我國失地農(nóng)民社會保險制度的構(gòu)建——以社會連帶理論為視角

劉麗萍，權(quán)守昭，郭蘭英

(1.山西大學法學院，山西太原030006;2.山西仁鑫律師事務所，山西太原030012;3.山西省政法管理干部學院，山西太原030012)

一、在社會連帶理論視角下當代中國農(nóng)民享有社會保險權(quán)

(一)失地農(nóng)民享有社會保險權(quán)是天賦的

社會連帶理論認為，社會連帶關(guān)系并不是一種道德概念，并不是道德中所講的“善”，關(guān)注農(nóng)民的社會保險權(quán)并不是所謂的“善舉”和博愛，而是尊重農(nóng)民作為社會成員中的一份子所應該享有的權(quán)利?！胺Q其為權(quán)利，意味著它們是作為權(quán)利的正當要求，而不是求助于恩賜或博愛、兄弟之情、愛心或友情的東西。它們不必是贏得或賞賜的，他們不只是對利益的渴望或主張，也是對權(quán)力資格和相應義務的正當要求?！保?］對于這個生而有之的權(quán)利，任何人不能以任何名義予以剝奪。

人們平等地發(fā)揮自己的才能為社會進步和發(fā)展作出貢獻，同時平等地享有社會對于每個成員提供的生存和發(fā)展保障。這是一種生而有之、天賦的自然權(quán)利。德國勞工部部長呂姆指出:“自由和社會保障是一對雙胞胎。因為沒有社會保障和沒有自由的條件一樣，人們的安全是不可想象的。社會保障意味著擺脫貧困，并由此賦予人們高度的自由。”［2］

(二)農(nóng)民享有社會保障權(quán)是法律賦予的

失地農(nóng)民獲得社會保障，不僅是國際人權(quán)公約的要求，也是我國憲法賦予農(nóng)民的一項權(quán)利。我國《憲法》第四十五條規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！鞭r(nóng)民作為我國公民，應該和城市居民一樣，在年老、疾病或者喪失勞動能力時，有權(quán)利從國家和社會獲得社會保障，國家和社會有責任向他們提供社會保障的保護。無論是在國際法還是國內(nèi)法中，都對失地農(nóng)民享有社會保險權(quán)利做出了規(guī)定。但這種概括性、原則性的規(guī)定并不能直接作為保護農(nóng)民保險權(quán)的利器，實際上，二元社會結(jié)構(gòu)中農(nóng)民社會保險權(quán)利處于不完整的狀態(tài)。

二、在社會連帶理論下農(nóng)村社會保險的本質(zhì)和目的

(一)社會保險的本質(zhì)和目的

社會連帶視角下城市和農(nóng)村利益攸關(guān)，城市和鄉(xiāng)村是一個整體。城市的發(fā)展離不開農(nóng)村，農(nóng)村的發(fā)展也離不開城市。農(nóng)民與城市居民、農(nóng)村和城市緊密相連，不可分割。社會連帶理論把社會作為一個有機整體來考慮，認為社會和其他生命機體一樣，各個部分之間必然是協(xié)調(diào)一致的，從而構(gòu)成和諧、連帶的整體。每個人都與其他成員存在連帶關(guān)系，人們共同享受合作帶來的勞動成果，也共同分擔勞動帶來的風險。人與人之間的連帶關(guān)系越加強，個人活動就越發(fā)展，不同的社會需要就越是得到滿足，而每個個體所承擔的風險也就越小。這其中，蘊涵了社會保險本質(zhì)和目的的理論內(nèi)涵。所謂保險，就是按照大數(shù)法則的原理，使參保者以較小的支出換取在遭遇較大風險損失時的經(jīng)濟補償。由此看來社會保險是一種全社會范圍內(nèi)的分散風險、轉(zhuǎn)移風險的社會互助行為。人類這種基于社會連帶關(guān)系的認識而進行社會合作的觀念就是社會理性，就是“幫助他人就是幫助自己”的觀念。［3］

(二)農(nóng)村社會保險與社會整體發(fā)展

農(nóng)村歷來是中國社會經(jīng)濟重大轉(zhuǎn)型的力量源泉，沒有城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，沒有農(nóng)村的積累和推動，城市的發(fā)展將不具備可持續(xù)性。對農(nóng)民的保護將提升社會財富的整體素質(zhì)，有利于城市經(jīng)濟和整個社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

