公共政策漏洞初探——以“中國式假離婚”現(xiàn)象為例

禹黃姣，吳倩欣

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州 510006)

一、公共政策漏洞的突出表現(xiàn)

近年來，由于征地補(bǔ)償、房屋限購等政策存在漏洞，不少人通過假離婚的方式來規(guī)避政策，以達(dá)到避稅、獲得更多補(bǔ)償、獲取優(yōu)惠房貸利率等目的。在中國的政策背景下，這樣的行為非常具有“中國特色”，因此被稱為“中國式假離婚”或“政策性離婚”。這樣的情況不在少數(shù)，有為了補(bǔ)償而離婚的、有為多分房而離婚的、有為獲得更多低保金而離婚的、有為了就業(yè)而離婚的、有為了逃避計(jì)劃生育而離婚的、有為了逃債而離婚的等等，這些都折射出相關(guān)政策存在漏洞，其中以征地補(bǔ)償和房屋限購政策引起的“假離婚”現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。

1.征地補(bǔ)償政策存在漏洞

2001年，重慶為加快城市化進(jìn)程，開始對北部農(nóng)村進(jìn)行征地。按照重慶市政府1999年頒布的55號令《重慶市征地補(bǔ)償安置辦法》，征地安置人員每人可補(bǔ)償20 平方米的房屋。離婚的家庭可以分成兩套房屋，多的面積以750 元/平方米購買。如果離婚后再婚，配偶是城鎮(zhèn)居民且無房屋，還可以以240元/平方米的價(jià)格征購12 平方米的房屋。這項(xiàng)政策設(shè)計(jì)的初衷是好的，照顧了離婚的家庭，連帶再婚的情況也作了考慮，十分周到和人性化，但恰恰是這項(xiàng)政策鼓勵(lì)了“中國式假離婚”。2005年，重慶市人和鎮(zhèn)的居民“參透”了政策的“奧妙”:只要離婚就可以有兩套房屋，多出來的面積可以以低價(jià)購買;再婚后，還可以以更低的價(jià)格再購買一套房屋。這年，人和鎮(zhèn)離婚率高達(dá)98%，上演了一場人間鬧劇。很明顯，是政策的漏洞讓人和鎮(zhèn)的居民鉆了大空子。這樣的例子比比皆是，2004年上海浦東，2007年四川宜賓縣等地均有居民為了得到更多補(bǔ)償而“閃離”。

2.房屋限購政策存在漏洞

為了調(diào)控房地產(chǎn)市場，我國2010年的“國十條實(shí)施細(xì)則”規(guī)定一個(gè)家庭只能新購買一套商品房。針對該限購令的“上有政策”，“機(jī)智”的人們“下有對策”:離婚，把現(xiàn)有房產(chǎn)轉(zhuǎn)給一方，沒有房產(chǎn)的另一方購買新房，復(fù)婚。2013年“新國五條”的出臺再次引爆“中國式假離婚”，原因是實(shí)施細(xì)則規(guī)定房屋轉(zhuǎn)讓要按售房差價(jià)征收20%個(gè)人所得稅。但是“你有張良計(jì)，我有過墻梯”:如果一個(gè)家庭有兩套房想賣一套，假離婚后每人名下只有一套，滿一定年限后再賣就有可能不用繳納20%的個(gè)人所得稅。

由此可見，政策漏洞的存在為人們避稅、規(guī)避政策、獲取利益優(yōu)惠預(yù)留了空間。政策成了婚姻的“第三者”，違背了正常的倫理規(guī)范。雖然大家都知道這種“閃離”式的“集體離婚”鬧劇是怎么回事，但是正常離婚又不犯法，對于這種公開的鉆政策空子，以合法的形式掩蓋非法行為也無可奈何。歸根結(jié)底還是政策存在漏洞。要解決政策漏洞問題，必須要深入分析造成政策漏洞的原因及可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，以完善公共政策，減少政策漏洞。

