完善信訪制度:基于信訪功能的視角

胡溢武

（安徽大學(xué)法學(xué)院，合肥 230601）

在糾紛的解決方面，我國已逐漸形成了包括調(diào)解、和解、復(fù)議、仲裁和訴訟等多元化糾紛解決機(jī)制，并且在此之外，還存在著另一種發(fā)揮著重要作用的糾紛解決制度——信訪制度。無法否認(rèn)的是，信訪作為社會“安全閥”，在釋放社會沖突，解決糾紛，進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)方面發(fā)揮著重要作用。然而由于信訪功能的錯(cuò)位，導(dǎo)致信訪制度設(shè)計(jì)上存在天然缺陷。如何定位信訪制度成為當(dāng)前必須解決的問題。對于信訪及其問題的研究，關(guān)鍵在于對信訪功能的認(rèn)識和定位問題，特別是信訪的救濟(jì)功能，只有厘清信訪的功能，才能夠把握信訪制度改革的方向，探索信訪制度真正的歸屬。

一、信訪的發(fā)展歷程與功能

（一）信訪的產(chǎn)生及其歷史

我國信訪制度的產(chǎn)生具有其獨(dú)特的歷史背景，與現(xiàn)代信訪制度相呼應(yīng)的，當(dāng)屬古代的“直訴制度”，從漢代至清代均允許當(dāng)事人在遇到官員不公正處理糾紛時(shí)赴京申訴乃至“告御狀”，可以看出我國現(xiàn)行信訪制度與古代的直訴制度存在著“血緣”關(guān)系，也體現(xiàn)出了法的繼承性和傳統(tǒng)文化發(fā)展的連續(xù)性。1951年6月7日，政務(wù)院頒布了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，這標(biāo)志著我國信訪制度的確立。到1954年，從中央到地方逐漸形成了“分級負(fù)責(zé)，歸口辦理”的信訪組織體系?！靶旁L”的使用最早是1963年，自此“信訪”一詞開始被廣泛使用并逐漸官方化和制度化，成為了解民意，動員群眾參與政治生活，深化政權(quán)合法性的重要方式。信訪的救濟(jì)功能確立于1979至1982年間，因?yàn)檫@個(gè)時(shí)期，司法救濟(jì)尚未完全恢復(fù)，信訪成為撥亂反正后公民尋求權(quán)利救濟(jì)最主要的方式。1982年2月，第三次全國信訪工作會議的召開和《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》的通過標(biāo)志著信訪制度進(jìn)入了新的歷史時(shí)期。在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1995年10月28日國務(wù)院發(fā)布了《信訪條例》并于2005進(jìn)行修改，促進(jìn)信訪制度的法律化和制度化，使得信訪的處理更具有可操作性和程序性，成為確保信訪制度功能發(fā)揮的重要保障。

