刑事立案監(jiān)督中存在的問題及對策

申奇志

(天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院，天津300450)

刑事立案監(jiān)督是1996年刑事訴訟法修改時新增的一項重要的制度，是憲法賦予檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)在立案階段的重要體現(xiàn)，對于促進和保障刑事立案或部門依法立案具有重要作用。刑事立案監(jiān)督是檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的重要組成部分。檢察機關(guān)通過對偵查機關(guān)的立案監(jiān)督，既可以有效地制止“有案不立”、“有罪不究”、“以罰代刑”現(xiàn)象的發(fā)生，使犯罪分子得到應(yīng)有的懲罰，保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，又可以打擊徇私枉法行為，防止腐敗。在立法上，我國法律對立案監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定相當(dāng)少，只有《刑事訴訟法》第一百一十一條中的規(guī)定以及《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，最高人民檢察院制定的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》有關(guān)細(xì)節(jié)規(guī)定，但總的來說，立案監(jiān)督方面的規(guī)定不夠具體。在司法實踐中，由于種種原因，立案監(jiān)督職能得不到有效的實施，檢察機關(guān)立案監(jiān)督工作往往成效不大。

一、刑事立案監(jiān)督的運行現(xiàn)狀

我國《刑事訴訟法》第一百一十一條規(guī)定:“人民檢察院認(rèn)為公安機關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查，或被害人認(rèn)為公安機關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察應(yīng)當(dāng)要求公安機關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機關(guān)立案，公安機關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案”，《刑事訴訟法》這一規(guī)定賦予人民檢察院對公安機關(guān)依法享有立案監(jiān)督權(quán)。在司法實踐中，由于檢察機關(guān)的立案監(jiān)督缺乏足夠的權(quán)威性和獨立性，缺乏科學(xué)的運行機制和約束手段，因而未能對刑事立案開展強有力的監(jiān)督和制約，具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)監(jiān)督范圍過于狹窄

我國的刑事訴訟法中規(guī)定人民法院、人民檢察、公安機關(guān)(包括國家安全機關(guān))都具有對于刑事案件的立案權(quán)，都是刑事案件的立案機關(guān)。但根據(jù)《刑事訴訟法》第一百一十一條的規(guī)定，刑事立案監(jiān)督的對象僅局限于公安機關(guān)。這導(dǎo)致了司法實踐中檢察機關(guān)對這些部門特別是人民法院和檢察院自身的刑事立案活動的法律監(jiān)督無法可依，人民法院和人民檢察院的刑事立案活動中的錯誤行為和違法現(xiàn)象得不到及時糾正，當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)利得不到有效保障，維護司法公正的立法意圖不能完全實現(xiàn)。

(二)監(jiān)督內(nèi)容過于片面

《刑事訴訟法》只規(guī)定了對公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案的消極立案行為進行監(jiān)督，而對于“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”的積極立案行為在法律上并沒有明文規(guī)定。從立案監(jiān)督內(nèi)容的性質(zhì)看，應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案的，實質(zhì)上是放縱犯罪的問題;不應(yīng)當(dāng)立案偵查而立案的，實質(zhì)上是枉法追訴。這兩種表現(xiàn)都是立案活動中的違法行為，但由于刑事訴訟法第一百一十一條規(guī)定人民檢察院對于公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案偵查的行為實施監(jiān)督，刑事訴訟法僅僅規(guī)定檢察機關(guān)可以通知公安機關(guān)，而對公安機關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案偵查而立案的，在法律上并沒有規(guī)定要實施監(jiān)督并可以通知公安機關(guān)撤案。

(三)監(jiān)督手段過于單調(diào)

一個完整的立案監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)包含對立案活動的知情權(quán)、涉嫌違法不立案的質(zhì)詢權(quán)和對違法不立案的糾正權(quán)三個基本部分，現(xiàn)行刑事訴訟法對立案監(jiān)督只規(guī)定了質(zhì)詢權(quán)和糾正權(quán)兩項內(nèi)容，即“發(fā)出要求說明不立案理由通知書”(質(zhì)詢權(quán)，《刑事訴訟法》第一百一十一條)和“認(rèn)為不立案理由不能成立的通知偵查機關(guān)立案”(糾正權(quán))，而對檢察機關(guān)對公安機關(guān)立案情況的知情權(quán)卻沒有規(guī)定。由于這些立法上的紕漏，造成司法實踐中檢察機關(guān)存在“無米之炊”、信息渠道嚴(yán)重不暢、力不從心的局面，使立案監(jiān)督工作局限于等待受害人申訴、人民群眾控告、上級部門交辦的被動范圍之內(nèi)，致使相當(dāng)多案件未能進入檢察機關(guān)監(jiān)督的視線，檢察機關(guān)缺乏了監(jiān)督主動性。

