公共圖書館讀者服務(wù)格式合同探析

宋書蘭

(煙臺圖書館，山東煙臺264003)

自2008年以來，上海市、深圳市、內(nèi)蒙古自治區(qū)、湖北省、北京市、河南省、山東省等陸續(xù)出臺了公共圖書館地方性法規(guī)，進(jìn)一步豐富了我國公共圖書館立法工作的經(jīng)驗(yàn)。目前，我國第一部圖書館專門法《公共圖書館法》，已進(jìn)入征求意見階段。這表明，公共圖書館界盼望多年的法律，終將夢想成真。

在當(dāng)前圖書館界法制環(huán)境日臻完善的今天，迫切需要從圖書館法律地位出發(fā)，明確公共圖書館與讀者之間的民事合同法律關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上統(tǒng)一公共圖書館讀者服務(wù)格式合同。這是實(shí)現(xiàn)“以法治館”理念，體現(xiàn)公共圖書館服務(wù)“以人為本”、“普遍均等、惠及全民”原則，保障公民基本文化權(quán)益，促進(jìn)公共圖書館事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵。

1 公共圖書館與讀者間的法律關(guān)系

公共圖書館是指由政府主辦的、面向社會公眾開放的，開展文獻(xiàn)信息資源的收集、整理、保存、傳播和服務(wù)等工作的專業(yè)性機(jī)構(gòu)，是滿足公眾知識和信息需求、開展社會教育、實(shí)現(xiàn)和保障公眾基本文化權(quán)益的公益性機(jī)構(gòu)。公共圖書館因國家撥款而具有獨(dú)立財產(chǎn)，它同時具備一定的組織機(jī)構(gòu)、固定的經(jīng)營場所和名稱等法人構(gòu)成的基本要素，具有完全的民事主體資格，對外可以獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事責(zé)任?！睹穹ㄍ▌t》第三章關(guān)于法人的規(guī)定中，也把具備條件的事業(yè)單位名列其中。實(shí)踐中，公共圖書館要到相關(guān)管理機(jī)關(guān)登記注冊為法人，日常事務(wù)中多以民事主體身份對外發(fā)生關(guān)系。由此可見，公共圖書館是事業(yè)單位法人，而不是國家行政機(jī)關(guān)。

圖書館事業(yè)單位法人的性質(zhì)，決定了公共圖書館具有法人的民事權(quán)利能力和民事行為能力。圖書館既是向讀者提供文獻(xiàn)信息服務(wù)的主體，又是文獻(xiàn)信息的管理部門，在依法擁有文獻(xiàn)信息管理權(quán)利的同時，還承擔(dān)著維護(hù)圖書信息資料財產(chǎn)權(quán)益和向讀者提供優(yōu)良服務(wù)的職責(zé);作為另一方當(dāng)事人，讀者在享有文獻(xiàn)信息利用權(quán)利的同時，又要履行愛護(hù)文獻(xiàn)信息的義務(wù)。因而兩者之間有必要約定權(quán)利與義務(wù)，以約束雙方，使雙方的權(quán)利得到保障。圖書館與讀者之間對服務(wù)關(guān)系中權(quán)利與義務(wù)的約定，從法律角度看，實(shí)質(zhì)就是一種民事合同法律關(guān)系。

2 當(dāng)前圖書館讀者服務(wù)合同存在的問題

2.1 對圖書館服務(wù)合同的認(rèn)識不夠到位

盡管目前圖書館界的法制理念有了很大進(jìn)步，但多數(shù)公共圖書館尚未完全樹立圖書館服務(wù)的合同觀念。有人認(rèn)為，近幾年，圖書館界自上而下陸續(xù)制定了一些行為規(guī)范，如《中國圖書館員職業(yè)道德準(zhǔn)則(試行)》、《北京市公共圖書館文明服務(wù)規(guī)范》、云南省圖書館《文明讀者公約》等，對圖書館和讀者雙方的權(quán)利和義務(wù)作了一定規(guī)定，沒有必要再與讀者簽訂服務(wù)合同。應(yīng)該說，類似這些規(guī)定只是圖書館界為履行圖書館承擔(dān)的社會職責(zé)而制定的行業(yè)自律規(guī)范，是一種提倡性要求，對業(yè)界主要起到一定的引領(lǐng)作用。它的履行主要有賴于圖書館員和讀者的自覺行動，無論對圖書館還是讀者都沒有法律效力，缺乏相應(yīng)的約束力、強(qiáng)制力。這種認(rèn)識上的偏差，歸根到底還是對圖書館法律地位沒有真正認(rèn)清，沒把讀者服務(wù)工作看做是一種民事法律行為，這是不適應(yīng)當(dāng)前法制社會環(huán)境要求的。