（二）信訪的現(xiàn)實(shí)功能

對于信訪功能的研究，目前理論界主要有兩要件說（政治參與功能和權(quán)利救濟(jì)功能）、三要件說（政治參與功能、權(quán)利救濟(jì)功能、權(quán)力監(jiān)督功能）、四要件說（政治參與功能、權(quán)利救濟(jì)功能、權(quán)力監(jiān)督功能、社會穩(wěn)定功能）三種觀點(diǎn)［1］。筆者贊同三要件說，基于以下理由:首先，從我國信訪制度的發(fā)展來看，我國的信訪制度的功能經(jīng)歷了由單純的政治參與功能到政治參與功能與權(quán)力監(jiān)督功能、權(quán)利救濟(jì)功能并列再到信訪功能膨脹的轉(zhuǎn)變。信訪的救濟(jì)功能實(shí)際上是自我衍生的，因?yàn)閺男旁L的設(shè)定目的以及《憲法》、《信訪條例》來看，并沒有賦予它權(quán)利救濟(jì)的功能，但是隨著社會生活的日益復(fù)雜，以及相關(guān)制度的缺陷，自行衍生出了該功能，使得信訪在國家與公民之間構(gòu)成了法律救濟(jì)之外的另一種解決問題的機(jī)制。其次，就我國現(xiàn)行的《信訪條例》而言，其第1條、第2條、第13條的規(guī)定都說明了信訪的功能定位于政治參與、權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)三個(gè)方面，并且第15條確立了信訪救濟(jì)功能的補(bǔ)充性。最后，從信訪權(quán)的淵源來說，信訪功能包含兩個(gè)方面。信訪權(quán)實(shí)際上淵源于我國《憲法》第41條的規(guī)定的批評建議權(quán)和申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，也就是說信訪實(shí)質(zhì)上是憲法上基本權(quán)利的另一種表述和延伸，它包含批評建議權(quán)和申訴控告檢舉權(quán)兩個(gè)方面，正是基于此，信訪權(quán)自產(chǎn)生起固有兩種功能:一是基于批評建議權(quán)的政治參與功能或者說利益訴求表達(dá)功能，也有的學(xué)者將此功能稱作民意表達(dá)功能，即公民通過信訪表達(dá)意愿，參與到社會管理和政治生活;二是基于申述控告檢舉的權(quán)力監(jiān)督功能，即通過信訪對公權(quán)力的行使進(jìn)行民主監(jiān)督。其實(shí)在這二者之外，還隱含著基于權(quán)力監(jiān)督的權(quán)利救濟(jì)可能性，但這并不是信訪本身所固有的。

二、信訪功能的嬗變

信訪本身最大的問題在于信訪功能的錯(cuò)位與扭曲。因?yàn)樾旁L功能的錯(cuò)位，所導(dǎo)致的是信訪制度設(shè)計(jì)上存在著天然的缺陷，比如信訪本身性質(zhì)所決定的信訪不實(shí)際解決糾紛進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)導(dǎo)致的信訪救濟(jì)困難與隨機(jī)性、信訪的“最終救濟(jì)者”角色與訴訟救濟(jì)作為權(quán)利救濟(jì)的最后一道屏障的悖論。“信訪制度運(yùn)行的結(jié)果是，民意只傳達(dá)而無法落實(shí)，雖為維穩(wěn)制度卻誘發(fā)不穩(wěn)定因素，強(qiáng)化權(quán)威的設(shè)想滑向反面而且漸行漸遠(yuǎn)?！保?］具體而言，信訪的功能嬗變表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

（一）信訪救濟(jì)功能的過度膨脹

“信訪制度在設(shè)計(jì)之初并未明文規(guī)定其救濟(jì)功能，但我國傳統(tǒng)的訴愿文化和制度在其實(shí)施過程中被附加上了救濟(jì)的功效并不斷放大?！保?］信訪的救濟(jì)功能的產(chǎn)生是各種因素綜合作用下的自我衍生的結(jié)果，救濟(jì)功能本質(zhì)上是附屬于信訪的政治參與功能和權(quán)力監(jiān)督功能，信訪的救濟(jì)應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)有救濟(jì)體制下，具有補(bǔ)充性和輔助性的權(quán)利救濟(jì)方式。因?yàn)樵诜ㄖ螄遥駥で缶葷?jì)，只需訴諸司法機(jī)關(guān)，通過司法程序，就必然會得到一個(gè)公平合理的結(jié)果，而且權(quán)利救濟(jì)主要依賴于司法救濟(jì)和相應(yīng)的多元化糾紛解決機(jī)制，司法救濟(jì)是法律救濟(jì)的最后一道屏障。我國30年來的法治建設(shè)，所追求的也是這一目標(biāo)和效果，這也是建設(shè)“法治中國”最為基礎(chǔ)性的要求。然而我國目前尚未真正實(shí)現(xiàn)法治，處于人治向法治轉(zhuǎn)變的過渡期，法治仍不完善，法院在實(shí)踐中的具體作用和學(xué)術(shù)界有關(guān)司法功能的規(guī)范分析存在很大的差距。從而導(dǎo)致我國信訪救濟(jì)扮演者“司法終結(jié)者”的角色出現(xiàn)，“信訪不信法”的現(xiàn)象極為普遍，司法權(quán)威在信訪潮的沖擊下“體無完膚”。信訪已成為當(dāng)今我國最后的和最優(yōu)的權(quán)利救濟(jì)方式，權(quán)利救濟(jì)已經(jīng)成為我國信訪制度最主要的功能和頭號任務(wù)。信訪救濟(jì)功能的無限放大和過高期望，最終導(dǎo)致信訪功能的錯(cuò)位，這種錯(cuò)位，“遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了信訪制度本身所應(yīng)當(dāng)和能夠承受的程度”［4］。