二、導(dǎo)致政策漏洞的原因

1.政策問題實(shí)質(zhì)不清晰

政策問題是公共政策制定的邏輯起點(diǎn)，準(zhǔn)確認(rèn)定政策問題，認(rèn)識政策問題的本質(zhì)，是有效解決政策問題的必要前提。通常人們傾向于根據(jù)其對問題的界定并采取干預(yù)行動(dòng)或政策所取得的效果，來判斷或確認(rèn)已有的問題界定是否符合實(shí)質(zhì)性問題假說。如果政策干預(yù)的效果良好，人們則傾向于確信已經(jīng)了解了問題的實(shí)質(zhì)。否則，對問題的已有界定會受到質(zhì)疑［1］。從這個(gè)意義上來說征地補(bǔ)償政策、房屋限購政策之所以沒有取得預(yù)期效果反而衍生出“中國式假離婚”這樣的新的社會問題是因?yàn)闆]有認(rèn)清問題的實(shí)質(zhì)。政府未能全面了解民眾心理及需求，沒有很好地從人民的角度出發(fā)制定政策。自古以來，中國人講求安居樂業(yè)，認(rèn)為有屬于自己的房子才有安全感，才能落葉生根，開花結(jié)果，不用四處漂泊。即使在房價(jià)高漲的今天，房子的重要性也未曾改變。有了房子才有組建家庭的基礎(chǔ)。推高房價(jià)的不是這些為了日后生計(jì)著想而努力的小市民，而是抓準(zhǔn)了小市民心理的炒房的富商，通過大批量囤積房產(chǎn)賺取差價(jià)對他們來說是輕而易舉的事情，20%的個(gè)稅調(diào)控作用太小。政府設(shè)置的限購令、增加的個(gè)人所得稅，除了能限制中、低產(chǎn)階級外并沒有解決問題。正是因?yàn)檎疀]有很好地站在人民的角度看待問題，才導(dǎo)致政策出現(xiàn)漏洞，不僅沒有從根本上解決問題，還逼得人民想方設(shè)法規(guī)避，催生了“中國式假離婚”這樣的新的社會問題。

2.政策議程設(shè)置不科學(xué)

公共政策議程是由一程序構(gòu)成的過程，指的是社會公共問題進(jìn)入由政策行動(dòng)主體構(gòu)成的政策子系統(tǒng)的范圍并成為政府特別關(guān)注的、在深思熟慮后下決心要加以解決的公共政策問題的過程［2］。政策問題只有被提上政策議程才是真正解決問題的開始。當(dāng)前，政策議程設(shè)置主要有三種模式:外部推動(dòng)模式、內(nèi)部推動(dòng)模式和社會動(dòng)員模式。王紹光將我國政策議程設(shè)置模式分為六大類，分別是關(guān)門模式、動(dòng)員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式和外壓模式。盡管種類多樣，但是在實(shí)際的操作中，我國政策議程設(shè)置的主要主導(dǎo)者和創(chuàng)始者還是政府及其相關(guān)部門。社會組織與普通公眾在議程設(shè)置時(shí)不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。這樣的議程設(shè)置模式帶有較強(qiáng)的主觀性，沒有充分調(diào)動(dòng)社會力量，難以得到社會輿論的支持。“中國式假離婚”的出現(xiàn)是因?yàn)檎谥贫ㄏ嚓P(guān)政策設(shè)置政策議程時(shí)，采用的是政府主導(dǎo)的單一的議程設(shè)置模式，由此確定的政策問題和政策，必然很難滿足多元化的公眾的需求，造成政策漏洞在所難免。

3.政策方案規(guī)劃不合理

政策方案規(guī)劃是一個(gè)研究過程，是集集體智慧于一體，遵循滿意原則制定出令人滿意的政策方案的過程。而預(yù)測是方案規(guī)劃的前提，也是方案規(guī)劃過程中一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)［3］。預(yù)測的目的是盡可能多地對未來的變化、方案執(zhí)行可能出現(xiàn)的結(jié)果以及影響等作出預(yù)估，以便制定出正確、合理、科學(xué)的方案，避免政策漏洞。征地補(bǔ)償政策、房屋限購政策等之所以出現(xiàn)政策漏洞，很大原因是在政策方案規(guī)劃階段沒有進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測，沒有能預(yù)估到公民為破解政策而想出“假離婚”的對策，降低了政策執(zhí)行效果，以致造成了較為惡劣的社會影響。

