稅源專業(yè)化管理背景下加強(qiáng)注銷稅務(wù)登記管理的探索

◆周 曉 ◆吳 蔚 ◆楊 勉

稅務(wù)登記注銷是稅收征管的重要環(huán)節(jié)，是稅務(wù)機(jī)關(guān)監(jiān)督納稅人按規(guī)定履行納稅義務(wù)、堵塞稅收征管漏洞、防止稅款流失的最后一道關(guān)口。在實(shí)際工作中，由于對辦理注銷稅務(wù)登記的納稅人，尚未形成一個統(tǒng)一、規(guī)范的管理制度和流程，使得注銷稅務(wù)登記管理逐漸成為日常征管工作的薄弱一環(huán)。①曹福來：《稅務(wù)登記注銷制度探析》，《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》,2013年第2期。蘇州地稅乘全省實(shí)施稅源專業(yè)化管理之機(jī)，深入探索、創(chuàng)新思考，力求通過對傳統(tǒng)稅務(wù)登記注銷模式的反思與突破，以專業(yè)化管理、團(tuán)隊(duì)化協(xié)作的全新注銷模式，適應(yīng)和滿足稅源專業(yè)化管理的新形勢和新要求。

一、固有注銷模式與稅源專業(yè)化管理的適應(yīng)性思考

江蘇地稅新一輪稅源專業(yè)化管理打破屬地管理模式，破除稅收管理員制度，稅源管理由管戶轉(zhuǎn)變?yōu)楣苁?，機(jī)構(gòu)職能分設(shè)，建立起“征、評、管、查”流程式遞進(jìn)管理機(jī)制，搭建起“納稅服務(wù)、風(fēng)險監(jiān)控、稅源管理和稅務(wù)稽查”為一體的稅源專業(yè)化管理新體系。②李 業(yè), 高宏麗：《探路前行做改革先鋒——江蘇省地稅系統(tǒng)稅源專業(yè)化管理改革紀(jì)實(shí)》，《中國稅務(wù)》,2012年第7期。與此相適應(yīng)，原有注銷模式按職能重新定位調(diào)整為由納稅服務(wù)局辦稅服務(wù)科受理申請與最終出件，稅源管理分局各風(fēng)險評定科負(fù)責(zé)注銷清算的實(shí)施和執(zhí)行。由于注銷流程的實(shí)質(zhì)未發(fā)生改變，仍然按原有操作習(xí)慣進(jìn)行，我們認(rèn)為與現(xiàn)行專業(yè)化管理模式不相適應(yīng)，存在一定局限性，主要有以下幾方面：

一是職能分離后征、管流程銜接存在的問題。實(shí)施稅源專業(yè)化管理后，稅務(wù)登記注銷的業(yè)務(wù)辦理環(huán)節(jié)分布在納稅服務(wù)與稅源管理兩個機(jī)構(gòu)之中，工作銜接難度有所加大。根據(jù)工作職責(zé)劃分，納稅服務(wù)與稅源管理猶如“主外”與“主內(nèi)”的關(guān)系，前者面向納稅人，負(fù)責(zé)涉稅事項(xiàng)的受理與出件，后者負(fù)責(zé)需要審核事項(xiàng)的具體核查。因此納服部門在集中受理注銷申請后，需要將受理資料按納稅人所屬稅源管理機(jī)構(gòu)分類整理并傳遞；稅源管理機(jī)構(gòu)下的風(fēng)險評定科對注銷事項(xiàng)核查完畢后也應(yīng)反饋給納服部門，由辦稅服務(wù)窗口向納稅人發(fā)放《稅務(wù)事項(xiàng)告知書》。流程、資料在多環(huán)節(jié)之間流轉(zhuǎn)、傳遞，很難保證涉稅事項(xiàng)辦理效率，極易出現(xiàn)事項(xiàng)超時系統(tǒng)預(yù)警、電子流與紙質(zhì)流分離的情況。

同時根據(jù)注銷核查的要求，納稅人在向納服部門遞交注銷申請與相關(guān)資料后，需向稅源管理部門提供進(jìn)一步核查所需的賬冊資料，核查結(jié)束清繳補(bǔ)稅，仍需往返納服窗口繳納稅費(fèi)、領(lǐng)取《稅務(wù)事項(xiàng)告知書》。納稅人在不同稅務(wù)機(jī)關(guān)之間多次往返的情況未能得到改變，有悖于納稅服務(wù)原則。由于稅務(wù)登記注銷標(biāo)志著稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人征納關(guān)系的終結(jié)，此時更應(yīng)站好納稅服務(wù)的最后一班崗，保持納稅人滿意度不降低。

