論政府采購公共信息公開化與法制化

文 翟 峰（廣元市人大常委會(huì)，四川廣元 628017）

《政府采購法》頒布10年來，作為一項(xiàng)“陽光制度”安排，政府采購確實(shí)已得到社會(huì)公眾空前關(guān)注、依法采購深入民心。鑒此，筆者認(rèn)為，有必要在全面總結(jié)和分析政府采購納入法制軌道以來取得的成效的基礎(chǔ)上，對(duì)政府采購公共信息公開化與法制化問題作一必要探究。

筆者認(rèn)為，要闡明“政府采購公共信息公開化與法制化”這個(gè)觀點(diǎn)，首先有必要弄明白與此相關(guān)的幾個(gè)基本概念，即何謂“公共信息”？何謂“公共信息公開化”？何謂“公共信息法制化”？而在此基礎(chǔ)上，我們有必要對(duì)政府采購公共信息公開化與法制化之意義、之思考、之舉措作一探析。

一、關(guān)于與政府采購公共信息公開化與法制化相關(guān)的幾個(gè)概念

筆者認(rèn)為，公共信息，一般包括兩個(gè)方面的含義：一個(gè)方面是公共權(quán)力（如國家和地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等國家和地方各級(jí)國家機(jī)關(guān)所擁有的權(quán)力在其運(yùn)作過程中及運(yùn)作過程之后所形成的適宜公開的信息。例如，全國人大及其常委會(huì)和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)、國務(wù)院和縣以上地方各級(jí)政府及其各相關(guān)職能部門、最高人民法院和地方各級(jí)人民法院、最高人民檢察院和地方各級(jí)人民檢察院，在依照憲法和法律賦予其的職權(quán)履行職責(zé)的過程中，所形成的適宜向社會(huì)和民眾公開的信息。另一方面是指國家和地方各級(jí)國家機(jī)關(guān)擁有和掌握的適宜向社會(huì)和公眾公開的信息。例如，國務(wù)院及其各部委，以及地方各級(jí)政府發(fā)布的國家和地方各級(jí)政府及其部門采購的信息。

公共信息公開化一般來說亦相應(yīng)有兩個(gè)方面的含義：一是公共權(quán)力運(yùn)作的過程和結(jié)果向社會(huì)和公眾公開，并形成與之相應(yīng)的制度。二是國家機(jī)關(guān)擁有和掌握的適宜公開的信息向社會(huì)和公眾公開。例如，全國人大會(huì)議和地方各級(jí)人大會(huì)議向社會(huì)和公眾發(fā)布的會(huì)議新聞，全國人大常委會(huì)和擁有地方立法權(quán)的省、市級(jí)人大常委會(huì)向社會(huì)和公眾發(fā)布有關(guān)新頒布實(shí)施的法律和地方性法規(guī)的新聞，即屬公共權(quán)力運(yùn)作的過程和結(jié)果向社會(huì)和公眾公開的 “公共信息公開化”制度的具體表現(xiàn)形式。而國務(wù)院向全國發(fā)布和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府向本行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)和公眾發(fā)布的有關(guān)重大政務(wù)性、公開性的新聞其中亦包括國家和地方政府及其部門采購信息公開性的新聞，并使上述新聞公開發(fā)布的形式制度化。

“公共信息法制化”應(yīng)包含三個(gè)方面的含義：一是通過國家立法和地方立法的形式，將國家機(jī)關(guān)和地方各級(jí)國家機(jī)關(guān)公共信息公開化的制度用法律和法規(guī)的形式將其確定下來、規(guī)范下來，例如如全國人大常委會(huì)通過國家立法的形式審議通過的《政府采購法》，就是這種將國家機(jī)關(guān)公共信息公開化的制度用法律的形式確定下來、規(guī)范下來；二是在全國和一定的行政區(qū)域內(nèi)形成了較為完善的實(shí)施有關(guān)公共信息公開化法律法規(guī)的執(zhí)法機(jī)制，如國務(wù)院及其地方各級(jí)政府實(shí)施《政府采購法》的執(zhí)法機(jī)制；三是在全國和一定的行政區(qū)域內(nèi)形成了較為完善的實(shí)施有關(guān)公共信息公開化法律法規(guī)的執(zhí)法監(jiān)督體系，如全國人大常委會(huì)及其地方縣以上地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)《政府采購法》的執(zhí)法情況依法進(jìn)行監(jiān)督的體系。