2.2 讀者服務(wù)合同多為事實(shí)合同

筆者通過對山東、江蘇、江西等41個地級市公共圖書館調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這些館都沒有與讀者簽訂書面服務(wù)合同。應(yīng)該說，這是當(dāng)前圖書館界的普遍現(xiàn)象。從表面上看，圖書館與讀者之間沒有簽訂書面合同，讀者服務(wù)工作中似乎不存在合同關(guān)系。但實(shí)際上，在圖書館服務(wù)中，公民按照圖書館的規(guī)定，到圖書館進(jìn)行登記，圖書館工作人員接納并予以登記(如某些圖書館個別服務(wù)窗口不需要讀者辦理相關(guān)圖書館證件)，或者接受圖書館規(guī)定，辦理了圖書館借書證、閱覽證等，圖書館與讀者間就形成了事實(shí)上的民事合同關(guān)系。讀者登記后進(jìn)閱覽室閱讀或憑證進(jìn)行借閱，即為圖書館服務(wù)合同的履行。但由于雙方?jīng)]有履行簽約手續(xù)，無論是圖書館員還是讀者，多沒有意識到雙方已建立了民事合同關(guān)系。這也導(dǎo)致雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系不清，如果一方或雙方違約，被侵權(quán)人勢必缺乏相應(yīng)的法律救濟(jì)渠道。這種事實(shí)合同，又使得讀者對圖書館采取的懲罰措施不理解乃至心存不滿，從而加深了圖書館與讀者間的矛盾。

2.3 缺乏一個統(tǒng)一、規(guī)范的格式合同

目前各公共圖書館涉及讀者服務(wù)合同內(nèi)容的條款，多是通過“讀者須知”、“辦證須知”或圖書館規(guī)章制度的形式規(guī)定的。這些規(guī)章制度，是圖書館根據(jù)相關(guān)窗口及服務(wù)的需要而設(shè)定的，如古籍閱覽室，對善本文獻(xiàn)的閱讀，在讀者文化層次、職稱、查閱目的等方面，都有不同于普通館藏文獻(xiàn)的要求;電子閱覽室，對年齡、瀏覽內(nèi)容等，都有不同于家庭網(wǎng)絡(luò)的要求。這些讀者服務(wù)合同中的條款，實(shí)質(zhì)就是讀者服務(wù)合同中的格式條款。該格式條款是由圖書館一方為了反復(fù)使用而預(yù)先制定的，并由不特定的讀者所接受的，在訂立合同時不能與讀者協(xié)商的條款。由于圖書館與讀者間有關(guān)的權(quán)利、義務(wù)約定，分散在眾多的讀者須知或規(guī)章制度中，沒有形成一個統(tǒng)一的、內(nèi)容涵蓋圖書館讀者服務(wù)中所有權(quán)利義務(wù)關(guān)系的格式合同，從而導(dǎo)致廣大讀者，很難從這些分散的圖書館規(guī)章制度中知曉自己的權(quán)利和義務(wù)，更談不上履約實(shí)施了。

不僅如此，目前圖書館服務(wù)條款中有些內(nèi)容不夠規(guī)范，缺乏法律依據(jù)。如公共圖書館為提高文獻(xiàn)流通率，使有限的館藏資源服務(wù)于更多讀者，往往對外借文獻(xiàn)約定一定的借閱期限，讀者如超過這個借閱期限歸還文獻(xiàn)，就要按約定交納相應(yīng)數(shù)額的金錢。有的圖書館將對讀者逾期還書所采取的懲罰措施稱之為“罰款”或“滯納金”，應(yīng)該說，無論是“罰款”還是“滯納金”，都是行政處罰法中規(guī)定的行政處罰方式。公共圖書館作為與讀者平等的民事主體，沒有行使行政處罰權(quán)的權(quán)利，根據(jù)《民法通則》、《合同法》的要求，這種懲罰性措施統(tǒng)一規(guī)范為“違約金”比較合理。

