論我國公務(wù)員權(quán)利救濟制度

文 史海峰 郭瑞紅（濟寧醫(yī)學(xué)院護理學(xué)院，山東濟寧 7067）

一、問題的提出

“有權(quán)利必有救濟”是現(xiàn)代法治的基本原則。然而在我國的行政法律關(guān)系中，雖然沒有明確規(guī)定，但受德國學(xué)者奧托邁耶“特別權(quán)力關(guān)系理論”的影響，行政機關(guān)與公務(wù)員之間的關(guān)系一直被視為一種特別權(quán)力關(guān)系，明顯區(qū)別于一般行政關(guān)系(一般統(tǒng)治關(guān)系)，主要表現(xiàn)在五個方面：其一，公務(wù)員只是行政主體的附庸，當(dāng)事人之間地位不對等；其二，公務(wù)員義務(wù)不確定，須服從不定量之義務(wù)；其三，行政主體有特別規(guī)則權(quán)；其四，對公務(wù)員存在特殊的懲戒手段權(quán)；其五，公務(wù)員不得向法院提起行政爭訟。

公務(wù)員與行政機關(guān)之間的特別權(quán)利關(guān)系，就是公務(wù)員不享有公民的基本權(quán)利，不適用人權(quán)保障原則。也不得利用訴訟救濟途徑來審查行政機關(guān)的處分行為。當(dāng)公務(wù)員的權(quán)利受到損害時，沒有了一般的人權(quán)保障，權(quán)利的救濟就發(fā)揮了重要作用。其中，公務(wù)員受到懲戒處分時的權(quán)利救濟最為重要，因為它不僅影響到公務(wù)員的生活待遇和職業(yè)前景，甚至還會影響到公務(wù)員的身份的存在與消滅?！豆珓?wù)員暫行條例》規(guī)定了國家公務(wù)員對涉及人事處理決定不服的，可以采用向原處理機關(guān)申請復(fù)核或向同級人民政府人事部門申訴等救濟方式?！吨腥A人民共和國行政監(jiān)察法》又規(guī)定了向監(jiān)察機關(guān)提出申訴和向上一級監(jiān)察機關(guān)申請復(fù)核兩種救濟途徑?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱《公務(wù)員法》)中保留了以復(fù)核、申訴為主的救濟渠道。然而，申訴、復(fù)核都是在行政機關(guān)內(nèi)部進行，作出復(fù)查、復(fù)核決定的機關(guān)不具有獨立、超然的地位。這些救濟方式往往形同虛設(shè)，公務(wù)員的合法權(quán)益不能真正得到保障。

因此。比較借鑒其他國家已有地較為完備的公務(wù)員身份權(quán)利救濟制度，對于確立我國的相關(guān)制度具有重要的參考價值。

二、公務(wù)員權(quán)利救濟制度概述

（一）公務(wù)員權(quán)利救濟的含義及內(nèi)容。

公務(wù)員是指依法履行公職依法履行公職，代表國家從事社會公共事務(wù)管理，行使國家行政權(quán)力，履行國家公務(wù)的人員。公務(wù)員，作為政府從事公共活動的組織者和執(zhí)行者，在履行職能過程中，相對一般公民，就需要一些職能權(quán)利以幫助國家職能是正常流暢行使。因此，絕大多數(shù)人看到公務(wù)員的強勢的一面，即在行政活動中，相比行政相對人，具有明顯的職能強勢。然而，公務(wù)員在行政組織內(nèi)部，卻處在了相對弱勢的位置，尤其是級別較低的公務(wù)員的合法權(quán)利難以得到保障。

不論是英國的《英國公務(wù)員管理法》和法國的《公務(wù)員章程》，還是日本的《國家公務(wù)員法》和《國家行政組織法》，都對公務(wù)員權(quán)利有明確規(guī)定。如(1)政治權(quán)利，包括個人信仰、言論、罷工及結(jié)社權(quán)；(2)身份保障權(quán)利，包括職業(yè)保障權(quán)(即常任制)、名譽權(quán)、公平機遇權(quán)等；(3)經(jīng)濟權(quán)利，包括領(lǐng)取法定工資和享受合理報酬的權(quán)利；(4)休假權(quán)利，包括有權(quán)獲得正當(dāng)?shù)男菹r間，帶薪休假等；(5)辭職權(quán)；(6)申訴控告權(quán)?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》也規(guī)定了我國公務(wù)員的權(quán)利范圍，主要有：(1)獲得工作條件權(quán)；(2)身份保障權(quán)；(3)經(jīng)濟物質(zhì)保障權(quán)；(4)自身發(fā)展權(quán)；(5)批評建議權(quán)；(6)救濟權(quán)；(7))申請辭職權(quán)；(8)法律規(guī)定的其他權(quán)利。