二、造成立案監(jiān)督困境的原因

(一)立法上的不足

關(guān)于刑事立案監(jiān)督的規(guī)定見于《憲法》的第一百二十九條、《刑事訴訟法》的第八條和第一百一十一條、《規(guī)定》的第七條、《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定(修正)》的第一百六十四條、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三百七十二條到三百七十九條、最高人民檢察院《人民檢察院立案監(jiān)督工作問題解答》等，但這些大都為原則性規(guī)定，具有實際操作意義的是2010年印發(fā)的《規(guī)定》。然而上述規(guī)定多為程序方面的規(guī)定，又只是規(guī)定相互通報、建議、通知、送達(dá)、報請等，這種軟性監(jiān)督的方式對于被監(jiān)督對象拖延不執(zhí)行或拒不執(zhí)行缺乏后續(xù)的制約措施，實際操作性差。檢察機關(guān)在立案監(jiān)督上沒有制裁權(quán)和處罰權(quán)，導(dǎo)致立案監(jiān)督手段軟性化，這也直接造成檢察機關(guān)立案監(jiān)督實效差。再者，檢察機關(guān)在立案監(jiān)督的程序上只有調(diào)查權(quán)，而沒有偵查權(quán)，調(diào)查手段有限并缺乏強制保障措施，加之被監(jiān)督機關(guān)對立案監(jiān)督在案情認(rèn)識上及證據(jù)收集上會有差距，必然會阻礙立案監(jiān)督效果的實現(xiàn)。

(二)立案監(jiān)督內(nèi)容不清

雖然現(xiàn)行規(guī)定進一步明確了檢察機關(guān)立案監(jiān)督的對象，但是監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)是什么，現(xiàn)行規(guī)定沒有進一步明確，僅靠“理解”和“認(rèn)識”難以統(tǒng)一執(zhí)法思想。在理論上，其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)低于起訴和判決有罪的標(biāo)準(zhǔn)，刑事訴訟法也規(guī)定只要發(fā)現(xiàn)有犯罪事實，應(yīng)追究刑事責(zé)任就應(yīng)當(dāng)立案。而在實踐中，特別是《國家賠償法》實施以來，一些檢察院在立案監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)上多采用“能捕”、“能訴”、“能判”，但依據(jù)當(dāng)時事實和證據(jù)，往往很難做出準(zhǔn)確的判斷，導(dǎo)致執(zhí)法過程難以操作及是否立案形成分歧。這不僅與刑事立案監(jiān)督工作的目的不符，不利于打擊、懲罰犯罪及不利于維護法制統(tǒng)一，也不符合不枉不縱，不錯不漏的刑事政策。

(三)立案監(jiān)督意識不強

一方面，檢察機關(guān)受自身業(yè)務(wù)限制，造成監(jiān)督意識滯后。主要有以下幾方面的原因:第一，迄今為止，檢察機關(guān)在立案監(jiān)督方面沒有經(jīng)驗可循，全靠全國各地根據(jù)本地的實際情況去探索實行。第二，近幾年，一些基層檢察機關(guān)立案監(jiān)督工作沒有取得顯著成績，造成認(rèn)識誤區(qū)以為靠當(dāng)前法律法規(guī)難有作為，而對法治秩序危害結(jié)果在短時期內(nèi)難以顯現(xiàn)，故也認(rèn)為只要看一步走一步就可以了。第三，基于對立案監(jiān)督的認(rèn)識誤區(qū)，導(dǎo)致刑事立案監(jiān)督的人員、經(jīng)費等保障不足。另一方面，被監(jiān)督部門自身業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，造成的監(jiān)督意識滯后。很多人會認(rèn)為監(jiān)督是對自己工作的否定，因此造成其不愿被監(jiān)督。而且，檢察機關(guān)在立案監(jiān)督方面又是事后監(jiān)督，這往往會導(dǎo)致案件時過境遷、面目全非。

三、解決立案監(jiān)督問題的對策

(一)拓寬刑事立案監(jiān)督線索來源渠道

1.檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門干警應(yīng)增強發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索的意識。一是在平時辦案中提高立案監(jiān)督敏感性，積極發(fā)現(xiàn)案件中涉及到的其他可以立案的線索。二是在工作之余，偵查監(jiān)督部門干警多注意生活中發(fā)生的案件，多注意媒體中報道的事件，從中發(fā)現(xiàn)有立案監(jiān)督價值的線索。此外，作為履行主要立案監(jiān)督職責(zé)的偵查監(jiān)督部門應(yīng)加強與其他部門，特別是加強與公訴部門的聯(lián)系，重點關(guān)注未經(jīng)批捕由公安機關(guān)直接移送公訴部門審查起訴的案件，從中發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索。