2.4 圖書館與讀者間權(quán)利義務(wù)關(guān)系不平等

盡管當(dāng)前公共圖書館民事主體的身份被越來越多的圖書館人所認(rèn)知，但仍有部分公共圖書館受傳統(tǒng)行政管理方式的影響，在提供圖書館服務(wù)時，利用自己作為文獻(xiàn)管理者的壟斷地位，在服務(wù)格式條款的設(shè)置中不進(jìn)行科學(xué)調(diào)研，不與讀者進(jìn)行協(xié)商約定，置讀者于不利地位。主要表現(xiàn)有以下方面:(1)隨意限制讀者的借閱權(quán)利。有的圖書館規(guī)定使用圖書館的只能是本市居民，外地居民不能使用;有的圖書館限制少年兒童的使用;有的圖書館規(guī)定的續(xù)借期過短。(2)有些收費(fèi)過高或不合理。目前公共圖書館界在廣泛開展免費(fèi)基本公共文化服務(wù)的同時，也開展了系列深度參考咨詢服務(wù)，如為參與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)而進(jìn)行的收集專題信息，編寫參考資料，或者進(jìn)行代查、代譯等服務(wù)。按照規(guī)定，這些深層次服務(wù)，可以收取合理的費(fèi)用。但在實(shí)踐中，很多圖書館把此類服務(wù)，等同于市場行為，如論文查新費(fèi)“國內(nèi)查新800元，國外查新1000元，如果加急、出報告或獲得原文，還要另加費(fèi)用”。過高的價格，嚇跑了讀者，也影響了參考咨詢服務(wù)的開展。(3)對讀者采取過于嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)懲罰措施。對于讀者違反合同的行為，如逾期還書、丟失、破壞、盜竊圖書的行為，圖書館設(shè)置的經(jīng)濟(jì)懲罰措施往往過于嚴(yán)苛。如有的圖書館規(guī)定，逾期一天還書，每天收費(fèi)一角，讀者丟失圖書，按圖書原價的幾倍甚至十幾倍賠償，偷竊者按所竊書刊原價的十倍處罰等。圖書館在懲罰措施設(shè)置上的隨意性，違背了教育讀者的目的。(4)讀者缺乏權(quán)益救濟(jì)渠道。目前多數(shù)公共圖書館的讀者須知、圖書館借閱規(guī)則等服務(wù)合同條款幾乎均未規(guī)定讀者與圖書館在服務(wù)過程中發(fā)生爭議和矛盾的解決辦法;沒有規(guī)定讀者不服從圖書館處理決定的救濟(jì)途徑;更沒有規(guī)定因圖書館行為侵害讀者人身、財產(chǎn)安全而承擔(dān)的法律責(zé)任。這些缺陷導(dǎo)致了一旦讀者權(quán)益受損害，救濟(jì)無門，很容易激化矛盾。

3 制定統(tǒng)一的讀者服務(wù)格式合同，是完善讀者服務(wù)合同的關(guān)鍵

筆者認(rèn)為，解決上述圖書館讀者服務(wù)合同弊端的有效措施，在于制定統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的讀者服務(wù)合同，即讀者服務(wù)格式合同。讀者服務(wù)格式合同，是涵蓋現(xiàn)行讀者服務(wù)合同中所有格式條款的標(biāo)準(zhǔn)合同，具有集中、統(tǒng)一性的特點(diǎn)，能使合同相對方根據(jù)協(xié)議清楚自己的權(quán)利義務(wù)，便于維護(hù)自己的利益。

3.1 制定讀者服務(wù)格式合同，是落實(shí)圖書館法立法精神的關(guān)鍵

無論是各省陸續(xù)出臺的有關(guān)圖書館地方法規(guī)，還是已經(jīng)起草的《公共圖書館法》草案，其立法的根本目的，是要構(gòu)建公共圖書館事業(yè)發(fā)展的法律保障體系，營造圖書館事業(yè)發(fā)展的法制環(huán)境。制定讀者服務(wù)格式合同，把圖書館法制理念具體落實(shí)到讀者服務(wù)工作中，落實(shí)到圖書館管理理念中，真正做到“依法治館”，這無疑是實(shí)現(xiàn)圖書館法立法精神的一個好方法。

3.2 制定讀者服務(wù)格式合同，能促使圖書館管理理念變革

公共圖書館讀者服務(wù)格式合同，具有較強(qiáng)的法律性與圖書館知識專業(yè)性，在制定該合同的過程中，圖書館管理者勢必要進(jìn)行廣泛的調(diào)研，要了解目前圖書館與讀者間關(guān)系的現(xiàn)狀，要學(xué)習(xí)有關(guān)合同法的相關(guān)法律知識，學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外圖書館的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)。通過調(diào)研與學(xué)習(xí)，圖書館管理者將逐步認(rèn)清自己本應(yīng)的民事主體資格，確立與讀者間平等民事關(guān)系的法律理念，摒棄過去自以為是的“行政管理者”的錯誤認(rèn)識，進(jìn)而促進(jìn)實(shí)現(xiàn)圖書館服務(wù)理念從“管理讀者”到“為讀者服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)圖書館管理理念、服務(wù)理念的徹底的轉(zhuǎn)變與更新。