公務(wù)員權(quán)利救濟是指公務(wù)員在權(quán)利遭受侵害時，可依法定方法和程序?qū)で髱椭?，以維護自己的權(quán)利。啟蒙思想家洛克提出了“天賦人權(quán)”，人們開始注重人權(quán)，認(rèn)為人權(quán)是每一個公民的神圣不可侵犯的權(quán)利，20 世紀(jì)初，德國法學(xué)家耶林提出了“為人權(quán)而斗爭是每個權(quán)利人對自己的義務(wù)”一說，喚醒人們對自身權(quán)利的追求，開始為屬于自己的基本權(quán)利而斗爭，而救濟權(quán)就是最有利的斗爭的手段。其實救濟權(quán)本身就是一種權(quán)利。我們稱之為第二權(quán)利。第一權(quán)利如果沒有第二權(quán)利，也只是法律條款上的文字而已。想要權(quán)利真正得以保障，我們需要救濟權(quán)擔(dān)當(dāng)橋梁的作用。因而，創(chuàng)建一個相對完善的公務(wù)員權(quán)利救濟制度，不僅是對公務(wù)員制度的理論完善，更加是為了達到公務(wù)員權(quán)利保障的實現(xiàn)。此外，當(dāng)公務(wù)員權(quán)利救濟制度的落到實效的時候，對公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定，履行國家職能的效率，直至深化到國家安定，都是有著密不可分的重要聯(lián)系的。

隨著“民主憲政”的發(fā)展，以及對人權(quán)的重視，法制相對健全的國家和地區(qū)都逐漸放棄了“行政優(yōu)越”的治國理念，除了對行政相對人的權(quán)利保護，對公務(wù)員違法濫用權(quán)利的控制，也開始重視公務(wù)員的權(quán)利的救濟制度。

在全世界范圍內(nèi)，對可訴訟的權(quán)利保障范圍正在漸漸放寬，對權(quán)利行使的程序性也在加以規(guī)整。同時，對行政內(nèi)部救濟優(yōu)先，對司法救濟最終原則也在慢慢體現(xiàn)。國外的一些列關(guān)于行政救濟制度的改革與特別權(quán)利關(guān)系的修正有著密不可分的關(guān)系，那么到底對我國是否也有重要的影響呢？ 在筆者之后的文字中，還會有所提及。

（二）完善公務(wù)員權(quán)利救濟制度的意義

1.穩(wěn)定公務(wù)員隊伍，提高行政效率。當(dāng)今社會，人們越來越注重自己的權(quán)利。自己的權(quán)利是否已經(jīng)得到保障已經(jīng)深深扎根于全世界人民心靈的最深處，包括公務(wù)員人群。只有當(dāng)自己的權(quán)利得到保障時，人們才會安居樂業(yè)，這樣的道理也同樣適用于公務(wù)員。處于組織內(nèi)部的公務(wù)員必須聽從上級安排，權(quán)利往往得不到保障。如果公務(wù)員的身份權(quán)被侵犯，那么公務(wù)員的身份就會消亡，事業(yè)前途一片茫然，朝不保夕，如同走在懸崖邊上的人，試問在這種提心吊膽之下，公務(wù)員如何全心全意執(zhí)行公共活動。另外，如果涉及公務(wù)員職務(wù)身份的權(quán)利經(jīng)常被侵犯，就會經(jīng)常出現(xiàn)人事調(diào)動，這樣對公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定性大有影響。如果公務(wù)員的職權(quán)被侵犯，公務(wù)員就如同失去了勞動工具，“巧婦難為無米之炊”，公務(wù)員如何為公民辦事，而職權(quán)就很有可能被收納到上級手中，造成貪污腐敗。如果公務(wù)員的救濟權(quán)利被侵犯，公務(wù)員的所有權(quán)利就只是紙上談兵，何況“有權(quán)利必有救濟”，兩者相輔相成。完善公務(wù)員權(quán)利救濟制度的意義之一，就是穩(wěn)定公務(wù)員隊伍，提供行政效率。