信訪救濟(jì)功能的擴(kuò)展導(dǎo)致的結(jié)果是極具危害性的，并且已經(jīng)逐步顯現(xiàn):首先，從信訪者的角度來說，信訪隱性成本巨大。大量的信訪所反映的問題往往具有復(fù)雜性，實(shí)際上要解決問題往往需要多次多層級的信訪，而且最終是否能解決問題又具有很大的偶然性和不確定性。而信訪者在多次多層級的信訪中，經(jīng)濟(jì)支出龐大。而且在信訪過程中，各種違法截訪行為層出不窮，不僅導(dǎo)致權(quán)利無法救濟(jì)，信訪者還可能因此付出巨大的代價(jià)。其次，從國家公信力的角度來說，由于信訪制度本身的缺陷，信訪實(shí)際上并無解決糾紛的實(shí)際權(quán)力，也無法保障權(quán)利救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)，這就導(dǎo)致大量的信訪所追求的救濟(jì)權(quán)利的期望無法滿足，信訪者將不信任政府，政府公信力將會逐步弱化。最后，從國家整個(gè)法治進(jìn)程來看，普通民眾過于依賴信訪制度權(quán)利救濟(jì)功能的結(jié)果是，信訪這種制度逐步發(fā)展成為部分取代正常憲法體制甚至超越憲法、法律去推進(jìn)公平正義的體制?！罢浅绦驔Q定了法治與恣意的人治之間的基本差別”［5］，而信訪所體現(xiàn)的非程序性，其所強(qiáng)調(diào)的也是“人治”下的“實(shí)體公正”，這是嚴(yán)重違背法治的。

（二）政治參與功能弱化

參政權(quán)是公民進(jìn)行社會管理和國家治理的基本權(quán)利，是人民實(shí)現(xiàn)真正當(dāng)家做主的最為核心的權(quán)利之一，也是現(xiàn)代法治國家最為重視和保障的政治權(quán)利。信訪則是參政權(quán)的一種，信訪制度自產(chǎn)生起即被賦予政治參與和利益訴求表達(dá)的功能。在最初信訪制度產(chǎn)生時(shí)，人民群眾通過來信來訪投入運(yùn)動和斗爭，是“大眾動員型信訪”時(shí)期我國公民主要的政治參與方式和利益表達(dá)方式:人民群眾通過信訪方式實(shí)現(xiàn)對國家政治生活的全面參與，民意也能夠通過信訪得到有效地表達(dá)并被國家政府所了解，而政府則可通過對信訪信息的整理獲取國家管理中存在的問題或者制度缺陷，從而推動體制的完善。這對推動國家社會政治體制完善，促進(jìn)民主法治進(jìn)程和國家的有效治理發(fā)揮重要的作用。

然而，自從改革開放以來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為黨的工作重心，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，利益復(fù)雜化和社會結(jié)構(gòu)階層化，導(dǎo)致人民的內(nèi)部矛盾糾紛急劇增加，公民關(guān)注的更多的是自己的權(quán)益問題，一旦出現(xiàn)利益糾紛，習(xí)慣性地通過信訪去反映情況以獲取上層的救濟(jì)，信訪的救濟(jì)功能對信訪資源的占用，在一定程度上阻礙國家政府聽取民意。另一方面，在參與民主理論和協(xié)商民主理論的興起，公眾參與方式越來越多，在一定程度上分流了信訪的政治參與功能。最為重要的是，通過信訪參與政治的效果并不理想，信訪的政治參與功能的回應(yīng)性難以體現(xiàn)。

