導致適用某一締約國的法律”的約束;二是不受公約第11 條及與第11 條內(nèi)容有關(guān)的規(guī)定的約束，即對合同訂立的方式而言，我國只承認書面合同，以其他方式訂立在簽署多邊條約以后，除了用批準的方式，訂立合同我國不予承認。在對1979 年關(guān)于日內(nèi)瓦公約的第一議定書第38 條第2 款，即“締約各方應在刑事引渡上合作。締約各方應對被控罪行發(fā)生地國家的請求給予適當考慮”的保留，主要是因為我國一貫主張引渡必須經(jīng)專項條約或?qū)０竻f(xié)定辦理。

3.涉及國際爭端解決條款提出的保留

此類條約的保留在我國提出的保留條約中占有相當比重，這主要基于我國在處理國際爭端時一貫主張通過談判，協(xié)商等外交途徑解決，而不是通過國際法院或國際仲裁解決國際爭端。此類條約如，對1948 年《防止及懲治滅絕種族罪公約》的第9 條，對1969 年《維也納條約法公約》的第66 條，對1973 年《關(guān)于防止及懲處侵害應受國際保護人員包括外交代表的罪行的公約》的第13 條第1 款提出的保留，對《保護工業(yè)產(chǎn)權(quán)巴黎公約》的第28條予以保留。但在條約本身規(guī)定不允許對該條約的任何條款提出保留時，可能對此情況未提出保留。如1996 年5 月15 日批準加入1982 年《聯(lián)合國海洋法公約》時，我國沒有對涉及強制解決爭端的第15 條及有關(guān)附件提出保留。但這并不能改變我國對涉及國際爭端解決條款提出保留的一貫立場。

4.關(guān)于享有公約所規(guī)定的發(fā)展中國家權(quán)利的保留

在締結(jié)國際條約時，條約中的權(quán)利義務對于發(fā)達國家和發(fā)展中國家的可能性利益時是不同的，原因就在于發(fā)達國家和發(fā)展中國家的發(fā)展程度存在差距。就如1992 年加入《世界版權(quán)公約》時，我國政府聲明根據(jù)《公約》第五條之二的規(guī)定，享有該公約第五條之三、之四規(guī)定的權(quán)利。此聲明就是基于該事由提出的保留。中國作為一個發(fā)展中國家，版權(quán)事業(yè)起步比較晚，當我們開始起草版權(quán)法時，全世界已經(jīng)有一百多個國家有了本國的版權(quán)法，并且加入了國際版權(quán)公約。因此我們的版權(quán)保護水平不可能一下子提得很高，要讓中國和美國等發(fā)達國家同時適用公約規(guī)定，這必然是對中國利益在一定期間內(nèi)造成損害，由此我們在加入此公約時提出了如上保留，以維護國家利益。在加入《伯爾尼保護文學和藝術(shù)作品公約》時，所作的聲明亦是屬于此類聲明。

5.關(guān)于香港和澳門特別行政區(qū)適用國際條約的保留

對此類條約的保留，我國在國家主權(quán)原則的前提下，根據(jù)具體的實際，即“一國兩制”原則和香港、澳門《基本法》的有關(guān)規(guī)定作了保留實踐:(1)中國在締結(jié)或參加的外交、國防類公約時所作的保留適用特別行政區(qū)。(2)對于公約本身雖為非外交、國防類公約，但涉及國家重大利益的政治性保留適用特別行政區(qū)。如對香港和澳門適用1963 年《關(guān)于航空器內(nèi)的犯罪和其他某些行為的公約》所作的聲明:中華人民共和國政府對《公約》第24 條第1 款所作的保留亦適用于香港特別行政區(qū)。(3)對英國和葡萄牙針對香港和澳門經(jīng)濟或法律制度的情況做的技術(shù)性或非政府性的保留，原則上可繼承適用特別行政區(qū)，但由我國政府為特別行政區(qū)重新作出。(4)對于中國尚未參加的國際公約，中國政府根據(jù)特別行政區(qū)的情況和需要作出相應的保留。(5)對專門針對內(nèi)地具體情況作出的保留不適用特別行政區(qū)。