2.監(jiān)督行政內(nèi)部權(quán)力的濫用。行政機關(guān)享有制定公務(wù)員管理法規(guī)和制度的權(quán)力，享有處置公務(wù)員權(quán)益的權(quán)力。在行政組織內(nèi)部，公務(wù)員處于弱勢地位，單位領(lǐng)導(dǎo)具有一定“權(quán)威性”，往往在不經(jīng)意之間就壓榨到了公務(wù)員的合法權(quán)利。公務(wù)員不愿意得罪上級，怕影響自己的前途，也怕上級因為自己的不服而懷恨在心，所以即使失去了部分權(quán)利，還是會當(dāng)做若無其事。這樣長此以往，上級濫用權(quán)利就變成了家常便飯。如果有了完善的救濟制度，公務(wù)員就可以沒有后顧之憂地為自己的權(quán)利而斗爭，甚至不用公務(wù)員申訴，便有專門機構(gòu)來對行政機關(guān)進行主動審查，這樣可以更好的保障公務(wù)員權(quán)利的實現(xiàn)，從另一角度看來，這樣更牽制了行政組織內(nèi)部權(quán)利的使用，對其使用起到了一定的監(jiān)督作用。不僅可以對公務(wù)員處置權(quán)進行監(jiān)督，更可以防止公務(wù)員職權(quán)濫用導(dǎo)致的貪污腐敗，謀取個人利益。

三、我國公務(wù)員權(quán)利救濟制度的實踐

(一)我國公務(wù)員權(quán)利救濟制度的發(fā)展歷程

我國公務(wù)員權(quán)利救濟制度經(jīng)歷了一個從無到有，從不完善到相對完善的過程。自1957 年到2006 年，我國在公務(wù)員權(quán)利救濟方面相繼頒布并施行了10 余部相關(guān)的法律、法規(guī)。列舉數(shù)條：

1957 年，國務(wù)院實施《國務(wù)院關(guān)于國家行政機關(guān)人員的獎懲暫行規(guī)定》；

1989 年，黨的十三大提出重點確立公務(wù)員制度；

1993 年，國務(wù)院頒布《國家公務(wù)員暫行條例》；

1995 年，人事部發(fā)布 《國家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》；

1997 年，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》頒布實施；

2004 年，國務(wù)院出臺《中華人民共和國行政監(jiān)察法實施條例》；

2006 年，《公務(wù)員法》正大頒布實施；

2007 年，《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》出臺。

自1989 年，黨的十三大確立公務(wù)員制度為重點開始，我國的公務(wù)員制度建設(shè)走過了短短20 多年，但是成果卻是赫然的，我國公務(wù)員權(quán)利救濟制度也隨著公務(wù)員法的發(fā)展而逐漸完善。這是一個進步，從無到有的飛躍，整個公務(wù)員制度從稚嫩趨于成熟。然而，我們國家的起步比較晚，我國公務(wù)員權(quán)利救濟制度的現(xiàn)狀，無論是從理論考慮，或者是實踐出發(fā)，都存在著大量問題，尤其是在充分重視人權(quán)的今天，我國公務(wù)員權(quán)利救濟制度依然是個缺陷，在隨著時代的進步，這個缺陷慢慢變得越加明顯。我們應(yīng)該順應(yīng)時代之大潮，理清現(xiàn)實，借鑒國外公務(wù)員權(quán)利救濟制度優(yōu)勢，爭取制定出，符合國際潮流，順應(yīng)中國國情的權(quán)利救濟制度。這不僅僅是對我國公務(wù)員制度的一個完善，更加我國以“以人為本”為治國方針的具體體現(xiàn)。

（二）我國公務(wù)員權(quán)利救濟制度的內(nèi)容

1.復(fù)核、申訴制度。（1）國家公務(wù)員。根據(jù)我國《公務(wù)員法》第90 條和配套的《國家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》，國家公務(wù)員對人事處理決定不服的，可以向原處理機關(guān)申請復(fù)核；如果不服，可以向同級公務(wù)員主管部門或者做出該人事處理機關(guān)的上一級機關(guān)提出申訴；也可以不經(jīng)復(fù)核直接提出申訴。另外對省級以下機關(guān)做出的申訴處理決定不服的，可以向做出處理決定的上一級機關(guān)提出再申訴。這樣就形成了再申訴制度，對公務(wù)員權(quán)利救濟有所推動。（2）行政機關(guān)公務(wù)員。根據(jù)我國《行政監(jiān)察法》第37、39 條及其配套《監(jiān)察機關(guān)處理行政處分中申訴的辦法》，行政機關(guān)公務(wù)員如果對主管行政機關(guān)的處分決定不服，可以向監(jiān)察機關(guān)提出申訴，對監(jiān)察結(jié)果不服，可以向上級監(jiān)察機關(guān)復(fù)核，對監(jiān)察結(jié)果不服，可以向作出決定的機關(guān)申請復(fù)審，仍不服的可以向上一級監(jiān)察機關(guān)復(fù)核。