二、我國推行政府采購公共信息公開化與法制的意義

首先，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的我們這樣一個(gè)社會(huì)主義國家對(duì)為人民服務(wù)的公共權(quán)力運(yùn)作的基本要求和人民參與國家管理的民主特性。我國是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民。憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利”；“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督”。黨的十七大報(bào)告中提出要“認(rèn)真推行政務(wù)公開制度”，“發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用”；全國十一屆人大歷次會(huì)議的政府工作報(bào)告都對(duì)增強(qiáng)政府工作透明度，支持人民群眾和新聞媒體對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督提出來新的要求；國務(wù)院總理溫家寶早在他當(dāng)選的國務(wù)院第一次全體會(huì)議上就明確要求，要“經(jīng)常發(fā)布政務(wù)信息，增加政府工作的透明度”。這些規(guī)定和要求己被普遍解讀為是賦予人民監(jiān)督國家機(jī)關(guān)的權(quán)利、規(guī)定國家機(jī)關(guān)信息公開的重要依據(jù)。

事實(shí)上，這些規(guī)定和要求使政府采購公共信息公開化與法制化加速進(jìn)入了我國政治、社會(huì)生活。如早在2003年1月《政府采購法》正式施行以來，全國各地政府都先后通過舉辦相關(guān)執(zhí)法和政府采購信息公開化的培訓(xùn)，使政府采購公共信息公開化與法制化加速進(jìn)入了我國各地的政治、社會(huì)生活。特別是隨著全國各地省級(jí)人大常委會(huì)《政府采購法》地方性法規(guī)的制定，不僅對(duì)上位法的規(guī)定作了相應(yīng)補(bǔ)充和細(xì)化，對(duì)上位法授權(quán)地方立法規(guī)定的事項(xiàng)作出了明確規(guī)定，而且還在完善采購程序、創(chuàng)新采購形式、強(qiáng)化監(jiān)督管理機(jī)制等方面規(guī)定的基礎(chǔ)上，更是對(duì)政府采購公共信息公開化與法制化的問題作了進(jìn)一步的具體明確的規(guī)定，從而以此使我國現(xiàn)代社會(huì)對(duì)公共信息運(yùn)作的基本要求和人民直接參與國家管理的民主特性得到了較為充分的體現(xiàn)。

其次，體現(xiàn)了我國作為一個(gè)有中國特色的社會(huì)主義國家對(duì)人民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的看重。與政府采購公共信息公開化相對(duì)應(yīng)的是公民對(duì)政府采購公共信息的知情權(quán)。所謂公民對(duì)政府采購公共信息的知情權(quán)，簡而言之，就是公民對(duì)于國家有關(guān)政府采購方面的重要決策、政府采購方面的重要事務(wù)準(zhǔn)確地了解和知悉的權(quán)利。既然知情權(quán)是公民在現(xiàn)代民主法治社會(huì)中享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，因而知情權(quán)的內(nèi)容不僅局限于知道和了解國家的法律、法規(guī)以及執(zhí)政黨的大政方針，還應(yīng)當(dāng)包括政府掌握的一切關(guān)系到公民權(quán)利和利益、公民個(gè)人因而想了解或者應(yīng)當(dāng)讓公民個(gè)人了解的其他信息。而這個(gè)“其他信息”中，當(dāng)然應(yīng)包括政府采購公共信息。

此外，政府采購公共信息公開化還是人民行使對(duì)國家事務(wù)監(jiān)督權(quán)的必要內(nèi)容條件之一。我國憲法明確賦予了公民對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員批評(píng)、建議和監(jiān)督的權(quán)利，這是我國公民一項(xiàng)基本的，也是重要的政治權(quán)利。這一權(quán)利是人民當(dāng)家作主，管理國家事務(wù)和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等公共事務(wù)的重要標(biāo)志。而人民監(jiān)督權(quán)的有效行使，只能建立在對(duì)政府事務(wù)和行為的了解之上，否則，監(jiān)督只能是徒有虛名或不得要領(lǐng)。試想一下，如果公民對(duì)國家機(jī)關(guān)在一段時(shí)間內(nèi)的采購公共信息要在事后很長時(shí)間才知道，或者根本無從知曉，那么公民對(duì)政府的采購工作的監(jiān)督怎么會(huì)有效果呢？相反，如果政府采購的公共信息能夠及時(shí)公開，就能夠促使一些與某項(xiàng)公共事務(wù)有具體利害關(guān)系的公民或者更多的有責(zé)任感的公民從維護(hù)自身利益或者促進(jìn)社會(huì)公共利益的角度，去關(guān)注和思考政府采購的行為，為改進(jìn)和完善政府采購行為提出有針對(duì)性的意見和建議，對(duì)嚴(yán)重違法，損害公民利益和社會(huì)公共利益的政府采購行為提出批評(píng)，從而充分有效地發(fā)揮人民監(jiān)督權(quán)在政府采購方面的效用，就能收到完善政府公共利益、維護(hù)政府公共形象的好效果。

