大數(shù)據(jù)時代稅源專業(yè)化管理面臨的機遇與挑戰(zhàn)

◆彭驥鳴 ◆曹永旭 ◆韓曉琴

繼云計算后，大數(shù)據(jù)（Big Data）成為信息技術(shù)領(lǐng)域最為熱門的概念之一。大數(shù)據(jù)有三個特征：一是數(shù)據(jù)的數(shù)量大；二是數(shù)據(jù)產(chǎn)生或被吸收的速度和頻率快；三是數(shù)據(jù)的多樣性。大數(shù)據(jù)被譽為“21世紀的新石油”。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心的報告，2012年全球的數(shù)據(jù)總量為2.7ZB（1ZB=106PB，1PB=106GB），而加上物聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)，各類記載了個人購物、位置等方面的相關(guān)數(shù)據(jù)更是海量。據(jù)美國研究機構(gòu)統(tǒng)計，大數(shù)據(jù)能夠為美國醫(yī)療服務(wù)業(yè)每年帶來3000億美元的價值，為歐洲的公共管理每年帶來2500億歐元的價值，幫助美國零售業(yè)提升60%的凈利潤，幫助美國制造業(yè)降低50%的產(chǎn)品開發(fā)、組裝成本。中國龐大的人群和應(yīng)用市場，使得中國成為世界上最復雜的大數(shù)據(jù)國家。數(shù)據(jù)挖掘不僅能夠成為公司競爭力的來源，也將成為國家競爭力的一部分。大數(shù)據(jù)時代背景下稅源專業(yè)化管理既面臨機遇，也面臨很大的挑戰(zhàn)。

一、大數(shù)據(jù)時代下的稅源管理及存在問題

稅源管理是指稅務(wù)機關(guān)依照國家的稅收法律法規(guī)，采取切實可行的管理措施和行之有效的方法，全面掌握稅源的規(guī)模、分布以及各稅種稅基的構(gòu)成與變化特點，從而堵塞征管漏洞，防止稅收流失，使國家稅款的實際征收數(shù)盡量接近應(yīng)征數(shù)，減少稅收與稅源之間差距的稅務(wù)行政管理活動。稅源管理的主要內(nèi)容大致有三個方面：一是依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，對納稅人稅源管理的基礎(chǔ)性工作，如稅務(wù)登記等；二是根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，對各稅種征稅對象、課稅環(huán)節(jié)、稅源稅基以及納稅人各項具體涉稅行為專業(yè)管理等；三是根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，對所管轄區(qū)域、所在地區(qū)的稅源總量、結(jié)構(gòu)、稅收負擔水平、稅收潛力等進行的宏觀分析、預測和管理，以及對所管轄納稅人生產(chǎn)經(jīng)營、納稅情況及其真實性進行的微觀評估和管理。稅源管理是貫穿于稅收征管全過程的管理活動，是稅收征管工作的基礎(chǔ)和核心。近20年來我國稅源管理方式不斷變化：1997年以前我國在稅源管理方面實行稅收專管員管戶的模式，并進行了征管查三分離的探索；1997年國家稅務(wù)總局在山東濰坊召開征管工作會議，確立了“30字”征管模式，即“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收、重點稽查”；2004年以來為解決稅源管理中“淡化責任、疏于管理”的問題，在原有“30字”征管模式的基礎(chǔ)上增加了四個字“強化管理”，形成了現(xiàn)行的“34字”的征管模式，并先后配套制定了《稅收管理員制度（試行）》和《納稅評估管理辦法（試行）》；2008年，為適應(yīng)我國經(jīng)濟快速發(fā)展的需要和落實黨的十七大明確提出的要加快行政管理體制改革要求，解決稅務(wù)機關(guān)機構(gòu)設(shè)置中存在的職責交叉、管理缺位、效率不高、專業(yè)化程度較低等問題，國家稅務(wù)總局提出了機關(guān)機構(gòu)改革基本思路。2008年6月25日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了《國家稅務(wù)總局主要職責、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，于2008年7月17日正式下發(fā)，啟動了機構(gòu)改革。在總局、省局成立了納稅服務(wù)、征管科技、大企業(yè)、督察內(nèi)審等專業(yè)管理部門，并調(diào)整了相關(guān)工作職能，在省以下也進行了相關(guān)的機構(gòu)和職能調(diào)整；2009年國家稅務(wù)總局提出信息管稅的思路，并開始部署稅源專業(yè)化管理試點；2010年國家稅務(wù)總局下發(fā)《國家稅務(wù)總局關(guān)于開展稅源專業(yè)化管理試點工作的指導意見》（國稅發(fā)[2010]101號），決定在上海、江蘇、安徽、河南、廣東、青島國稅局和廣東、山東地稅局開展稅源專業(yè)化管理試點工作。2012年7月，國家稅務(wù)總局召開了全國深化稅收征管改革工作會議，作出了進一步深化稅收征管改革的重大決策，標志著我國深化稅收征管改革工作進入到一個新階段。