2.控告制度。國家公務(wù)員的控告，主要是指國家公務(wù)員對國家行政機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人在職權(quán)活動中侵犯其合法權(quán)益的行為，向上級機關(guān)或紀(jì)檢、監(jiān)察機關(guān)提出的控告。其目的不僅是使自己的合法權(quán)益得到恢復(fù)和補償，而且還要求有關(guān)機關(guān)追究實施不法侵害的機關(guān)或人員的法律責(zé)任。我國《公務(wù)員法》第93 條規(guī)定：公務(wù)員認(rèn)為機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯其合法權(quán)益的，可以依法向上級機關(guān)或者有關(guān)的專門機關(guān)提出控告。

3.仲裁制度?！度耸聽幾h處理暫行規(guī)定》中規(guī)定，公務(wù)員主管行政機關(guān)在錄用、調(diào)動、履行聘任合同發(fā)生爭議，可以向人事仲裁公正廳或者人事仲裁委員會申請仲裁。仲裁是具有中國特色的一種公務(wù)員權(quán)益救濟制度，同時具有司法和行政的雙重性質(zhì)。人事爭議仲裁機構(gòu)為行政機關(guān)，但其進行的仲裁活動，卻是以法律和事實為依據(jù)。并且對裁決不服的，可以申請司法審查。

（三）我國公務(wù)員權(quán)利救濟制度的缺失

1.權(quán)利救濟缺乏統(tǒng)一性。我國目前各救濟制度都分散在各種行政規(guī)章中，并沒有一部權(quán)利救濟的綜合法典?！豆珓?wù)員法》雖然體現(xiàn)了較為完善的公務(wù)員制度，但是對公務(wù)員權(quán)利救濟仍無詳細的規(guī)定。各種法規(guī)有關(guān)救濟條款的差異較大，顯得雜亂無章甚至彼此沖突，比如之前提到的國家公務(wù)員和行政機關(guān)公務(wù)員，前者是先復(fù)核后申訴，后者則是先申訴后審核。

2.救濟程序的缺陷。在救濟制度中，救濟程序太過粗糙。首先，程序的不嚴(yán)謹(jǐn)體現(xiàn)在對“內(nèi)部行為”和“外部行為”的界定模糊，以至于將“工資、福利待遇、定期考核定為不稱職、降職、免職”等定為“內(nèi)部行政行為”，只能通過內(nèi)部行政救濟，無法尋求司法救濟的幫助，而這些其實事關(guān)公務(wù)員基本權(quán)利的重要事宜，卻放在了外部行為的類別中，使得公務(wù)員權(quán)利保障大受影響。因此需要采用逐一列舉的方式，把所有可以進行訴訟的情形列在規(guī)定中。其次，在事中程序中，對事件調(diào)查的粗略，不公開進行，進行暗箱操作，公務(wù)員的無權(quán)聽證、舉證、質(zhì)證、申辯、聘請律師等，而在三權(quán)分立的國家，比如美國，這些都是可以實現(xiàn)的，我們可以借鑒下，在申訴后的各個階段上，缺乏具體時間規(guī)定和責(zé)任規(guī)定，造成救濟結(jié)果有名無實，各個部門推諉責(zé)任，公務(wù)員的權(quán)利救濟不能落到實處。

3.救濟主體的缺陷。（1）救濟機關(guān)包括原作出懲罰的機關(guān)，同級政府的公務(wù)員主管部門或監(jiān)察機關(guān)。監(jiān)察機關(guān)只能給出改變懲罰結(jié)果的建議，并無強制力，沒有決定權(quán)，最終還是由作出決定機關(guān)決定。而原作出懲罰的機關(guān)就如同自己對自己斷案，本來制度這樣設(shè)計的目的是給原作出決定機關(guān)一個改正自己錯誤懲罰的機會，但是，實際操作中，卻沒有達到效果。對于作出處罰機關(guān)來說，如果改變自己的原處罰結(jié)果，就像自己給自己“耳光”，所謂“自己給自己斷案”，總是缺乏公正性的。如果行政內(nèi)部其他部門，也會因為組織內(nèi)部的各種關(guān)系而影響最后的救濟結(jié)果，也不能做到真正的公正客觀。救濟主體都沒有獨立超然的地位，無法真正保障公務(wù)員權(quán)利，這些主體形同虛設(shè)。（2）救濟主體機關(guān)權(quán)限沒有劃分清楚，往往造成誰都能管，誰都不管的局面。由于很多部門可以處理權(quán)利的救濟，所以很有可能會出現(xiàn)很多不同的救濟結(jié)果，或者出現(xiàn)相互推卸責(zé)任，不能把公務(wù)員權(quán)利的救濟落到實處。我國沒有設(shè)立處理公務(wù)員權(quán)利救濟的專門機構(gòu)，這點上，似乎有點輕視公務(wù)員權(quán)利的救濟。