然而值得重視的是，信訪潮的產(chǎn)生是由于大量的糾紛難以得到有效的解決，而糾紛的激增從深層次的角度來說，是利益表達(dá)機(jī)制不健全，其中信訪的政治參與功能的弱化對社會糾紛的激增具有重要的影響。而社會糾紛的激增以及司法救濟(jì)的無力，導(dǎo)致信訪權(quán)利救濟(jì)功能的膨脹，從而弱化信訪的民意表達(dá)功能，形成惡性循環(huán)。因此，從這個(gè)角度上講，信訪的政治參與功能應(yīng)當(dāng)回歸。

（三）權(quán)力監(jiān)督功能實(shí)效單一

由于公權(quán)力天生具有擴(kuò)張的特性，如何制約和監(jiān)督公權(quán)力，規(guī)范政府行為是法治國家必須面對的問題。然而由于我國地幅廣闊，在縱向的權(quán)力層次上，從中央到地方具有五層權(quán)力結(jié)構(gòu)，而上下級政府之間存在信息不對稱，上級政府對下級往往缺乏有效的監(jiān)督手段以防止權(quán)力的濫用。在橫向的權(quán)力劃分制衡上，司法監(jiān)督和立法監(jiān)督雖然是制約監(jiān)督行政權(quán)力的有效方式，但是并未發(fā)揮應(yīng)有作用。而行政內(nèi)部監(jiān)督在現(xiàn)有權(quán)力監(jiān)督體系難以發(fā)揮作用的前提下，信訪作為社會監(jiān)督的一種重要形式，從應(yīng)然的角度來說，可以對公權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行全面有效的監(jiān)督，在一定程度上控制權(quán)力的濫用。

信訪對公權(quán)力的監(jiān)督具有三個(gè)特點(diǎn):一是監(jiān)督范圍的廣泛性。受信訪監(jiān)督的是行使某種公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)、組織和社會團(tuán)體。二是監(jiān)督過程的互動性。信訪能將信訪人的監(jiān)督與國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，而信訪人的監(jiān)督體現(xiàn)在提出請求并要求參加事件的處理、陳述和質(zhì)證方面。三是監(jiān)督的實(shí)效性。有權(quán)機(jī)關(guān)在受理信訪后，對公權(quán)力行為進(jìn)行處理，處理的結(jié)果可能是維持、撤銷或者改變原行為。這些都是產(chǎn)生實(shí)效的監(jiān)督。然而，信訪制度的權(quán)力監(jiān)督功能在實(shí)際運(yùn)行中的成效主要體現(xiàn)在舉報(bào)貪污腐敗案件及提供有關(guān)線索方面。在某種意義上，當(dāng)前信訪部門成了“綜合舉報(bào)中心”，信訪制度甚至取代了我國憲法中原本就存在的監(jiān)督制度。信訪制度在其他方面的監(jiān)督作用并未顯示明顯實(shí)效，經(jīng)由信訪改變或撤銷不當(dāng)行政行為的情況較少發(fā)生。此外由于信訪制度本身的不完善，導(dǎo)致信訪監(jiān)督過程的互動性不夠，監(jiān)督結(jié)果缺乏透明度，信訪權(quán)力監(jiān)督效果不甚理想。