3.3 制定讀者服務(wù)格式合同，能優(yōu)化圖書館讀者服務(wù)工作

圖書館讀者服務(wù)格式合同制定后，合同中有關(guān)圖書館權(quán)利與義務(wù)的詳細(xì)約定，因已提升到合同及法律的角度，圖書館如不遵守相關(guān)約定，將會違約與承擔(dān)責(zé)任。這樣，必然會促使廣大圖書館工作者，從圖書館領(lǐng)導(dǎo)管理者到普通員工，必須認(rèn)真思考圖書館與讀者之間應(yīng)有的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，并嚴(yán)格言行，努力踐行合同中約定的圖書館義務(wù)，認(rèn)真思考圖書館服務(wù)中存在的問題與不足。從另一角度看，讀者服務(wù)格式合同中有關(guān)讀者權(quán)益的條件，對廣大圖書館工作者來說，也是圖書館讀者服務(wù)目標(biāo)責(zé)任的一種設(shè)定。這種設(shè)定，將使圖書館工作者的讀者服務(wù)有了一種工作衡量標(biāo)準(zhǔn)，并促使其努力達(dá)到合同約定的服務(wù)事項及要求。因此，讀者服務(wù)格式合同的制定，無論從思想、理念還是實(shí)際工作上，都能優(yōu)化圖書館的讀者服務(wù)工作。這種優(yōu)化，對于努力實(shí)現(xiàn)“一切為了讀者”，進(jìn)而逐步改變公共圖書館員的形象，促進(jìn)圖書館事業(yè)的良性發(fā)展，都具有現(xiàn)實(shí)意義。

3.4 制定讀者服務(wù)格式合同，更能維護(hù)讀者權(quán)益，提高讀者素質(zhì)

由于目前讀者服務(wù)合同的內(nèi)容多規(guī)定在分散的圖書館規(guī)章制度等格式條款中，讀者在簽訂合同，即辦理借書證等時，往往很難知曉各合同具體條款與內(nèi)容，從而導(dǎo)致讀者權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)與維護(hù)。這些分散的格式條款，因缺乏必要的監(jiān)督與協(xié)商，難免造成圖書館一方霸王條款的現(xiàn)實(shí)。通過制定讀者服務(wù)格式條款，科學(xué)、明確的界定圖書館、讀者間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，使得讀者能知悉并維護(hù)自己的權(quán)利。鑒于民事法律合同的嚴(yán)肅性，讀者在簽訂讀者服務(wù)格式合同時，往往會認(rèn)真閱讀合同的具體條款，也樂于踐行合同中的相關(guān)約定。因此，該合同的制定，無疑能促進(jìn)讀者文明閱讀，減少與圖書館之間的糾紛與摩擦。

4 制定讀者服務(wù)格式合同時應(yīng)注意的問題

4.1 讀者服務(wù)格式合同應(yīng)由權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)一制定

由于讀者服務(wù)格式合同，涉及圖書館和讀者雙方的權(quán)利和義務(wù)，合同的制定，不僅需要嫻熟的圖書館業(yè)務(wù)知識，還要掌握全面的專業(yè)法律知識，因此，要保證合同的科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、公平、合理，就需要一定的專門、專業(yè)機(jī)構(gòu)，通過對省、市、縣各級圖書館科學(xué)合理的調(diào)研，充分聽取讀者、專家、管理部門多方意見，才能使圖書館讀者服務(wù)格式合同更具針對性和可操作性，避免圖書館與讀者之間權(quán)利和義務(wù)出現(xiàn)偏駁現(xiàn)象。鑒于中國圖書館學(xué)會在圖書館界的巨大影響力，并有起草《公共圖書館法》的成功經(jīng)驗(yàn)，建議由中圖學(xué)會牽頭制定公共圖書館讀者服務(wù)格式示范合同，成為各級圖書館共同遵守的合同范本。