三、關(guān)于正確推行我國政府采購公共信息公開化與法制化之思考

首先，堅(jiān)持依法公開政府采購公共信息，確保政府采購公共信息內(nèi)容的合法性。政府采購公共信息內(nèi)容合法，是指公開的公共信息的內(nèi)容必須符合國家的法律、法規(guī)和中央的大政方針。我國憲法第5條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”。法律、法規(guī)是國家意志的集中體現(xiàn)，是各級(jí)國家機(jī)關(guān)一切工作包括政府采購公共信息公開在內(nèi)的工作的依據(jù)和準(zhǔn)繩。

中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的核心力量，黨的路線、方針和政策明確規(guī)定了黨和國家某一時(shí)期工作的重心和要求，集中地反映了黨對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)客觀規(guī)律的認(rèn)識(shí)，是全黨全國一切工作的指導(dǎo)思想和行動(dòng)準(zhǔn)則。因此，政府采購公共信息的公開，還必須符合黨的相關(guān)政策。也就是說，各級(jí)政府機(jī)關(guān)在公開適宜發(fā)布的政府采購公共信息時(shí)，其內(nèi)容必須與黨的大政方針保持一致，與黨的一貫方針政策相銜接，這既是政府采購公共信息公開的一條十分重要的政治原則和政治紀(jì)律，也是各級(jí)政府機(jī)關(guān)在政治上與黨中央保持高度一致的重要體現(xiàn)。

第二，完善政府采購公共信息公開化的立法，進(jìn)一步解決好政府采購公共信息公開化的確定性問題。政府采購公共信息公開化的立法應(yīng)著重解決好如下兩個(gè)問題：一是明確政府采購公共信息公開是各級(jí)政府機(jī)關(guān)的法定義務(wù)。公開是原則，不公開是例外；對(duì)于違反公開義務(wù)的，則要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。二是設(shè)置實(shí)施政府采購公共信息公開的監(jiān)督機(jī)制。這當(dāng)中重要的環(huán)節(jié)是調(diào)動(dòng)政府采購公共信息公開化最直接、最主要的受益人——公民的監(jiān)督積極性，政府采購公共信息公開化的法律應(yīng)當(dāng)明確賦予公民對(duì)政府機(jī)關(guān)采購公共信息公開化的請(qǐng)求權(quán)，以及為落實(shí)其請(qǐng)求權(quán)而必需的訴訟權(quán)——即對(duì)不履行政府采購法定公開義務(wù)者提起行政訴訟的權(quán)利。因只有與一項(xiàng)法律規(guī)定利益關(guān)系最密切的人才最有能力去監(jiān)督這項(xiàng)法律規(guī)定的實(shí)施。而在政府采購公共信息公開化的法律制度中，普通公民就是與政府采購公共信息公開化利益關(guān)系最密切的人。

此外，各級(jí)政府機(jī)關(guān)還應(yīng)聯(lián)系、協(xié)調(diào)、督促新聞媒體做到聯(lián)合互動(dòng)。在實(shí)施政府采購公共信息公開化的過程中，新聞媒體承擔(dān)著特殊的責(zé)任。當(dāng)今社會(huì)信息高度發(fā)達(dá)而艾蕪繁雜，街談巷議、眾口相傳早已不能滿足人們的需求，更多接觸和了解公共信息只能靠大眾傳媒來實(shí)現(xiàn)。因此，各類新聞媒體應(yīng)當(dāng)敏感地認(rèn)識(shí)到政府采購公共信息公開化的時(shí)代潮流，應(yīng)當(dāng)清醒地意識(shí)到自己在這一時(shí)代潮流中所扮演的角色和所承擔(dān)的責(zé)任，客觀、及時(shí)、準(zhǔn)確地傳播政府采購公共信息，使自己成為各級(jí)政府機(jī)關(guān)與人民通過政府采購公共信息公開渠道實(shí)現(xiàn)交流與溝通的公共平臺(tái)。而要真正做到這一點(diǎn)，國家和省、市仍應(yīng)通過立法的形式，對(duì)新聞單位公開政府采購公共信息的具體作法，即公開的內(nèi)容、程序、時(shí)間等都應(yīng)有一個(gè)清晰明了的規(guī)定，由此進(jìn)一步解決好政府采購公共信息公開的確定性問題，以確保其公開化與法制化的順利實(shí)現(xiàn)。

