淺談民事公益訴訟與主體資格問題——公益訴訟起訴主體應(yīng)該放開

□馮翠杰，趙竣偉

(1.煙臺南山學(xué)院，山東 煙臺 265713;2.山東梨城律師事務(wù)所，山東 萊陽 265200)

近些年來，每當社會上發(fā)生了侵害公共利益的事件都會引起社會各界的極大關(guān)注和反響。與此同時，因局限于原法律關(guān)于主體資格的規(guī)定，公共利益的維護，公益訴訟的提起就成為全社會關(guān)注的焦點。針對這一司法現(xiàn)實，2012年《民事訴訟法》的大修，明文規(guī)定了公益訴訟制度。新《民事訴訟法》第55條規(guī)定:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”依據(jù)該條的規(guī)定，公益訴訟制度“千呼萬喚始出來”，將理念變?yōu)榉芍贫?，并將付諸司法實踐。該制度的規(guī)定填補了我國關(guān)于公益訴訟制度的空白，是民事司法改革的一項重要成就。

但該制度僅將主體資格限定為法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織，也即是表明法律規(guī)定之外的機關(guān)和有關(guān)組織，例如:團體、律師、公民個人等都沒有起訴資格。雖然現(xiàn)行法律并沒有將公益訴訟主體資格放的過開，但在此次民訴法修改的三次審議期間，“公民個人能否作為公益訴訟主體”成為不絕于耳的話題。

1 公益訴訟和民事公益訴訟的類型

近些年來侵害公共利益事件時有發(fā)生，公共利益的維護就成為社會廣泛關(guān)注的話題。人們熱切希望作為權(quán)益終極保護者的司法可以給予正面的回應(yīng)，維護社會公益。此次民事訴訟法的修改積極回應(yīng)了人們的這種期望。但何為公共利益?我國民事公益訴訟有哪些類型?

何為公益訴訟?公益訴訟與私益訴訟相對應(yīng)，簡而言之，為保護公益而提起的訴訟，即為公益訴訟。私益好界定，公益卻是一個籠統(tǒng)的概念。人們習(xí)慣上以“公共利益+訴訟”來理解公益訴訟，訴訟一詞容易理解，公共利益難以界定。

關(guān)于民事公益訴訟具體有哪些類型，學(xué)術(shù)界和理論界一般將我國的公益訴訟指導(dǎo)概括為四種類型。第一種是環(huán)境污染糾紛;第二種是侵害人數(shù)眾多的消費者權(quán)益糾紛;第三種是國有資產(chǎn)流失糾紛;第四種其他侵害公共利益的糾紛，例如行政機關(guān)違法、違規(guī)收費、城市噪聲污染糾紛等。在這四類糾紛中，環(huán)境污染以及侵害消費者利益所發(fā)生的糾紛是數(shù)量最大的，也是社會比較有共識的應(yīng)屬于公益糾紛的。此次民事訴訟法的修改也將這兩類糾紛納入公益訴訟可訴的范疇內(nèi)，但對于另外兩類的糾紛可否提起公益訴訟，第55條并沒有明文規(guī)定。但該條規(guī)定了“等損害社會公共利益的行為”的兜底條款，這就表明國家對于公益訴訟制度并沒有限定死，至于新的類型的訴訟是否可以劃歸到公益訴訟范疇內(nèi)，完全可以通過立法或者司法解釋來補充。

2 民事公益訴訟主體資格問題

學(xué)術(shù)界和理論界對于公益訴訟的原告資格問題存有爭議，大致可分為四類主體:一是檢察機關(guān)和法定的行政機關(guān)。應(yīng)該說，檢察機關(guān)和法定的行政機關(guān)提起公益訴訟是最合適的原告，這主要是由于其自身的法律地位和人、物、財?shù)戎T多方面的優(yōu)勢所決定的;二是社會組織和團體。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，社會組織和團體在其參與社會管理的能力、積極性、組織管理性和人財物等方面也有著許多優(yōu)越的地位，法律授予這些組織和團體在其性質(zhì)和職能范圍內(nèi)提起公益訴訟的主體資格是很可行的;三是公民個人。賦予公民個人公益訴訟的原告資格主要是對公共執(zhí)法狀況進行監(jiān)督，以有效地補充公共執(zhí)法所存在的不足。對于人們所憂慮公民濫用公益訴權(quán)的情況，可以通過設(shè)置相應(yīng)的前置程序和對濫用公益訴權(quán)的行為規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任來對公民、法人提起公益訴訟應(yīng)當加以適當限制;四是律師。律師作為專門的法律從業(yè)人員，它自身的職業(yè)性、律師的職業(yè)道德可以使他們能積極參與訴訟，更關(guān)注于案件本身，不過多關(guān)注外在的影響，有利于案件的完滿解決。

2.1 法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織的主體資格問題

對于理論上探討可以提起公益訴訟的四類主體，《民事訴訟法》僅規(guī)定了“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”這兩類主體。因而公民個人和律師暫被排除在民事公益訴訟主體范圍之外，檢察機關(guān)、行政機關(guān)和社會組織屬于此次民訴法修訂后公益訴訟的適格主體。