4.救濟途徑的缺陷。我國《行政訴訟法》第十二條規(guī)定了對行政機關(guān)工作人員的任免，獎懲等決定，不得提起行政訴訟。因為此類行為被劃分為內(nèi)部行為，不涉及公民的基本權(quán)利。然而法制社會的基本原則是“司法救濟最終原則”，公務(wù)員的救濟制度中，將絕大多數(shù)劃分成了內(nèi)部行為，排除了司法救濟的途徑。公務(wù)員便失去了作為公民應(yīng)當(dāng)具有的訴訟權(quán)，有悖于憲法，有悖于人權(quán)原則。自《公務(wù)員法》頒布以來，聘任制公務(wù)員有了司法救濟途徑，但是對于非聘任制公務(wù)員，仍然不能尋求司法救濟幫助。我們應(yīng)該進一步放寬司法救濟的范圍，讓司法更加介入在行政組織內(nèi)部，使公務(wù)員權(quán)利救濟制度更加法制化，更加人性化。

（四）我國公務(wù)員權(quán)利救濟制度形成的背景分析

1.公務(wù)員的雙重身份。制定公務(wù)員權(quán)利救濟制度的根本原因在于公務(wù)員有別于一般公民，在權(quán)利保障制度這塊不能完全按照公民的權(quán)利保障救濟制度辦事。那么公務(wù)員較于一般公民，有何特殊性呢？

根據(jù)公務(wù)員的定義，即依法履行公職納入國家行政行政編制，由國家財政負擔(dān)工資，福利的工作人員。由此，引出了公務(wù)員的雙重身份:公民暨行政人。這就是與一般的公民的區(qū)別。

公務(wù)員的本質(zhì)是“人”，那么首先應(yīng)當(dāng)享有的“人權(quán)”，享有作為公民應(yīng)有的基本權(quán)利，當(dāng)公民成為了公務(wù)員，他就有了行政人的身份。此時，公務(wù)員具有代表國家實施行政管理的職權(quán)。在公務(wù)員的雙重身份中，作為公民的身份體現(xiàn)的是具有獨立的法律人格，需要體現(xiàn)公民的特性；作為公務(wù)員身份體現(xiàn)的則是職務(wù)關(guān)系，公民人格被行政主體或國家所吸收。公務(wù)員作為公民時所享有的部分權(quán)利，在作為行政人的時候，就不能享有，同時具有比公民更多的職權(quán)。在筆者看來，我國建立公務(wù)員權(quán)利救濟制度，就是為了公務(wù)員在其行政人身份下，因其不再適用簡單的公民的權(quán)利救濟，需要對其在職務(wù)活動中行使的行政執(zhí)行力做權(quán)利救濟，以及他失去的一些公民基本權(quán)利，做一個重新的保障和救濟。

公務(wù)員的雙重身份是制定公務(wù)員權(quán)利救濟的現(xiàn)實原因，理清公務(wù)員雙重身份，也是制定公務(wù)員權(quán)利救濟根本依據(jù)。我國現(xiàn)行的救濟制度中，重點突出了公務(wù)員在行政內(nèi)部的行政人格，而將公務(wù)員首先是一個“公民”輕視，這是我國公務(wù)員權(quán)利救濟制度產(chǎn)生的背景，在法制化的今天，已經(jīng)變得不具有說服力，我們需要尋找一個平衡點，在“行政人”和”公民”之間，找到一個讓人信服的點。

2.我國傳統(tǒng)政治文化。我國是具有深遠歷史的國家，我國公務(wù)員制度的現(xiàn)狀與我國的政治文化史有著密不可分的聯(lián)系。我國的政治文化的產(chǎn)生是多元的，對權(quán)利救濟制度的影響主要來自以下幾個方面。