至此，全國稅務(wù)系統(tǒng)稅源管理模式基本上分為兩種：一是進行稅源專業(yè)化管理改革試點的地區(qū)基本實行以風險管理為導向的“專業(yè)化”管理模式，即將稅源管理按職能劃分成基礎(chǔ)信息管理、風險分析、納稅評估、風險應(yīng)對等環(huán)節(jié)進行“專業(yè)化”、“流水式”管理，并且大多數(shù)地區(qū)稅源管理機構(gòu)按行業(yè)設(shè)置或區(qū)分重點稅源與一般稅源來設(shè)置管理機構(gòu)。將風險管理理念引入我國稅收管理中，可以變事后打擊為事前監(jiān)控，變被動管理為主動服務(wù)，使有限的稅務(wù)管理資源得到最大限度的發(fā)揮；二是因為各種原因未進行稅源專業(yè)化管理改革試點的地區(qū)仍實行傳統(tǒng)的由稅收管理員的“劃片管理”模式，即由稅收管理員對所管轄地區(qū)內(nèi)的稅管戶承擔稅負調(diào)查、稅源分析和納稅服務(wù)等綜合性職責的管理模式。

當前，我國稅源管理依然存在的主要問題是：

第一，以促進稅法遵從作為稅收征管根本目標的理念尚未達成共識，“以收入論英雄”、把完成收入任務(wù)指標作為征管主要目標的觀念依然較為突出。發(fā)達國家普遍將促進納稅遵從作為稅務(wù)機關(guān)的根本任務(wù)和目標，因為稅務(wù)機關(guān)所有征管和納稅服務(wù)的措施最終目的是促進納稅人對稅法的自愿遵從。OECD國家普遍認為，“納稅遵從=服務(wù)+執(zhí)法”，并把通過優(yōu)化納稅服務(wù)與公正稅收執(zhí)法促進納稅遵從作為稅務(wù)機關(guān)的戰(zhàn)略目標。

第二，稅收征管程序不完善，納稅評估不規(guī)范且相對弱化，與稅務(wù)稽查存在工作交叉。在現(xiàn)行34字稅收征管模式中，雖然增加了“強化管理”，制定了納稅評估辦法，但并未將納稅評估作為基本征管程序，只是一種稅源管理方法，并且在《中華人民共和國征收管理法》中也找不到納稅評估應(yīng)有的法律地位。

第三，我國稅收征管方式、組織機構(gòu)不適應(yīng)稅源專業(yè)化管理、信息管稅的要求，仍存在著各部門自行多頭設(shè)置調(diào)查審批事項、多頭要求基層和納稅人填報報表、多頭下達評估和檢查任務(wù)等現(xiàn)象，稅收征管職能交叉，征管效率不高。主要表現(xiàn)在：縣以上稅務(wù)局主要以行政管理為主，很少直接從事稅源管理；大部分地區(qū)基層稅源管理依然停留在稅收管理員屬地劃片管戶方式，不適應(yīng)專業(yè)化管理需要；而稅收管理員疲于應(yīng)付調(diào)查審批、填報報表、收入預測等事務(wù)，難以集中精力開展稅收分析與納稅評估。

第四，稅收征管信息采集效率低，第三方信息難以獲取。近幾年全國稅務(wù)系統(tǒng)為了強化信息管稅工作，國地稅系統(tǒng)開發(fā)了許多征管軟件，覆蓋了從稅務(wù)登記、發(fā)票認證、納稅申報、出口退稅、稅務(wù)稽查等多個環(huán)節(jié)。但在實際工作中，存在多頭、重復采集數(shù)據(jù)，稅源管理部門對納稅人填報的信息沒有精力認真核實，使得稅源管理數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，而稅務(wù)機關(guān)自行調(diào)查的數(shù)據(jù)有限，第三方信息又難以獲取或獲取成本高，造成稅收分析、風險應(yīng)對等工作主要依賴納稅人提供的信息，使后續(xù)的稅源管理工作得不到保障。