三、信訪制度的完善:基于信訪功能的重新定位

（一）弱化信訪的救濟(jì)功能

1．加強(qiáng)法制宣傳，提高公民的法治意識。一是強(qiáng)化法律宣傳，提高法律宣傳的地位。當(dāng)前我國法律宣傳工作主要依賴于司法行政部門，然而由于司法行政部門屬于弱勢機(jī)關(guān)，普法宣傳趨于形式化，法律宣傳工作效果不明顯。筆者建議提高法制宣傳地位，賦予各級黨委宣傳部門以法律宣傳的職能，將法制宣傳納入各地考核目標(biāo)。二是提高我國公務(wù)人員的法律意識。公務(wù)人員法律意識的提高，可以有效帶動全社會法律意識的提升。如果公務(wù)人員在執(zhí)行公務(wù)中能夠體現(xiàn)法律意識，對于糾紛的處理能夠依法進(jìn)行，對于依法屬于其他機(jī)關(guān)處理的，告訴正確的法律救濟(jì)途徑，就可以在潛移默化中提高公民的法治意思，從而減少信訪的產(chǎn)生。

2．推進(jìn)司法救濟(jì)機(jī)制的改革和完善，盡可能將涉訴信訪案件納入司法救濟(jì)程序。改革和完善司法救濟(jì)機(jī)制包括如下四個(gè)方面:一是擴(kuò)大訴訟制度的受案范圍，加大對公民權(quán)益的法律保護(hù)?，F(xiàn)行的訴訟制度，受案范圍還是比較狹窄的，比如行政訴訟對受案范圍的限制，公益訴訟制度的缺失，等等。因此，筆者建議對我國訴訟制度尤其是行政訴訟制度進(jìn)行修改，擴(kuò)大受案范圍，對于公民權(quán)利受到侵害的案件，法院應(yīng)當(dāng)受理。盡量使大部分糾紛爭議能通過正式法律程序予以解決。二是改革訴訟制度，提高司法公信力。可以通過提高司法獨(dú)立性，加強(qiáng)對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，懲治司法腐敗，從而樹立司法權(quán)威，從源頭上減少涉訴信訪案件。通過完善人民法院的終審、再審制度，完善涉訴信訪案件終結(jié)制度，盡可能將涉訴信訪案件納入司法救濟(jì)程序。三是明確信訪救濟(jì)功能的補(bǔ)充性地位，對于經(jīng)過司法程序公正審判的或者可以由司法予以救濟(jì)的案件，信訪機(jī)構(gòu)不應(yīng)當(dāng)受理，從而把人民群眾的訴求引向正式的司法救濟(jì)渠道，確立以司法救濟(jì)為主、以信訪救濟(jì)為補(bǔ)充的公民權(quán)利救濟(jì)體系。四是完善多元化糾紛解決機(jī)制，盡可能地發(fā)揮行政復(fù)議、調(diào)解、仲裁的作用，從而減少糾紛向信訪制度轉(zhuǎn)移。

（二）強(qiáng)化信訪的政治參與功能

1．將信訪制度納入我國根本政治制度即人民代表大會制度，發(fā)揮各級人民代表大會的主渠道作用。各級代表基于公民的委托而行使權(quán)力，其前提是代表應(yīng)當(dāng)真實(shí)反映公民的利益訴求。那么各級人民代表大會代表負(fù)有的基本義務(wù)是接收并反映其所代表的公民的利益訴求，各級代表面對信訪時(shí)，應(yīng)當(dāng)是信訪的“接待員”，主動收集人民群眾的意見和建議，以提高提案和建議的質(zhì)量。

2．將信訪納入行政公眾參與機(jī)制，保障信訪在行政立法、行政決策以及行政治理中的作用。信訪所具有的“民意表達(dá)的集中性”、“民意反映的廣泛性”、“民意訴求的普遍性”、“民意告知的真實(shí)性”［6］等諸多特性，使得信訪制度往往成為立法與行政活動相關(guān)信息的有效、廣泛、真實(shí)獲取機(jī)制，成為行政立法、行政決策、行政治理的基本依據(jù)。而且通過信訪來聽取各方意見，平衡各方利益，進(jìn)而減少矛盾，促進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化，可以從源頭上舒緩救濟(jì)類信訪的壓力。這就要求國家機(jī)關(guān)在作出與廣大人民群眾切身利益密切相關(guān)的重大決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽取人民群眾的意見，特別是應(yīng)聽取利益相關(guān)的當(dāng)事人的意見，主動接受信訪或下訪。