一是官本位。根據(jù)百度詞條，官本位是指這個國家的社會價值觀是以“官”來定位的，官大的社會價值高，官小的身價自然小，與官不相干的職業(yè)則比照“官”來定位各自的價值。在“官本位”的政治環(huán)境下，官大于民，民對官要絕對的服從，而官與官之間也是按照職位的高低，決定地位的高低，下級官員都要完全服從于上級官員，官越大地位越高。官的強勢令無數(shù)人不惜寒窗苦讀數(shù)十載，以救一朝能夠官運亨通。權(quán)力就是為官的誘惑力之所在。在古代，為官有了絕對優(yōu)勢，而官的職責(zé)便是以服從皇命為己任，他們的腦海中，并沒有和皇上討價還價的思想，當(dāng)然不需要權(quán)利的救濟。這是一直沿襲下來的習(xí)慣，也是我國逐漸形成權(quán)利政治文化，養(yǎng)成今日權(quán)利救濟現(xiàn)狀的背景之一。

二是儒家思想。儒家思想也稱為儒教或儒學(xué)，由孔子創(chuàng)立，最初指的是司儀，后來逐步發(fā)展為以尊卑等級的仁為核心的思想體系，是中國影響最大的流派，也是中國古代的主流意識。科舉制度中也是以儒家思想為核心，要求群眾服從尊卑等級，為國盡忠?？梢哉f儒家思想哺育了中國歷代讀書人，造就奇人偉人。如今，儒家思想依然是我們行為舉止的自我要求。儒家思想同樣成就了我國的政治文化。要求公務(wù)員在履行職責(zé)當(dāng)中，按照尊卑等級辦事，下級尊重上級，聽從上級，服從上級。養(yǎng)成了我國行政組織的“權(quán)威性”，而低級公務(wù)員只能成為一個無權(quán)的執(zhí)行者。即使權(quán)利受到侵害，也會自然而然選擇遵從上級。但是時代在進步，我們需要對儒家思想棄之糟粕，取之精華，對淡化“人權(quán)”的部分，選擇更加理性的方式來處理，選擇符合當(dāng)今“法制”的方式來保護自己的合法權(quán)益。

三是干部人事制度。我國長期實行計劃經(jīng)濟體制，與其相適應(yīng)的是干部人事制度。干部人事制度其實就是把人分成了一般公民和干部兩種人，干部就是公務(wù)員。干部的所有權(quán)利，包括身份保障，工資等全部由上級決定。所以干部就要完全百分百的聽從上級。成年累月，這種習(xí)慣一直延續(xù)到現(xiàn)在，哪怕更加注重人權(quán)的今天，很多人還是認(rèn)為這是理所當(dāng)然。

四是黨管干部。黨管干部主要是指，各級黨委堅持貫徹執(zhí)行黨的干部路線、方針和政策，嚴(yán)格按照黨的原則選拔任用干部，并對各級、各類干部進行有效管理和監(jiān)督。由于黨對干部有著管理和監(jiān)督的權(quán)利，現(xiàn)如今已經(jīng)有了明顯黨政不分的社會形態(tài)，往往將上級對下級的處分，當(dāng)做是黨對公務(wù)員的處分，而黨對干部的權(quán)力屬于行政外的權(quán)力，不受法律約束，公務(wù)員權(quán)利更加朝不保夕。

政治文化是經(jīng)過歷史長期積淀而形成的。其改變也非一朝一夕?，F(xiàn)在仍然有很多人認(rèn)為下級完全服從上級是理所當(dāng)然的，當(dāng)公務(wù)員與行政機關(guān)之間發(fā)生了糾紛，救濟機關(guān)不按照程序辦事，將糾紛私下處理，也是情理之中，社會群眾而言，容易看到公務(wù)員強勢的一面，認(rèn)為公務(wù)員已經(jīng)處于強勢地位，不用再保護，這從側(cè)面導(dǎo)致了上級權(quán)力的膨脹。公務(wù)員權(quán)利的救濟也變得輕描淡寫。要改變這樣的狀況，只有跟進時代之潮流，用司法介入到制度的方方面面，讓公務(wù)員的權(quán)利救濟更為規(guī)范。

3.特別權(quán)力關(guān)系。特別權(quán)力關(guān)系是指行政主體基于特別的法律原因，為實現(xiàn)特殊的行政目標(biāo)，在一定范圍內(nèi)對行政相對人具有概括的命令強制權(quán)力，而行政相對人卻負有服從義務(wù)的行政法律關(guān)系［1］。特別權(quán)力關(guān)系起源于19世紀(jì)的德國，目的在于維護絕對主義的君主及高級管理階層的特權(quán)。之后成為大陸法系傳統(tǒng)行政法上的特有的概念。最起始的特別權(quán)利關(guān)系否定了所有保留原則，直到1972 年，聯(lián)邦憲法法院才使得法律保留原則得以實現(xiàn)。