二、大數(shù)據(jù)時代稅源專業(yè)化管理面臨的機遇與挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)時代稅源專業(yè)化管理既面臨機遇，又面臨很大的挑戰(zhàn)。機遇在于：第一，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和時代的進步，納稅人遵從稅法的意識逐步增強，對稅務(wù)機關(guān)實施的稅源管理辦法和管理措施有了更多的理解、支持與配合。第二，隨著整個社會信息化的發(fā)展，稅務(wù)機關(guān)與納稅人的信息化水平也在不斷提高，網(wǎng)上申報與電子化申報的覆蓋率在逐步擴大，這為稅務(wù)機關(guān)在大數(shù)據(jù)時代背景下采集、分析稅收與經(jīng)濟數(shù)據(jù)、挖掘征管潛力提供了基礎(chǔ)，比如CTAIS系統(tǒng)就掌握了海量的征管數(shù)據(jù)，稅務(wù)部門的重點稅源庫里就有10萬戶企業(yè)的數(shù)據(jù)。第三，按照國家稅務(wù)總局稅源與征管狀況監(jiān)控分析一體化的工作安排，國家稅務(wù)總局于2010年下半年開始組織全國地稅系統(tǒng)征管數(shù)據(jù)集中工作，到目前為止已經(jīng)集中了全國所有省級地稅的征管數(shù)據(jù)。這些征管數(shù)據(jù)信息的全國大集中，為信息管稅與征管模式創(chuàng)新提供了支撐。

但大數(shù)據(jù)時代背景下稅源專業(yè)化管理也面臨很大的挑戰(zhàn)：

一是納稅人數(shù)量急劇增長，而且企業(yè)組織形式、經(jīng)營方式、經(jīng)營業(yè)務(wù)不斷調(diào)整，經(jīng)營業(yè)務(wù)日益復雜，呈多樣化、多元化趨勢。據(jù)統(tǒng)計，2001年全國稅務(wù)登記總戶數(shù)是2711萬戶。而到2012年底，全國國稅系統(tǒng)稅務(wù)登記總戶數(shù)2332.67萬戶（稅務(wù)登記期末戶數(shù)=正常開業(yè)戶期末戶數(shù)﹢停業(yè)戶期末戶數(shù)﹢非正常戶期末戶數(shù)，下同）。2012年底，全國地稅系統(tǒng)稅務(wù)登記總戶數(shù)3459.97萬戶。①《國家稅務(wù)總局關(guān)于2012年度全國稅務(wù)系統(tǒng)稅源與征管狀況監(jiān)控分析情況的通報》稅總函〔2013〕119號。截止2012年12月底，全國稅務(wù)系統(tǒng)稅務(wù)登記總戶數(shù)是5792.64萬戶（2332.67萬戶+3459.97萬戶）。與2001年相比，11年里增加了3081.64萬戶，增長了114%。2001年全國稅收收入完成15165.51億元（不包括關(guān)稅和船舶噸稅，未扣減出口退稅），2012年全國稅收收入完成110740億元（不包括關(guān)稅和船舶噸稅，未扣減出口退稅），11年里全國稅收收入增加了95574.49億元，增長了630%。2001年全國稅務(wù)系統(tǒng)在編的職工人數(shù)為74.7萬人，而截至2012年底是75.7萬，11年里在編的稅務(wù)干部數(shù)量增加了1萬人，僅增長了1.3%。2011年全國稅收管理員是27.7萬戶，人均管戶是127戶，部分沿海地區(qū)已超過1000戶，2011年正常工作日是251天，如果稅收管理員對一個管戶企業(yè)一年要下一次戶的話，那就意味著在部分沿海地區(qū)稅收管理員平均每天要下4個戶，另外，稅收管理員還承擔大量事務(wù)性的案頭工作，《稅收管理員制度（試行）》第五條到第十條規(guī)定了稅收管理員應(yīng)承擔的“工作職責”，粗略地計算一下，稅收管理員有6大類17項職責，使得稅收管理員主要精力陷于繁重的日常事務(wù)性工作中，疲于奔命，每天要下4個戶根本無力完成。在全國稅源管理人員人少事多、征管力量不足的矛盾十分突出。

二是跨國、跨地區(qū)、跨行業(yè)的大型企業(yè)集團相繼涌現(xiàn)，稅源國際化和跨區(qū)域化趨勢日益明顯。這就帶來了經(jīng)濟跨區(qū)域化與稅收征管屬地化的沖突。企業(yè)所得稅實行法人稅制后，總分機構(gòu)和母子公司結(jié)構(gòu)的集團公司稅負不同，如：一家內(nèi)資企業(yè)有甲、乙兩個法人子公司，甲公司盈利100萬元，乙公司虧損150萬元，那么甲公司需要繳納企業(yè)所得稅25萬元，乙公司不用繳納，集團企業(yè)所得稅稅負為25萬元；但如果甲、乙兩個子公司變?yōu)榉欠ㄈ说姆止?，集團企業(yè)匯總納稅后，虧損50萬元，企業(yè)所得稅稅負為零；公司之間的交易變?yōu)閮?nèi)部交易，印花稅等也不需要交了。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國跨國、跨省經(jīng)營以總分機構(gòu)形式組成的企業(yè)集團總部已超過1.9萬戶，其中分支機構(gòu)達10萬戶，遠超新企業(yè)所得稅法實施前。