沒有農(nóng)村社會保障制度的建立，就難以擺脫“農(nóng)民真苦”的局面，而在當今中國，解決“三農(nóng)”問題還不能僅僅局限于農(nóng)村內(nèi)部，而應與城市結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型相聯(lián)系，把農(nóng)民納入現(xiàn)代社會保障體系是解決“三農(nóng)”問題的根本。和諧社會從城鄉(xiāng)角度看，是城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展和城市結(jié)構(gòu)的穩(wěn)步轉(zhuǎn)型。“三農(nóng)”問題是制約城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的根本因素。只有三農(nóng)問題得到徹底的解決，和諧社會才能真正實現(xiàn)。

三、在社會連帶理論視角下農(nóng)村社會保險制度的價值取向

龐德曾經(jīng)指出:“價值問題雖然是一個困難的問題，它是法律科學所不能回避的?！薄叭魏沃档帽环Q為法律制度的制度，必須關(guān)注某些基本價值”。［4］失地農(nóng)民社會保險立法也是這樣，其價值的認定、選擇總是受制于對法與農(nóng)村社會保險本身所具有的積極意義的認識，并體現(xiàn)出農(nóng)村社會保險法的基本宗旨。

(一)公平應是農(nóng)村社會保險制度的本位價值

社會連帶理論認為法律規(guī)范的約束力來自于人的雙重感覺，即社交的感覺和公平的感覺。這也就說明，社會連帶理論所認為的法律制度的首要價值應該是公平，只有體現(xiàn)了公平的法律制度，才能被每一個社會成員自覺遵守。

自現(xiàn)代社會保障發(fā)展以來，在對社會保障功能性的分析中，認為它具有社會穩(wěn)定功能、社會補償功能和社會公平功能，其中社會公平功能最為根本。社會保險法是社會保障法的重要組成部分，雖然它要遵循權(quán)利與義務的對等，沒有付費或盡勞動義務，不能享受社會保險，但是公平原則仍然是社會保險法的首要原則。一方面，社會保險法是以實現(xiàn)社會公正或正義為宗旨的，作為維護社會安全的措施之一，它要求制度安排必須體現(xiàn)收入分配的公平，讓繳費比例和供付標準符合公正要求;另一方面，社會保險制度是實現(xiàn)社會公平正義(社會公正)的重要制度設(shè)置。

建國以來，我國建立了世界上獨特的二元社會保險制度，因此，在建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保險體系過程中，我們盡管不可能一蹴而就地實現(xiàn)制度公平，但在制度建設(shè)之初就應當時刻不忘社會保險權(quán)益公平的目標，并應當以國民社會保險權(quán)益是否公平或者是否縮小了這種權(quán)益的不公平作為評價制度設(shè)計及其發(fā)展進步的核心指標，盡可能地在制度設(shè)計與推進過程中逐漸向城鄉(xiāng)居民社會保險權(quán)益公平的目標靠攏。

(二)促進效率的實現(xiàn)

正義作為人類社會的美德和崇高理想，意指事物的公正性、合理性，是社會競爭在起點、機會和結(jié)果諸方面追求公平的體現(xiàn)，為我國農(nóng)村社會保險立法提供著極其重要的指導意義。在農(nóng)村社會保險的制度設(shè)計中，應當以公正作為其根本的首要的立法價值。羅爾斯說:“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。作為人類活動的基本價值，真理和正義是不妥協(xié)的”。［5］這也印證了社會連帶理論對于公平是法律首當其沖的價值這一觀點。

但這并不說明效率就不重要，公平和效率始終是密不可分的。在社會保險制度中，既要堅持公平，也要堅持效率，實現(xiàn)資源的最佳配置。公平機制可能會對某些個體在某段時期內(nèi)的快速發(fā)展帶來一些影響，但從整個社會來看，從長足的發(fā)展來看，效率帶來的是整個社會的整體發(fā)展，它必定會提升整個社會的發(fā)展速度，進而在全社會實現(xiàn)更好、更快的發(fā)展。