在特別權(quán)力關(guān)系下，公務(wù)員與國家之間的關(guān)系屬于勤務(wù)關(guān)系。行政機關(guān)可以自行制定行政規(guī)則，可以沒有法律的特權(quán)下實施干預(yù)私人基本權(quán)利的行為。而特別權(quán)利下的公務(wù)員只能接受上級的安排，不能進行司法救濟。特別行政關(guān)系之后又衍生出一種特別法律關(guān)系。這種關(guān)系的特征是：第一，主體的權(quán)限具有特殊性；第二，救濟途徑具有特殊性。這條理論是特別權(quán)力關(guān)系的的衍生物。應(yīng)該說特別法律關(guān)系比特別權(quán)力關(guān)系的適用范圍要小。

特別權(quán)利關(guān)系在學(xué)術(shù)界引起了存廢之爭。有些學(xué)者認(rèn)為特別權(quán)利關(guān)系已經(jīng)沒有存在的價值了，有些學(xué)者認(rèn)為特別權(quán)利關(guān)系已經(jīng)成為了一種事實存在。

我國公務(wù)員制度雖然沒有明確強調(diào)是按照特別權(quán)利理論制定的，但是在實際操作或者法規(guī)制定中，比如身份權(quán)等，都是按照特別權(quán)利制定的。雖然特別權(quán)利在很多人看來覺得是階級的產(chǎn)物，帶有某種封建性，沒有尊重公務(wù)員的人權(quán)。所以也不愿意提起或者承認(rèn)我們是以該理論為基石的。但是特別權(quán)力關(guān)系確實是我國公務(wù)員權(quán)力救濟制度產(chǎn)生的理論根基。特別權(quán)利關(guān)系經(jīng)過修正，也可以為我們所用，關(guān)鍵是尋找一個平衡點，平衡行政權(quán)利和個人權(quán)利，平衡司法介入的程度，平衡行政內(nèi)部與外部的區(qū)分。依然是要加大司法途徑對特別權(quán)利關(guān)系的干涉范圍，規(guī)范程序和審查制度。

四、完善我國公務(wù)員權(quán)利救濟制度的構(gòu)想

（一）制度的保障

1.完善救濟制度。一是憲政基礎(chǔ)?！豆珓?wù)員法》制定了公務(wù)員享有的權(quán)利，可是當(dāng)權(quán)利受到侵害時并沒有明確權(quán)利救濟的途徑。公務(wù)員權(quán)利救濟難以得到保障，權(quán)利制度也就變得形同虛設(shè)了。二是修改行政復(fù)議法。將公務(wù)員與行政機關(guān)的糾紛納入行政復(fù)議的范圍。行政復(fù)議制度具有方便、快捷、減少花費的優(yōu)點，可以幫助公務(wù)員從解決行政內(nèi)部爭議，而且可以利用行政內(nèi)部層級關(guān)系進行審查。所以一定要利用復(fù)議。三是申訴和控告制度的規(guī)范。申訴和控告是公務(wù)員權(quán)利救濟最常見的手段。盡管《國家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》對申訴程序做了詳細的規(guī)定，但是依然相對籠統(tǒng)，需要加大控告申訴的范圍。四是修改行政訴訟法。對涉及公務(wù)員身份和重大事項給予司法上的救濟權(quán)。五是實體權(quán)的保障。實體權(quán)主要包括財產(chǎn)權(quán)、職務(wù)和地位權(quán)和賠償請求權(quán)。財產(chǎn)權(quán)是指公務(wù)員在受罰期間有權(quán)申請各種經(jīng)濟賠償或補償，這點在西方國家是很普遍的。職務(wù)與地位權(quán)是指行政機關(guān)錯誤處罰，涉及公務(wù)員地位職務(wù)的，可以申請要求恢復(fù)。賠償請求權(quán)是指公務(wù)員在尋求救濟時，同時擁有獲得賠償?shù)臋?quán)利。“有損害必有賠償，有侵權(quán)必有救濟”，這是公民、法人和其他組織得到權(quán)利保障的需要，也可以有效遏制享有懲戒權(quán)的人員伺機報復(fù)，假借處分，侵害公務(wù)員權(quán)利。

2.嚴(yán)格按照程序。公務(wù)員權(quán)利救濟作為一種法律制度，包括了一套配合的適用程序?！俺绦蛟絿?yán)格，規(guī)范越明確，公務(wù)員獲得權(quán)利救濟就越有效”，反過來，程序不科學(xué)不嚴(yán)謹(jǐn)，救濟實效就會受到大打折扣。