二是注銷工作量與人力資源負(fù)荷的問題。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，截止至2012年底，蘇州市（不含蘇州工業(yè)園區(qū)、張家港保稅區(qū)）地稅登記戶已達(dá)45.2萬余戶，自2000年起已增長了3倍以上，注銷戶也隨之逐年增加；同期，稅收收入總量增長了24倍多；而稅務(wù)干部的人數(shù)增加比例約為8.6%，基本維持原有水平。隨著稅源總數(shù)的快速增長，納稅群體的日趨龐大與稅務(wù)人員的相對有限之間的固有矛盾，逐漸成為開展稅收工作的最大阻礙。稅源專業(yè)化管理使稅收工作走上了科學(xué)管理、集中統(tǒng)籌、專業(yè)分工的道路，在一定程度上解放了稅務(wù)人員的工作精力，提高了工作效率。但注銷戶數(shù)的龐大與干部人數(shù)的有限仍使從事注銷核查工作的稅務(wù)人員倍感工作壓力的巨大。2011年稅源專業(yè)化管理改革后，蘇州市區(qū)范圍內(nèi)5個稅源管理分局的風(fēng)險評定人員共36名，每月每人參與注銷核查企業(yè)人均8戶；根據(jù)崗位職責(zé)，風(fēng)險評定科同時承擔(dān)管轄范圍內(nèi)中度風(fēng)險應(yīng)對的工作，2011年市區(qū)各風(fēng)險評定科共對90850個風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行了核查，涉及6.7萬戶納稅人，查補(bǔ)入庫稅款19.9億元。如此繁重的工作量，注銷質(zhì)量能否得到保證令人擔(dān)憂。

三是注銷核查與執(zhí)法風(fēng)險的問題。稅務(wù)登記注銷工作管理要求高、政策把握難度大、耗時長，目前尚無一套統(tǒng)一的操作流程與注銷制度，對于注銷工作的操作難點(diǎn)—注銷清算也無統(tǒng)一明確的規(guī)范要求，各單位和各位清算人員均按各自理解處理清算事宜。政策法規(guī)的缺位勢必造成政策實(shí)施難以完全一致，有的甚至為了使辦件符合時限要求，注重程序而忽視內(nèi)容，使核查工作流于形式，既不利于稅收公平，也給自身帶來了執(zhí)法風(fēng)險，更失去了注銷管理最終把關(guān)的意義。同時各稅源管理分局既是納稅戶的日常管理者，也是最終注銷審核者，封閉的工作流程增加了稅務(wù)人員承擔(dān)的責(zé)任，不利于防范廉政執(zhí)法風(fēng)險，缺乏監(jiān)督。

二、構(gòu)建集中注銷模式、尋求突破創(chuàng)新的實(shí)踐探索

要解決稅務(wù)登記注銷管理工作的困境，必須在提升納稅服務(wù)、優(yōu)化資源配置、防范執(zhí)法風(fēng)險上找出路，突破原有模式的桎梏，優(yōu)化注銷流程、明確標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、提高審核質(zhì)量、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。為此，蘇州地稅借鑒服務(wù)外包的成熟經(jīng)驗(yàn)，在注銷工作中引入會計(jì)師事務(wù)所，于2011年12月起在市區(qū)抽調(diào)各稅源管理分局熟悉注銷業(yè)務(wù)的稅務(wù)干部，設(shè)立集中注銷科，通過中介機(jī)構(gòu)的參與，共同進(jìn)行注銷核查工作。建立起“統(tǒng)一受理、集中核查、引入中介、內(nèi)審督查”的集中注銷管理新模式，以實(shí)現(xiàn)注銷工作的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、團(tuán)隊(duì)化，提高工作質(zhì)量和效率。該模式主要包括“統(tǒng)一受理”，即統(tǒng)一由辦稅服務(wù)窗口受理企業(yè)提交的注銷申請及相關(guān)資料；“集中核查”，即成立集中注銷部門，由稅務(wù)干部、事務(wù)所人員、協(xié)稅人員三方組成團(tuán)隊(duì)，協(xié)作完成注銷核查工作；“引入中介”指擬定招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，公開招標(biāo)會計(jì)師事務(wù)所，由事務(wù)所介入注銷核查工作，協(xié)助稅務(wù)干部審核；“內(nèi)審監(jiān)督”，即通過督察內(nèi)審部門和法規(guī)部門抽查把關(guān)，實(shí)現(xiàn)對注銷審核的監(jiān)控。