應(yīng)該說《新民事訴論法》第55條的規(guī)定是一個原則性規(guī)定，對于具體到哪些機關(guān)和組織對何種類型的公益糾紛有權(quán)提起公益訴訟，該條未能予以明確規(guī)定。對于該條所規(guī)定的的機關(guān)，可以有檢察機關(guān)和法定的行政機關(guān)兩類。檢察機關(guān)因其具有法律監(jiān)督權(quán)，其可以成為公益訴訟的主體在此不必多言。對于檢察機關(guān)如何具體行使公益訴權(quán)，可以通過具體的制度加以細化;對于行政機關(guān)，在我國現(xiàn)行法律體系中，僅《海洋環(huán)境保護法》中明確規(guī)定，其他法律并未作出規(guī)定。該法第90條第2款規(guī)定海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門有權(quán)對于破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的公益案件有權(quán)提起公益訴訟。

雖然現(xiàn)行法律體系中對于可以提起公益訴訟的行政機關(guān)和組織規(guī)定不多，但也并沒有加以限制。因而對于哪些機關(guān)和組織可以提起公益訴訟，一方面可以通過對具體法律進行修改明文規(guī)定那些機關(guān)和組織可以擁有訴權(quán)，可以成為公益訴訟的適格原告。例如，修改《著作權(quán)法》，將著作權(quán)人權(quán)益保護組織，如全國著作協(xié)會規(guī)定為可以就侵害眾多著作權(quán)人權(quán)益的公益糾紛提起公益訴訟;另一方面可以后續(xù)法律和司法解釋來具體規(guī)定。法律應(yīng)具有預(yù)見性和超前性，但不能完全遇見所有可能的情況，對于公益訴訟制度也是如此。雖然公益訴訟制度僅僅是原則性規(guī)定，但依我國司法實踐的傳統(tǒng)，完全可以通過后續(xù)法律和司法解釋來具體規(guī)定哪些機關(guān)和社會組織可以提起公益訴訟以及提起公益訴訟的范圍。

2.2 公民和律師的主體資格問題

此次《民事訴訟法》修訂，雖然增加了公益訴訟制度，卻將公民個人排除在主體范圍外，這雖然體現(xiàn)了立法機關(guān)的慎重，卻是不應(yīng)該的。眾所周知，近些年來很多涉及到公共利益案件的訴訟，都是公民在推動或者訴訟。公民有著強烈參與國家和社會管理的積極性和維護社會公共利益和群體利益的意愿，公民參與公益訴訟一方面可以對公共執(zhí)法狀況進行監(jiān)督，以有效地補充公共執(zhí)法所存在的不足;另一方面可以促進社會管理發(fā)展和完善。但新規(guī)定的公益訴訟制度將公民排除在訴訟主體范圍之外，并沒有從立法上認可公民的努力。2011年10 月31 日，李剛博士在回答京華時報記者陳蕎時就指出“此次草案把個人完全排除在公益訴訟之外，本人覺得這是對公民極大的不信任”。對于人們擔(dān)心會出現(xiàn)濫訴和炒作等情況，我們完全可以通過借鑒國外成熟的司法經(jīng)驗和技術(shù)加以規(guī)制。對嚴重濫用、誤用公益訴訟的，法律可以規(guī)定一定的處罰措施。至于說借公益訴訟去炒作的問題，我們都知道真正去做公益訴訟是需要成本，真的會有那么多人沒事找事上法院嗎?而且更為重要的是我們不能因噎廢食，即使可能出現(xiàn)濫訴，我們也不能因此就否定公民參與訴訟的主體資格，否定公益訴訟的價值。對于可以出現(xiàn)的濫訴問題，一方面，可以借鑒國外的司法經(jīng)驗，通過立法加以引導(dǎo)公民積極地參與到公益訴訟中來;另一方面，針對可能或者已經(jīng)出現(xiàn) 的問題，通過更多的技術(shù)手段來進行化解，制定相應(yīng)的法律法規(guī)和司法解釋，從而減少濫訴情況的發(fā)生。

對于律師的主體資格問題，雖然從廣義上說律師屬于公民的一部分，該群體應(yīng)當納入公益訴訟原告的主體范圍內(nèi)，在這里就不多說。之所以又將律師單獨提出來，是因為這個群體的特殊性——律師作為專門的法律從業(yè)人員，它自身的職業(yè)性、律師的職業(yè)道德可以使他們能積極參與訴訟，更關(guān)注于案件本身，不過多關(guān)注外在的影響，有利于案件的完滿解決。這樣一個特殊性使得他們甚至在特定情況下，比法定機關(guān)和組織更有利于案件的解決。

3 結(jié)語

公益訴訟制度首先在民事方面實現(xiàn)“破冰”，乃是多年來公益訴訟有志之士共同努力的結(jié)果。該制度的寫入盡管不是很完滿，仍有諸多待完善的地方，但公益訴訟制度已然在我國司法界邁出了第一步，那么之后的補充就顯得有據(jù)可依。就該制度的主體資格而言，該制度雖然只是籠統(tǒng)性的規(guī)定，但將訴訟主體資格，僅僅限定為法律規(guī)定的機關(guān)和組織還是有些狹窄，希望隨著中國公益訴訟制度理論和實踐發(fā)展的進行，公益訴訟主體資格能夠放開，更多的主體可以成為適格主體。

［1］李 剛.民訴法草案不許公民個人提起公益訴訟是對公民的不信任［EB/OL］.中國公益訴訟網(wǎng)，2012－12－29.

［2］齊樹潔.公益訴訟與適格當事人之擴張［EB/OL］.中國公益訴訟網(wǎng)，2012－12－20.

［3］張衛(wèi)平.公益訴訟，起訴主體應(yīng)當放開［EB/OL］.中國公益訴訟網(wǎng)，2012－12－15.

［4］宋 旻，賀利云.公益訴訟與公益律師［J］.科技文匯，2007(6).