我們可以參照美國的“正當(dāng)程序原則”，保障公務(wù)員權(quán)利救濟制度的程序嚴(yán)謹(jǐn)公正。可以以立案、調(diào)查、審查、裁決、再申訴、執(zhí)行的順序的重新設(shè)計申訴程序；以立案、調(diào)查、審理、作出處理決定、執(zhí)行的順序設(shè)計程序；賦予公務(wù)員在申訴過程中享有程序權(quán)利，如獲取機關(guān)答辯書、舉證質(zhì)證、聘請律師等權(quán)利。

（二）救濟主體設(shè)置

美國專門設(shè)立了“功績制保護委員會”來處理公務(wù)員申訴事件。該委員會是一個獨立的控制機構(gòu)，由三名委員組成，他們不屬于同一政黨。委員會具有聽證和裁決權(quán)。加拿大在公務(wù)員委員會中專設(shè)申訴委員會，專門負責(zé)處理申訴事件或案件。英國公務(wù)員事務(wù)部設(shè)有公務(wù)員申訴委員會（CSAB），負責(zé)公務(wù)員申訴事宜。國外還有很多這樣的例子，他們對行政內(nèi)部救濟主體非常重視，常常設(shè)有專門的機構(gòu)來專門負責(zé)，這些機構(gòu)具有獨立性較強，超然性的特點，處分機關(guān)和申訴裁決機關(guān)完全分離，具有良好的社會公信力。

要使得權(quán)利救濟制度得到有效的作用環(huán)境，我們就需要設(shè)立一個獨立的機構(gòu)來完成這項重要的使命，正在做到公正，嚴(yán)謹(jǐn)。我國木目前的權(quán)利救濟機構(gòu)缺乏權(quán)威性和獨立性，導(dǎo)致了救濟的失效。我們可以借鑒國外的經(jīng)驗，設(shè)立一個獨立的專門機構(gòu)來處理公務(wù)員的申訴和控告，并且實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，脫離內(nèi)部行政關(guān)系，這樣一定會起到更加有效的作用。

（三）健全司法救濟途徑

司法救濟，是指當(dāng)憲法和法律賦予人們的基本權(quán)利受到侵害時，人民法院應(yīng)當(dāng)對這種侵害行為做有效的補救，對受害人給予必要和適當(dāng)?shù)难a償以最大限度地救濟他們的生活環(huán)境和保護他們的正當(dāng)權(quán)益，從而在最大程度上維護基于利益平衡的司法和諧。我國《公務(wù)員法》中規(guī)定的共同權(quán)利保障制度中沒有司法制度，這很明顯是受到了特別權(quán)利關(guān)系的影響。然而隨著司法成熟，人權(quán)要求的提升，人們?nèi)諠u發(fā)現(xiàn)公務(wù)員作為“公民”同樣需要司法對其基本權(quán)利進行保障，司法救濟途徑是最為有效的途徑，訴權(quán)是憲法賦予人的基本權(quán)利，完善公務(wù)員權(quán)利救濟制度中的司法救濟是為了更好的保障公務(wù)員的權(quán)利。

有學(xué)者認(rèn)為，可以把特別權(quán)利關(guān)系分為基本關(guān)系和管理關(guān)系，對基本關(guān)系，公務(wù)員可以選擇司法救濟，對于管理關(guān)系，公務(wù)員則不得訴訟。筆者認(rèn)為，有必要對基本關(guān)系的范圍在制定司法途徑的過程中做一個指出，包括可以對公務(wù)員改變、變更、或消滅特別權(quán)力身份的行為，具體可以是辭退或者取消錄用、處分、降職、免職、不按規(guī)定程序進行公務(wù)員錄用、調(diào)任、轉(zhuǎn)任、聘任、晉升、競爭上崗、公開選拔以及考核獎懲。

公務(wù)員權(quán)力救濟制度是一個范圍很廣，程度很深的課題，筆者只是做了一個淺顯的敘述，如果要進一步對我國權(quán)力救濟制度起到完善的作用，那么引用汪宗仁先生的一段話“透過爭訟過程與實踐，傳統(tǒng)才會產(chǎn)生革命，無知才能積累經(jīng)驗”，只有通過不斷的進取和實踐，才能得到最后的成果。希望我國公務(wù)員權(quán)利救濟制度可以真正的落實。

［1］林雅.行政法上特別權(quán)力關(guān)系理論之歷史沿革.河南師范大學(xué)學(xué)報，2005.74