（一）創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化注銷流程

蘇州地稅集中注銷科直接隸屬于基礎(chǔ)管理局，與納稅服務(wù)局形成一對一的直接對應(yīng)。通過電子檔案系統(tǒng)的上線運(yùn)行，注銷申請資料由納服窗口影印掃描進(jìn)檔案系統(tǒng)，集中注銷科根據(jù)系統(tǒng)檔案資料進(jìn)入核查階段，按規(guī)定程序和要求進(jìn)行注銷清算核查，核查完畢由納稅人到納服窗口清繳稅費(fèi)并打印通知書，既可節(jié)約流程、資料跨機(jī)構(gòu)流轉(zhuǎn)的程序和時間，又可避免納稅人多地奔波，實(shí)現(xiàn)納稅人和稅務(wù)干部“雙減負(fù)”的目標(biāo)。

（二）著手制度建立，降低執(zhí)法風(fēng)險

蘇州地稅自確定在市區(qū)率先開展集中注銷模式后，即著手制定相關(guān)配套制度，已下發(fā)實(shí)施《江蘇省蘇州地方稅務(wù)局注銷稅務(wù)登記管理辦法》、《江蘇省蘇州地方稅務(wù)局集中注銷稅務(wù)登記管理辦法(試行)》、《江蘇省蘇州地方稅務(wù)局集中注銷工作職責(zé)及規(guī)范（試行）》、《集中注銷業(yè)務(wù)流程》，確定集中注銷工作的原則要求、崗位職責(zé)、工作流程、考核要求、管理監(jiān)督等規(guī)定，為全市集中注銷的全面到位指明了方向，目前全市實(shí)行統(tǒng)一模式。為應(yīng)對復(fù)雜案情、有效降低風(fēng)險，市區(qū)納稅服務(wù)局又出臺了《江蘇省蘇州地方稅務(wù)局市區(qū)注銷稅務(wù)登記案件集體審理制度》，成立注銷稅務(wù)登記案件集體審理委員會，集體商議案情，取得了良好的效果，降低了干部的執(zhí)法風(fēng)險。施行至今蘇州大市共集體審理注銷案件62起，涉及稅款3731.16萬余元。

（三）整合三類人員，明確工作職責(zé)

集中注銷科由稅務(wù)干部、會計(jì)師事務(wù)所人員和協(xié)稅人員組成，充分發(fā)揮各類人員在稅收法規(guī)政策與會計(jì)、審計(jì)方面的才能，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、各盡其職、團(tuán)結(jié)協(xié)作。其中稅務(wù)干部對注銷事宜負(fù)主要責(zé)任；事務(wù)所負(fù)責(zé)配合稅務(wù)干部對部分注銷企業(yè)進(jìn)行核查，出具《注銷審核情況說明》并簽字蓋章；協(xié)稅員主要負(fù)責(zé)企業(yè)基本信息及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的查詢，文書打印等輔助工作。外聘會計(jì)師事務(wù)所人員參與核查的企業(yè)由集中注銷科負(fù)責(zé)人及稅務(wù)干部根據(jù)需要共同確定，在工作過程中根據(jù)招標(biāo)協(xié)議及稅務(wù)機(jī)關(guān)相關(guān)制度接受稅務(wù)機(jī)關(guān)管理，事務(wù)所約談納稅人必須有干部在場，出具的報(bào)告必須經(jīng)稅務(wù)干部審核，嚴(yán)格實(shí)行對納稅人的商業(yè)秘密、個人隱私保密制度。

（四）提高審核質(zhì)量，健全執(zhí)法監(jiān)督

集中實(shí)施稅務(wù)登記注銷管理后，針對原有工作分散開展、注銷核查要求不一、審核質(zhì)量參差不齊的情況，對工作流程及政策規(guī)范進(jìn)行了梳理；分類型、分行業(yè)、分稅種歸納整理核查要點(diǎn)和核查方法；規(guī)范統(tǒng)一工作底稿、核查報(bào)告及事務(wù)所審核說明等表證單書，與業(yè)務(wù)處室討論確定政策難點(diǎn)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與對策，自上而下、全面統(tǒng)一，以規(guī)范促質(zhì)量，以統(tǒng)一提效率，努力避免對納稅人造成稅務(wù)處理上的不公平。

為消除稅務(wù)登記集中注銷模式從受理、核查到最終批準(zhǔn)，辦理過程監(jiān)督制約的缺失，制定了集體審理制度，由基礎(chǔ)管理分局內(nèi)部成立注銷稅務(wù)登記案件集體審理委員會，對于案情比較復(fù)雜、查補(bǔ)稅款達(dá)到5萬元以上的注銷案件進(jìn)行集體審理，對疑難案件則邀請市局相關(guān)處室人員參加；同時由蘇州市局督察內(nèi)審部門和政策法規(guī)部門定期對注銷核查工作規(guī)范、內(nèi)容、案卷等開展監(jiān)督檢查，并將相關(guān)情況納入部門年度考核。2012年度，法規(guī)處進(jìn)行了稅務(wù)行政執(zhí)法案卷評查，集中注銷科提交的《蘇州春蘭空調(diào)有限公司注銷案卷》被評為優(yōu)秀案卷。