4.政策決策不民主

決策民主化首先應(yīng)體現(xiàn)出決策的主體是人民，人民是國家和社會的主人，也是國家和社會重大決策的主人，決策的權(quán)力是人民賦予當(dāng)權(quán)者的;其次是決策必須代表和體現(xiàn)人民的意愿和要求，代表人民的根本利益［4］。否則，政策難以執(zhí)行，即便強(qiáng)制執(zhí)行也難確保執(zhí)行的效率和效果，容易造成政策漏洞?！靶聡鍡l”出臺后，地方政府要趕在規(guī)定時(shí)間內(nèi)出臺實(shí)施細(xì)則，沒有足夠的時(shí)間讓社會參與討論，聽取社會各界聲音，因此新政策出現(xiàn)各種各樣的漏洞，為“中國式假離婚”的出現(xiàn)預(yù)留了空間。當(dāng)前，社會環(huán)境處于動(dòng)態(tài)變化之中，政府難以完全掌控也難以準(zhǔn)確預(yù)測。政府做出的決策總是基于“家庭穩(wěn)定”的推定，完全沒有料到當(dāng)今的人們會為了利益而沖擊契約精神、家庭倫理和社會誠信。而且，在通信手段發(fā)達(dá)的今天，消息不像以往那樣閉塞，所謂“高手在民間”，鉆政策空子的“招數(shù)”可以討論、共享，這也是政府難以預(yù)測和控制的。這就對決策民主化提出了更高的要求，如果一切基于民主的前提，經(jīng)過充分的研究討論，廣泛收集信息，聽取意見，政策漏洞現(xiàn)象是完全可以減少的，也是可以避免的。

三、政策漏洞的不良影響

1.增加政策成本，浪費(fèi)國家資源

一是政策制定以后要實(shí)行就必須付出大量的人力、物力、財(cái)力，如果政策出現(xiàn)漏洞，那么政策執(zhí)行達(dá)不到預(yù)期效果。按照成本效益原則，投入和產(chǎn)出不成正比，則造成資源浪費(fèi)。二是政策漏洞一旦出現(xiàn)，那么政策執(zhí)行難度就會加大，好的政策意圖出現(xiàn)設(shè)計(jì)漏洞，往往使優(yōu)惠政策給了不該享受政策的個(gè)人或單位，如本不能享受貸款優(yōu)惠的人通過離婚達(dá)到了享受優(yōu)惠的條件，本來只能分得一套房的人通過離婚又復(fù)婚等步驟分得四套房。在執(zhí)行的過程中要對類似情況進(jìn)行分析處理，加大了工作量和工作難度。像“假離婚”這種事件就增加了民政局的工作量，讓婚姻登記處人滿為患。政策漏洞出現(xiàn)勢必要進(jìn)行彌補(bǔ)，又得耗費(fèi)一定的資源，相對于一項(xiàng)完善的政策來說，這是一筆預(yù)算外開支，增加了政策成本，浪費(fèi)了國家資源。

2.損害政府威嚴(yán)，破壞政府形象

如果說社會的發(fā)展依賴于有效的社會秩序，那么秩序的維系則依賴于政府的權(quán)威。維系秩序需要通過一定的政策、規(guī)則。所以公共政策實(shí)際上是政府權(quán)威的體現(xiàn)。正如戴維·伊斯頓所言，公共政策是“對一個(gè)社會進(jìn)行的權(quán)威性價(jià)值分配”［5］。政策漏洞直接說明政府權(quán)威性的分配出現(xiàn)了問題，不得不讓人對政府權(quán)威產(chǎn)生質(zhì)疑，直接損害政府形象?；蛘邚牧硪粋€(gè)層面上來說，“政府存在的理論基礎(chǔ)，決定其權(quán)威施用的合法范圍，以及人們服從與忠誠政府的幅度，就取決于其能否滿足人民的需要”［6］。滿足最廣大人民群眾的需要是政策制定的初衷。而政策漏洞必然會妨礙大多數(shù)人利益的實(shí)現(xiàn)，一旦大多數(shù)人利益得不到實(shí)現(xiàn)，他們首先想到的不是政策執(zhí)行上出現(xiàn)什么問題，而是懷疑政策本身的正確性，進(jìn)而對政府能力產(chǎn)生質(zhì)疑和不信任。因此，無論從哪個(gè)層面上來講，政策漏洞都會有損政府威嚴(yán)，破壞政府形象。