第三，關(guān)于正確推行我國政府采購公共信息公開化與法制化之舉措。一是健全政府機(jī)關(guān)辦公用具采購與供應(yīng)商平等溝通制度。健全政府機(jī)關(guān)辦公用具采購與供應(yīng)商平等溝通制度，其成效在于如何成功搭建一個(gè)政府采購中心與供應(yīng)商相互溝通的交流平臺(tái)，以此要進(jìn)一步規(guī)范和完善政府采購市場(chǎng)健全過程中各方權(quán)益維護(hù)所涉及到的相應(yīng)制度。雖然，《政府采購法》賦予了供應(yīng)商作為政府采購活動(dòng)的重要參與者和主要監(jiān)督者的知情、監(jiān)督等相關(guān)權(quán)益，但在實(shí)際工作中，由于相當(dāng)多的供應(yīng)商因其參與政府采購活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)欠佳、相關(guān)法律學(xué)習(xí)不夠而在參與政府采購活動(dòng)中常出現(xiàn)這樣或那樣不該有誤失，從而導(dǎo)致其投標(biāo)的不時(shí)失敗。故此，作為政府采購當(dāng)事人之一的集中采購代理機(jī)構(gòu)，就有必要在政府采購中心與供應(yīng)商之間通過成功搭建其相互平等溝通交流的平臺(tái)，以便更好地聽取來自供應(yīng)商對(duì)政府采購的建議與意見，同時(shí)也方便政府采購中心對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以使政府機(jī)關(guān)辦公用具的采購工作更加體現(xiàn)公平、公正、公開?？梢姡谡c供應(yīng)商之間成功搭建相互溝通交流的平臺(tái)，不僅有利保障供應(yīng)商對(duì)政府機(jī)關(guān)辦公用具采購工作知情權(quán)的落實(shí)，而且亦有利充分發(fā)揮供應(yīng)商對(duì)其采購活動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)督的積極作用。

二是健全政府機(jī)關(guān)辦公用具采購信息通報(bào)制度。健全政府機(jī)關(guān)辦公用具采購信息通報(bào)制度，其效益在于切實(shí)使政府機(jī)關(guān)辦公用具采購信息通報(bào)內(nèi)容和形式具體化。依法健全政府采購信息通報(bào)制度的目的，是為了更好地宣傳、貫徹實(shí)施《政府采購法》，規(guī)范政府采購行為，嚴(yán)肅政府采購紀(jì)律，構(gòu)建更加規(guī)范的政府采購監(jiān)督管理體系。而為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，切實(shí)使政府機(jī)關(guān)辦公用具采購信息通報(bào)內(nèi)容和形式的具體化即顯得尤為重要。而要使政府機(jī)關(guān)辦公用具采購信息通報(bào)內(nèi)容和形式的具體化，其具體通報(bào)內(nèi)容和形式即應(yīng)包括：一是要有政府機(jī)關(guān)辦公用具采購的數(shù)量、金額及其采購方式的運(yùn)用、供應(yīng)商信譽(yù)等方面內(nèi)容的信息發(fā)布；二是原則上要有政府機(jī)關(guān)辦公用具上述采購信息一月一通報(bào)的形式。當(dāng)然，亦應(yīng)有在特殊情況下也可不定時(shí)通報(bào)之說明。政府機(jī)關(guān)辦公用具采購信息通報(bào)內(nèi)容和形式這樣具體化的好處是：有利在規(guī)范政府機(jī)關(guān)辦公用具采購行為的基礎(chǔ)上，提高政府依法采購的效益。如川北某市政府自建立采購信息通報(bào)制度以來，該市政府機(jī)關(guān)辦公用具采購工作有了明顯的改觀。僅2012年1－5月，該市共完成政府采購預(yù)算5990萬元，實(shí)際支出5020萬元，節(jié)約資金近千萬元，資金節(jié)約率為20.5%，且未接到一起關(guān)于機(jī)關(guān)辦公用具采購工作投訴案件?？梢?，政府機(jī)關(guān)辦公用具采購信息通報(bào)內(nèi)容和形式的具體化，確實(shí)能取得了較好社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。