農(nóng)村社會保險制度不可能脫離經(jīng)濟制度而成為一個獨立的福利制度，特別是中國社會經(jīng)濟發(fā)展的不均衡，使制度設(shè)計本身也必須充分考慮效率問題。根據(jù)中國的國情和社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，農(nóng)村保險制度的設(shè)計與安排，在堅持公平優(yōu)先的基礎(chǔ)上，必須充分考慮效率的因素，實現(xiàn)制度的持續(xù)、穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、在社會連帶理論基礎(chǔ)上失地農(nóng)民社會保險制度中的政府責任

(一)界定政府角色，強化政府管理監(jiān)督職責

國家責任理論為明確農(nóng)村社會保險制度中的國家責任提供了依據(jù)。正因為國家是一種公共福利機構(gòu)，它承擔著促進社會成員合作與滿足社會成員生活需要的責任，并且國家的強力主要是為作為社會連帶關(guān)系薄弱環(huán)節(jié)的社會弱者提供更多幫助的手段。然而，目前相關(guān)政策的設(shè)計沒有把失地農(nóng)民的利益“放在第一位”的要求，這不符合公平正義的法治原則。因此，政府需要徹底轉(zhuǎn)變政府對“土地財政”的依賴，完成向“公共服務的提供者”的角色轉(zhuǎn)變，履行好城市化進程的領(lǐng)導者和監(jiān)督者的職責。地方政府在征收農(nóng)民土地過程中必須遵守憲法和法律，盡其道德責任，維護政府形象，切實代表民眾的利益，為民眾辦事。

(二)政府在農(nóng)村社會保險制度建設(shè)中承擔的基本職責

失地農(nóng)民社會保險制度建設(shè)需要政府的特別支持，包括從資金上、政策上、制度上等等方面。我國政府當前特別應當根據(jù)我國城鎮(zhèn)化和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的實際進程，制定失地農(nóng)民社會保險制度建設(shè)的遠景規(guī)劃與近期規(guī)劃，以推進社會保險體系的城鄉(xiāng)整合。

1.擴大農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例解決資金的問題。發(fā)展失地農(nóng)民社會保險事業(yè)需要大量的資金，而我國農(nóng)村現(xiàn)實情況而言，大部分地區(qū)農(nóng)村集體和個人的繳費能力比較有限，但根據(jù)國務院發(fā)展研究中心的調(diào)研報告看出，要建立社會保障制度，消除失地農(nóng)民的后顧之憂，尤其是醫(yī)療和養(yǎng)老保險?，F(xiàn)在不是錢的問題，土地增值收益那么高，從土地出讓收益、增值收益中拿出一部分錢來，完全可以解決這一問題。［6］因此，政府承擔國家對農(nóng)村社會保險的財政責任就變得非常關(guān)鍵。

2.推動失地農(nóng)民社會保險的立法建設(shè)。失地農(nóng)民社會保險制度必須以法律的形式出現(xiàn)，而不能以政策的形式出現(xiàn)。盡快制訂《失地農(nóng)民社會保險條例》，法律明確規(guī)定受保險人的范圍、繳納保險費標準、待遇標準、基金籌集與管理等，具有強制性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。此外，還應重視土地征收法律法規(guī)的配套修改。構(gòu)建好在征收(用)土地過程中推行失地農(nóng)民社會保險制度的合理路徑，解決好征收(用)制度和失地農(nóng)民社會保險制度的銜接問題。

［1］［美］安德魯.內(nèi)森:中國權(quán)利思想的淵源.公法(第一卷)［M］.黃 列，譯.北京:法律出版社，2000.

［2］史探徑主編.社會保障法研究［M］.北京:法律出版社，2000.

［3］劉 誠.社會保障法比較研究［M］.北京:中國勞動社會保障出版社，2006.

［4］［美］龐 德.通過法律的社會控制［M］.沈宗靈，譯.北京:商務印書館，1984.

［5］［美］羅爾斯.正義論［M］.何懷宏，廖申白，譯.北京:中國社會科學出版社，1988.

［6］趙蓓蓓.如何解決失地農(nóng)民問題?訪國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓?。跱］.人民日報，2005－12－09(16).