3.催生不良社會風(fēng)氣，加劇社會不公

變通，一直是許多人所推崇的做事方法。他們認(rèn)為變通是有智慧的表現(xiàn)。所以，當(dāng)政策出臺之后，他們想到的不是如何執(zhí)行如何配合，而是習(xí)慣性地思考如何規(guī)避，如何變通，如何繞而行之。政策完善尚且想法設(shè)法尋漏洞，更何況本身政策有漏洞呢，這顯然為部分人“鉆空子”預(yù)留了空間，提供了機(jī)會，也助長了這種不良的社會風(fēng)氣。公共政策本應(yīng)該把社會導(dǎo)向有規(guī)制的狀態(tài)，引導(dǎo)人們有序地生活，因此政策本身應(yīng)該有道德的根基。而有漏洞的政策，卻會“引導(dǎo)”人們形成歪曲的價(jià)值取向，“誘使”人們?nèi)ャ@政策空子。政策本是人們必須遵循的權(quán)威性規(guī)則，是為維護(hù)社會平等與公平。利用政策漏洞，則會破壞這種平等與公平，加劇社會不公。像“中國式假離婚”就是政策漏洞引發(fā)的群體性造假。莊嚴(yán)而神圣的婚姻被當(dāng)作換取利益的工具，沖擊契約精神、家庭倫理和社會誠信，這是道德的滑坡，社會誠信的失守。

4.難保個(gè)人權(quán)利，影響群眾積極性

政策漏洞被少部分人利用，損害的是大多數(shù)人的利益。即便是對那些利用政策漏洞的人來說，也可能“自食惡果”。例如“中國式假離婚”，如果出現(xiàn)雙方協(xié)議假離婚后辦理離婚手續(xù)，獲得財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的一方不承認(rèn)是假離婚也拒絕復(fù)婚，那么凈身出戶的一方是得不到保障的。在“中國式假離婚”興起的這些年，這樣的事情層出不窮，有本來想離婚的人借此機(jī)會順利離婚，有想獨(dú)占財(cái)產(chǎn)的人借此機(jī)會卷走所有財(cái)產(chǎn)。兩人中總有一方占了便宜，而另外一方以為占了國家的便宜，結(jié)果賠了夫人又折兵，而且因?yàn)榉傻目瞻撞荒鼙Ｕ献约旱臋?quán)利，自此引發(fā)的“次生災(zāi)害”還有無家可歸的問題、孩子的撫養(yǎng)問題、老人的贍養(yǎng)問題等等。政策漏洞無意間成了夫妻間互相欺騙的工具，成了瓦解家庭的催化劑，催生了更多的社會問題。一項(xiàng)政策如果不能保障人民群眾的利益，其執(zhí)行困難不說，直接后果則是影響群眾參與公共事務(wù)管理的積極性。這與我黨還政于民的執(zhí)政理念是相違背的。

四、杜絕政策漏洞的措施

1.完善政策制訂

一是充分調(diào)查研究，挖掘政策問題的實(shí)質(zhì)。毛主席說:沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)。在制訂政策前，要進(jìn)行充分的調(diào)查研究，挖掘政策問題的本質(zhì)，不能根據(jù)表面現(xiàn)象匆忙做出決策。房價(jià)過高就出臺政策限制房價(jià)，有人炒房就出臺政策限制購房數(shù)量，這只是頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，沒能從根本上進(jìn)行房價(jià)調(diào)控。因此，要減少政策漏洞就要充分開展公共政策調(diào)查，掌握制定政策所需的各方面知識及信息。

二是動(dòng)員社會力量，豐富政策議程設(shè)置模式。要完善政府主導(dǎo)的單一的議程設(shè)置模式，充分動(dòng)員社會組織和普通公眾積極參與政策議程設(shè)置。創(chuàng)造機(jī)會，疏通渠道，為社會組織和普通公眾參與政策議程提供良好的政策環(huán)境，只有這樣才能充分傾聽最廣大人民群眾的心聲，如此確定的政策問題，制定的政策方案，才能贏得社會輿論的支持，才能滿足多元化的公眾的需求，防止政策漏洞。

三是及時(shí)調(diào)整，有效修補(bǔ)，確保政策方案科學(xué)化。由于受政策環(huán)境變化、人們的認(rèn)識深化、政策偏差和政策副作用等影響，公共政策的制定存在著許多不可控制的因素和變量。盡管進(jìn)行了科學(xué)決策，也很難完全避免政策漏洞的產(chǎn)生，所以在政策決策前要先進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，將可能發(fā)生的情況扼殺于搖籃之中。而在政策執(zhí)行之后要進(jìn)行再決策，根據(jù)信息反饋對現(xiàn)行政策方案進(jìn)行補(bǔ)充或修正。只有這樣及時(shí)調(diào)整，有效修補(bǔ)，才能確保政策方案的科學(xué)化，才能有效杜絕政策漏洞。