三是互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算的發(fā)展，掀起新一輪技術(shù)革命，必然對稅收征管產(chǎn)生重大影響。在網(wǎng)絡(luò)購物領(lǐng)域，2010年全球網(wǎng)絡(luò)購物交易規(guī)模達5725億美元，同比增長19.4%。有報告預測，全球網(wǎng)絡(luò)銷售將于2013年達到9630億美元，每年增長19.4%。阿里巴巴集團2012年網(wǎng)上銷售額突破10000億元，其中天貓6萬企業(yè)銷售額達2000億、淘寶600萬個體戶銷售額達8000億。

四是隨著信息化的發(fā)展，納稅人核算方式呈現(xiàn)電子化、團隊化、專業(yè)化趨勢，稅收征管的復雜性和工作難度不斷加大。上述所有這些都對稅源管理產(chǎn)生很大的挑戰(zhàn)，稅務(wù)部門必須進一步創(chuàng)新稅源管理方式和征管方式，才能不斷提高征管質(zhì)量與效率，實現(xiàn)“應(yīng)收盡收”。

維克托·邁克-舍恩伯格認為，大數(shù)據(jù)時代最大的轉(zhuǎn)變就是放棄對因果關(guān)系的渴求，取而代之關(guān)注相關(guān)關(guān)系。稅收分析是稅收管理的眼睛。大數(shù)據(jù)時代就要發(fā)揮大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，提高稅收分析水平，深入挖掘海量稅收數(shù)據(jù)與其他相關(guān)經(jīng)濟數(shù)據(jù)中隱藏的大量信息，不能只分析稅收數(shù)據(jù)，更要聯(lián)系宏觀經(jīng)濟，分析稅收與其他部門、其他領(lǐng)域的數(shù)據(jù)關(guān)系，深挖各種數(shù)據(jù)流之間的相關(guān)性，找出規(guī)律性，從數(shù)據(jù)分析中要稅收，這是強化稅源管理的重要舉措。同時，加強納稅評估工作。發(fā)達國家和地區(qū)普遍實行五大稅收征管程序，即納稅申報、稅收評定①根據(jù)OECD組織成員國或地區(qū)的通行做法，稅收評定（Tax Assessment）是泛指稅務(wù)機關(guān)對納稅人納稅遵從風險進行綜合分析判斷，并據(jù)此作出一系列服務(wù)與管理行為的過程，我國習慣上稱之為“納稅評估”。、違法調(diào)查、稅收征收和法律救濟。其中，納稅申報是納稅人自主行為，并具有自我評定的性質(zhì)；稅收評定是稅務(wù)機關(guān)對納稅人納稅申報的真實性、準確性作出確定或調(diào)整；稅收征收是對評定出的欠稅或違法調(diào)查的結(jié)果實施強制追征，并非傳統(tǒng)意義上集中征收。這次深化征管改革內(nèi)容的核心問題就是要將 納稅評 估作為征管程序，通過確定納稅人的應(yīng)納稅額，進一步明晰征納雙方的權(quán)利義務(wù)，使納稅評估不僅成為稅收征管的基本程序，也是稅收風險應(yīng)對的主要手段。當然，要發(fā)揮大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，需要稅務(wù)機關(guān)擴大數(shù)據(jù)采集范圍，盡可能獲取更多的涉稅數(shù)據(jù)信息，并進一步加強數(shù)據(jù)質(zhì)量審核，確保數(shù)據(jù)的真實性與準確性。同時還要完善征管法與相關(guān)針對涉稅信息的法律制度，為稅務(wù)機關(guān)獲取第三方信息提供法律支撐。

[1]李林軍.稅源專業(yè)化管理與深化征管改革的思考[J].中國稅務(wù)，2012,(7).

[2]林紹君.關(guān)于深化稅源專業(yè)化管理的幾點思考[J].稅收經(jīng)濟研究，2012,(4).

[3]維克托·邁克-舍恩伯格,肯尼思·庫克耶.大數(shù)據(jù)時代：生活、工作與思維的大變革[M].杭州：浙江人民出版社，2013.

[4]《中國稅務(wù)》編輯部.科學做好稅收分析工作，著力服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展[J].中國稅務(wù)，2013,(8).