2.加大立案監(jiān)督法制宣傳。偵查監(jiān)督部門利用陽光檢務(wù)這個平臺，加大立案監(jiān)督工作的宣傳力度，增強人民群眾的法律意識，提高人民群眾區(qū)分民事案件與刑事案件的能力，讓廣大群眾增強保護自身權(quán)益的能力。

3.與行政執(zhí)法部門建立聯(lián)席制度。行政處罰與刑事處罰往往是一墻之隔，是其行為危害程度的不同，行政機關(guān)在行政執(zhí)法中經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)構(gòu)成刑事犯罪的案件。因此，檢察機關(guān)有必要與行政執(zhí)法部門建立聯(lián)席制度，加強聯(lián)絡(luò)，對已經(jīng)構(gòu)成刑事犯罪的案件作為立案監(jiān)督的對象，要求其移交有關(guān)偵查機關(guān)，這樣既可以拓寬立案監(jiān)督渠道，又可以加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，減少和防止以罰代刑現(xiàn)象的發(fā)生。

(二)創(chuàng)新工作機制，深入開展監(jiān)督工作

1.通過聯(lián)合發(fā)文的形式，建立共享信息平臺，變事后監(jiān)督為同步監(jiān)督，有效提高監(jiān)督時效性。基層檢察院與人民法院、公安機關(guān)應(yīng)建立刑事案件信息共享機制，及時發(fā)布刑事發(fā)案、報案、立案、破案、處理結(jié)果等信息予檢察機關(guān)審查，在技術(shù)保障許可的情況下可采用信息聯(lián)網(wǎng)，通過網(wǎng)上審查的方式進行監(jiān)督。對于行政執(zhí)法部門擬確定移送公安機關(guān)受理的案件，則可采用向檢察機關(guān)備案的方式進行監(jiān)督，如工商行政管理部門向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件時，應(yīng)當(dāng)同時通報同級人民檢察院偵查監(jiān)督部門。

2.建立案件動態(tài)追蹤督促制度。對于立案監(jiān)督的案件，偵查機關(guān)應(yīng)當(dāng)于立案后在規(guī)定期限內(nèi)(如5天)通過口頭或書面方式向檢察機關(guān)通報案情，之后每7天向檢察機關(guān)口頭通報案情，檢察機關(guān)應(yīng)實行專人負(fù)責(zé)、逐案跟蹤，認(rèn)真核實進展情況，當(dāng)然，為了確保案件偵查階段保密，檢察機關(guān)也必須建立相應(yīng)的防泄密措施。

3.建立案件監(jiān)督責(zé)任制，責(zé)任到人，專人進行回復(fù)反饋及跟蹤監(jiān)督。而對于被監(jiān)督機關(guān)不執(zhí)行檢察機關(guān)立案的、撤案通知等的，檢察機關(guān)應(yīng)建議其更換辦案人或向其上一級主管部門通報違法情況，若發(fā)現(xiàn)其中人員有涉嫌徇私舞弊的，應(yīng)進行調(diào)查核實，查證屬實的，建議給予紀(jì)律處分或移送自偵、反瀆職部門。

(三)健全立案監(jiān)督的內(nèi)部工作機制

建立刑事案件備案審查制度，公安機關(guān)對受案、決定立案或不立案、撤案的刑事案件應(yīng)當(dāng)及時將受案登記表、立案決定書、不立案決定書、撤案決定書報送同級檢察機關(guān)負(fù)責(zé)刑事立案監(jiān)督的部門，對決定不立案和撤案的案件，還應(yīng)報送案件的卷宗和其他主要證據(jù)材料。檢察機關(guān)負(fù)責(zé)立案監(jiān)督的部門應(yīng)將受案、決定立案案件的有關(guān)法律文書登記、編號、建檔;對決定不立案和撤案的案件，通過審查上述備案材料(必要時可以進行調(diào)查核實)，審核其不立案、撤案的理由是否成立。對其中確系應(yīng)當(dāng)立案偵查而作不立案處理的案件，應(yīng)發(fā)送《立案通知書》，通知公安機關(guān)立案偵查;對撤案不當(dāng)?shù)陌讣?，?yīng)發(fā)送《恢復(fù)立案通知書》，通知恢復(fù)立案。

建立案件跟蹤催辦制度，檢察機關(guān)對于已發(fā)出上述《立案通知書》、《恢復(fù)立案通知書》及各種糾正意見的案件，應(yīng)限定具體的執(zhí)行期限，并派員跟蹤監(jiān)督落實情況，催辦執(zhí)行結(jié)果。建立案件復(fù)查制度。其方法是:將公安機關(guān)的備案材料、群眾來信來訪材料與公安機關(guān)的受案登記材料相對照，從中發(fā)現(xiàn)漏報的各類案件。發(fā)現(xiàn)漏報案件后，應(yīng)及時提出糾正意見，并對案件進行登記。