（五）配套信息化支撐，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理

按照深化數(shù)據(jù)應(yīng)用、注銷管理標(biāo)準(zhǔn)化的思路，蘇州地稅立足于以信息化支撐為管理提速增效的原則，編寫集中注銷業(yè)務(wù)需求，開發(fā)完成操作軟件，該系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)從任務(wù)發(fā)起到結(jié)論存檔的智能式管理、流程化控制；自動采集江蘇地稅大集中系統(tǒng)數(shù)據(jù)，排查生成風(fēng)險點(diǎn)，實(shí)施有效提醒；全程數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)查詢與績效考核，有效提升核查效率和數(shù)據(jù)利用能力。注銷操作平臺實(shí)時記錄核查-認(rèn)定-審批各環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)軌跡，能準(zhǔn)確查詢各環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)審批內(nèi)容，通過成因分析，一定程度能起到監(jiān)督制約、廉正預(yù)防作用。

三、集中注銷模式的初步成果及完善建議

（一）實(shí)行成效

2012年以來蘇州市（不含蘇州工業(yè)園區(qū)、張家港保稅區(qū)）范圍內(nèi)逐步完成集中注銷模式的推廣，全市從事注銷核查的稅務(wù)干部由176名減少到30名，大大節(jié)約了干部力量。同時，由于政策統(tǒng)一、規(guī)范操作，注銷工作的效率和質(zhì)量也得到了較大提高。

實(shí)行集中注銷模式以來，全市共接收注銷戶9603戶，合計(jì)查補(bǔ)稅費(fèi)6505.29萬元。其中蘇州市區(qū)集中注銷科共接收注銷戶數(shù)3437戶，當(dāng)年查結(jié)3177戶，核查辦結(jié)注銷戶數(shù)同比增長11.25%，共查補(bǔ)稅款及各項(xiàng)基金費(fèi)3157.72萬元，入庫稅款2970.97萬元。其中，事務(wù)所共參與599戶，占總戶數(shù)的17.43%。平均每個干部月均完成量由原有8戶提高到月均21戶，工作效率提高為原來的兩倍多。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)注銷稅務(wù)登記管理的建議

一是建立國地稅聯(lián)合注銷機(jī)制。注銷稅務(wù)登記大都涉及國地稅兩個部門，核查結(jié)果互為依賴，為此通過建立聯(lián)合注銷管理方式，實(shí)行信息交換機(jī)制，可整合國地稅現(xiàn)有資源，實(shí)行聯(lián)合注銷核查。對納稅人進(jìn)行國地稅統(tǒng)一注銷核查，可進(jìn)一步節(jié)約納稅人辦理注銷手續(xù)的時間和成本，節(jié)約國地稅雙方的人力物力，提高工作質(zhì)效，實(shí)現(xiàn)雙向減負(fù)。目前，蘇州張家港地稅局已建立起“聯(lián)合受理、共同實(shí)施、分別處理、統(tǒng)一出件”為原則的國地稅聯(lián)合注銷制度。

二是引入部門協(xié)作機(jī)制。注銷管理應(yīng)建立在稅收征管保障基礎(chǔ)上，與工商部門信息共享，及時掌握破產(chǎn)、合并、分立企業(yè)的清算信息，嚴(yán)防納稅人采用“惡意注銷”方式逃避稅款的追繳；與公安部門建立聯(lián)系機(jī)制，對注銷過程中涉稅金額較大的失蹤納稅人及時與治安辦協(xié)調(diào)，嚴(yán)厲打擊此類逃避納稅義務(wù)的行為；還可與房、土管理部門、金融機(jī)構(gòu)深化信息交換，通過部門協(xié)作進(jìn)一步規(guī)范納稅人注銷行為，打擊偷逃稅行為，堵塞稅收管理漏洞，營造公平的稅收環(huán)境。

集中注銷模式的實(shí)施實(shí)現(xiàn)了對稅源專業(yè)化管理的進(jìn)一步深化，是專業(yè)化管理的一項(xiàng)嶄新嘗試。該模式在蘇州地區(qū)已初顯成效，部分解決了稅務(wù)機(jī)關(guān)的人力資源壓力，有效降低稅收流失和征納成本，營造了公平的稅收環(huán)境。