3．促進(jìn)社會組織發(fā)展，引導(dǎo)非政府社會組織參與信訪。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市民社會逐步發(fā)展壯大，非政府社會組織越來越多地參與國家政治生活，在民主政治中發(fā)揮著無以替代的作用。積極引導(dǎo)非政府社會力量參與信訪，也是公民政治權(quán)利的一種表現(xiàn)，對于促進(jìn)良好的法律習(xí)慣養(yǎng)成和司法權(quán)威的觀念樹立具有積極意義。現(xiàn)實(shí)的信訪機(jī)構(gòu)在處理信訪問題時(shí)，并沒有實(shí)體解決的權(quán)力，反而會使社會矛盾急劇地轉(zhuǎn)向政府，因而把一部分權(quán)力給予民間組織，使其承擔(dān)起維護(hù)弱勢群體與信訪機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)溝通的功能，也是符合現(xiàn)代社會的發(fā)展方向的。通過引導(dǎo)非政府組織參與信訪，可以有效地發(fā)揮非政府組織在政府與市場中的溝通、協(xié)商、監(jiān)督作用，“在公民與政府之間形成了有效的緩沖機(jī)制，從而提高社會的安全性，并且又構(gòu)成了理智的對話機(jī)制，有助于矛盾的化解與公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)”［7］。

（三）充分發(fā)揮信訪的權(quán)力監(jiān)督功能

信訪制度作為人民群眾向黨和政府揭發(fā)、檢舉公務(wù)人員違法行為的一種監(jiān)督形式，在保障公民行使民主權(quán)利、監(jiān)督和制約政府權(quán)力的正確行使方面發(fā)揮了重要作用，尤其是在舉報(bào)貪污腐敗案件，為紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)提供線索并協(xié)助偵查貪污腐敗案件方面成效明顯。因此我們應(yīng)進(jìn)一步完善信訪制度在舉報(bào)貪污腐敗案件方面的機(jī)制，加強(qiáng)信訪監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)信訪監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的無縫銜接，從而鞏固信訪制度在舉報(bào)貪污腐敗案件中監(jiān)督功能的實(shí)效。

當(dāng)然，信訪的監(jiān)督功能應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步拓展和強(qiáng)化，信訪監(jiān)督所具有的優(yōu)勢可以對國家機(jī)關(guān)監(jiān)督形成有效的互補(bǔ)。這就需要不斷拓展信訪監(jiān)督的范圍，信訪監(jiān)督不應(yīng)當(dāng)局限于監(jiān)察監(jiān)督的范圍，更應(yīng)當(dāng)將群眾普遍關(guān)注的“三農(nóng)”、社保、醫(yī)保等民生問題和拆遷、征地、工程建設(shè)等腐敗易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域，將行政權(quán)力比較集中的城建、規(guī)劃等一些部門納入信訪制度監(jiān)督的范圍，把管人、管錢、管物的干部和崗位作為信訪制度監(jiān)督的重點(diǎn)，促進(jìn)干部廉潔自律、廉潔從政，從源頭上防范損害群眾利益事件的發(fā)生。

［1］王祥修．關(guān)于我國信訪功能定位的思考［J］．法制與經(jīng)濟(jì)，2013，（2）．

［2］陳奎，梁平．論糾紛解決視野下信訪制度的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型［J］．河北學(xué)刊，2010，（6）．

［3］岳光科，黃培光．構(gòu)建我國信訪終結(jié)制度的思考［J］．廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（2）．

［4］孫大雄．信訪制度功能的扭曲與理性回歸［J］．法商研究，2011，（4）．

［5］季衛(wèi)東．法治秩序的建構(gòu)［M］．北京:中國政法大學(xué)出版社，1999:3．

［6］王浦劬，龔宏齡．行政信訪影響公共政策的作用機(jī)制分析［J］．中國行政管理，2012，（7）．

［7］李冠錫．我國信訪制度之改革研究［D］．河南大學(xué)，2012:29．