四是廣泛收集意見，夯實(shí)政策制定的民意基礎(chǔ)。每項(xiàng)公共政策都涉及不同群體的利益，政府參與政策的決策與制定，要從各角度綜合考慮各方利益。像房屋限購令，政府只考慮了炒房人想賺取差價(jià)的心理，卻沒有考慮一般人為了日后生活有保障想買第二、第三套房的心理。因此，政策的出臺應(yīng)當(dāng)廣泛聽取政策利益相關(guān)人的意見，“拓寬獲取渠道，完善已有渠道，強(qiáng)化信息管理，增強(qiáng)信息交流的力度”［7］，避免出現(xiàn)重大政策漏洞，這樣在執(zhí)行政策時(shí)才不會有那么大的阻力，也不會有機(jī)會讓人想方設(shè)法規(guī)避政策。

2.健全法律法規(guī)

“假離婚”現(xiàn)象除了折射出本身政策存在問題外，最重要的一點(diǎn)是《婚姻法》沒有把好關(guān)，能“閃離”再“閃婚”那是《婚姻法》在“調(diào)控”。所以完善《婚姻法》是解決這些問題的重要舉措。嚴(yán)格婚姻登記審查制度，加強(qiáng)對婚姻雙方關(guān)系的了解調(diào)查，嚴(yán)格以感情完全破裂作為離婚的必要條件。完善事后追溯制度，一旦發(fā)現(xiàn)是“假離婚”，則認(rèn)為離婚無效。此外，從經(jīng)濟(jì)角度看，假離婚只要很低廉的成本，就能獲得很大的利益。而通過假離婚達(dá)到規(guī)避政策、獲得額外利益的行為目前在法律上還沒有定性，不能確定是合理避稅還是逃稅，因此人們甘愿冒著風(fēng)險(xiǎn)假離婚。所以要增加《刑法》對“假離婚”等利用政策漏洞行為的認(rèn)定和懲罰，明確懲罰制度，提高鉆政策空子的成本與風(fēng)險(xiǎn)，那么人們就可能會三思而后行，不敢輕易突破法律底線。

3.加強(qiáng)信息反饋

一是加大對利用政策漏洞，規(guī)避政策等非法行為的曝光力度，利用新聞媒體、電視、報(bào)紙、廣播等多種形式宣傳，呼吁公眾理性，倡導(dǎo)自覺遵守政策法規(guī)，防止“鉆空子假離婚”等不良社會風(fēng)氣盛行。二是加強(qiáng)對處罰“鉆政策空子等不正當(dāng)行為”的宣傳力度，讓公眾充分意識到這是一種非法行為，不能報(bào)以僥幸心理，游走在法律邊緣。對利用政策漏洞謀取不正當(dāng)利益的行為不僅要進(jìn)行道德上的譴責(zé)而且要進(jìn)行法律懲罰。三是完善信訪、舉報(bào)等相關(guān)工作，利用各種渠道搜集信息，在廣泛征集群眾對于政策反饋意見的同時(shí)，更要積極掌握是否出現(xiàn)為規(guī)避政策的不正當(dāng)行為，針對此種行為堅(jiān)決實(shí)行發(fā)現(xiàn)一例懲處一例。

“中國式假離婚”折射出的政策漏洞對社會影響深遠(yuǎn)，漏洞的存在為“上有政策，下有對策”預(yù)留了空間，嚴(yán)重影響執(zhí)政效率和執(zhí)政效果，更損害了社會秩序和社會公平。因此，必須堅(jiān)決做到?jīng)Q策科學(xué)化、民主化、法制化，讓切實(shí)可行的公共政策把社會引向規(guī)制有序的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)社會公平。

［1］趙德余.公共政策:共同體、工具與過程［M］.上海:上海人民出版社，2011:112.

［2］嚴(yán)強(qiáng).公共政策學(xué)［M］.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008:125.

［3］陳振明.公共政策分析［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2003:192.

［4］劉雪明，劉東文.“政府決策科學(xué)民主化機(jī)制”研討會綜述［J］.中國行政管理，2006，(6).

［5］戴維·伊斯頓.政治體系——政治學(xué)狀況研究［M］.北京:商務(wù)印書館，1993:123.

［6］C.Bay，Need，Wants and Political Legitimacy，Canadian Journal of Political Science，Vol.1，No.3，Sept.，1968.

［7］劉雪明.公共政策有效轉(zhuǎn)移的促進(jìn)策略［J］.行政論壇，2011，(2).