4.2 讀者服務(wù)格式合同應(yīng)統(tǒng)一各項讀者服務(wù)條款

鑒于目前的讀者服務(wù)合同條款，多分散且不規(guī)范，讀者很難全面掌握相應(yīng)的規(guī)定，因此，應(yīng)把這些規(guī)章制度中涉及讀者權(quán)利與義務(wù)的重要條款，都統(tǒng)一在讀者服務(wù)格式合同中。對于圖書館基本公共文化服務(wù)項目，如閱覽室開放、報告廳等公共空間設(shè)施場地舉辦的公益性講座、展覽等文化活動;文獻(xiàn)借閱、一般性檢索與咨詢、基層輔導(dǎo)、流動服務(wù)等基本服務(wù);辦證、驗(yàn)證、存包等免費(fèi)項目，都應(yīng)在合同中羅列約定，使讀者一目了然，明了自己應(yīng)該享受的免費(fèi)服務(wù)。對于涉及讀者權(quán)益的其他重要事項，如辦證條件、辦證押金、復(fù)印費(fèi)、參考咨詢費(fèi)、借閱冊次、借閱期限、逾期違約金、損壞賠償、盜竊文獻(xiàn)民事責(zé)任等，要把條件、要求以格式條款的形式一一界定清楚，使讀者明確自己的權(quán)利和義務(wù)，減少違約事件的發(fā)生。除此之外，讀者服務(wù)格式合同還可就文明閱讀、圖書館布局、資源分布、特色館藏等事項附加其中，可以引導(dǎo)讀者文明閱讀、充分利用館藏資源。因讀者辦證時需要提供個人身份證等信息，隨著社會對個人隱私權(quán)的關(guān)注，合同中也應(yīng)包括個人信息保密條款。這些重要條款應(yīng)在格式合同中設(shè)定為必備不變條款。

有些條款，涉及具體數(shù)目，比如違約金、辦證押金、復(fù)印費(fèi)、損壞賠償費(fèi)用等，格式合同可就相應(yīng)費(fèi)用制定一個上限金額，各圖書館可根據(jù)本館實(shí)際，適當(dāng)調(diào)整費(fèi)用，但不能超出格式合同所確定的上限金額，此為可變條款。

4.3 合同的制訂，應(yīng)遵循公平、平等、合理的原則，多考慮讀者的權(quán)益

鑒于格式合同制定后，作為相對弱勢的讀者，只能接受與不接受。因而合同制訂時，要充分考慮讀者的權(quán)益，遵循公平原則確定讀者的權(quán)利和義務(wù)。在格式合同中應(yīng)有提請對方注意免除或者限制其責(zé)任的條款，這樣才能真正體現(xiàn)合同雙方權(quán)利與義務(wù)的均等，避免出現(xiàn)“免除圖書館責(zé)任、加重對方責(zé)任、排除對方主要權(quán)利”等無效條款。在確定違約責(zé)任時，要根據(jù)事實(shí)分清違約行為的原因、性質(zhì)以及大小等具體情況;在讀者不服違約責(zé)任時，要給讀者提供申訴的機(jī)會，比如可以建立一個由幾個資深圖書館員組成的讀者申訴委員會，專門對讀者諸如在借閱、違約責(zé)任等方面發(fā)生問題時進(jìn)行協(xié)商、調(diào)解、處理;多聽取讀者的意見與建議，努力按照讀者要求提供人性化的服務(wù)等。只有如此，才能明確圖書館與讀者間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，加強(qiáng)彼此之間的理解與合作，促使雙方自覺遵守合同，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)圖書館與讀者的雙贏。

總之，全民共享圖書館服務(wù)已成為我國圖書館事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。新制訂的《公共圖書館法》應(yīng)體現(xiàn)公共圖書館民事主體的服務(wù)理念，通過出臺統(tǒng)一規(guī)范的公共圖書館讀者服務(wù)格式合同，真正維護(hù)讀者權(quán)益，為圖書館與讀者之間建立長久和諧的關(guān)系提供法律上的保障。

〔1〕 中華人民共和國公共圖書館法(征求意見稿).2012

〔2〕 中華人民共和國民法通則.北京:法律出版社，2012

〔3〕 魯叔媛.圖書館讀者服務(wù)合同之探析——從作為合同一方當(dāng)事人的圖書館的角度［J］.大學(xué)圖書館學(xué)報，2011(2):45－48

〔4〕 崔建遠(yuǎn).合同法.北京:法律出版社，2010

〔5〕 彭萬林主編.民法學(xué).北京:中國政法大學(xué)出版社，2007

〔6〕 王玉林.圖書館與讀者之間服務(wù)關(guān)系的法律性質(zhì)及相關(guān)問題.中國圖書館學(xué)報，2003(5):65－67