地方公共服務政策創(chuàng)新的四維分析——以溫州一項政策為例

文 鄧念國（杭州行政學院，浙江杭州 310024）

一、理論建構：公共服務政策創(chuàng)新的四維分析框架

（一）研究綜述

先前的研究者對政府創(chuàng)新有著頗多研究。國外對政府創(chuàng)新的研究主要以組織理論和管理學為理論基礎。管理學的視角突出強調個人在改變組織結構、組織文化和個體雇員動機中的領導角色，管理學研究通常建議，通過變革領導、結構和文化來加強組織內創(chuàng)新。引進變革和創(chuàng)新被認為是管理的一種責任和特權。［1］國內早期對創(chuàng)新動因與動力分析、對政府創(chuàng)新的必要性和可能性的解釋以及對國外政府創(chuàng)新經驗的引介較多，近期對創(chuàng)新的實踐研究較多。陳天祥（2000）認為地方政府制度創(chuàng)新的動因包括：憲法秩序的變化、制度創(chuàng)新成本、制度創(chuàng)新的預期收益和制度創(chuàng)新能力等。［2］傅大友（2003）從社會變遷、制度缺陷和利益訴求三個方面進行分析，認為由社會生產力發(fā)展所帶來的社會變遷是地方政府制度創(chuàng)新的根本動因；制度以及制度結構本身所具有的缺陷是地方政府制度創(chuàng)新的內在動因；而對制度創(chuàng)新預期凈收益的訴求則是地方政府制度創(chuàng)新的直接動因。［3］康之國（2008）以天津市完善城市社區(qū)衛(wèi)生服務為例，闡述了公共服務創(chuàng)新與地方政府制度變革的重要關系，他認為，公共服務供需矛盾是地方政府制度變革的動因，公共服務創(chuàng)新是解決供需矛盾的重要途徑，地方政府制度變革是實現(xiàn)公共服務創(chuàng)新的保障。［4］陳雪蓮、楊雪冬（2009）以中國地方政府創(chuàng)新獎2007—2008年度20個地方政府創(chuàng)新獲獎項目為研究單位，通過問卷調查等實證方法，從創(chuàng)新動因、創(chuàng)新動力和阻力、創(chuàng)新價值取向、創(chuàng)新的參與性和可持續(xù)性五個方面進行研究，揭示了由地方政府推動的改革創(chuàng)新具有突出的"低風險取向"，創(chuàng)新過程中公共參與不足，地方領導的 “精英作用”和基層政策空間是推動地方政府創(chuàng)新的主體力量，創(chuàng)新的可持續(xù)性也主要取決于能否獲得體制內的認可和支持等問題。［5］上述研究對地方政府政策創(chuàng)新過程與機理進行了一定分析，為地方政府公共服務政策創(chuàng)新的研究奠定了一定基礎，但又各有偏頗，特別是對創(chuàng)新動因的價值與文化層面的分析較為欠缺，難以形成一個系統(tǒng)的解釋框架。本文結合溫州市針對建筑行業(yè)農民工工傷保險的政策創(chuàng)新個案，以政策過程與行為的視角，從政策創(chuàng)新的價值、時間、空間和文化等維度，嘗試構建一個地方政府公共服務政策創(chuàng)新的四維解釋框架。

（二）地方政府公共服務政策創(chuàng)新的分析框架

吳建南等（2007）在政府創(chuàng)新要素分析中，將創(chuàng)新動因、主體、內容、方式、績效統(tǒng)統(tǒng)納入分析框架，目的在于揭示政府創(chuàng)新的基本屬性。這一分析，對于政府創(chuàng)新的源起、行動主體進行了分析，揭示出內部動力和外部壓力共同構成創(chuàng)新的動因，創(chuàng)新主體受到時間與空間的限制等等，具有強烈的本土意識和務實觀念；另外，在創(chuàng)新方式和績效的分析中，將其與動因、主體、內容等因素結合起來，勾勒出創(chuàng)新的一個循環(huán)過程。這一探索既繼承了前期關于動因與動機分析的主要成果，還通過對100多個創(chuàng)新案例的文本研究，在實證研究的基礎上，嘗試建立起一種全新的解釋框架。但是創(chuàng)新是一項特別復雜的組織行為，而這種組織行為，與價值與文化方面的因素關系殊為密切，因此，本文試圖將價值與文化因素引入分析，建立系統(tǒng)的分析框架。

1.價值維度：政府價值取向決定了公共服務政策創(chuàng)新的方向。任何政府創(chuàng)新都離不開政府的導向作用。政府的價值取向從根本上決定了公共服務創(chuàng)新的方向。無論政府在創(chuàng)新中承擔“第一行動集團”還是“第二行動集團”的角色，無論政府追求的是滿足社會變遷的需要、彌補制度缺陷、緩解制度供需矛盾，還是滿足其本身的利益訴求要求，都無一例外地深受其價值取向的牽引和約束。從公共服務創(chuàng)新的角度來看，只有當政府真正意識到公共服務屬于其重要的社會職能，而且意識到公共服務方面的創(chuàng)新本身具有十分重要的政治價值之時，只有當服務型政府理念已然形成，公共服務型政府建設迫在眉睫之際，只有當政府施政方向由管制行政逐步轉移到服務行政、政府績效考核標準不在僅限于單純的經濟指標之時，公共服務創(chuàng)新才能真正體現(xiàn)出“以人為本”的理念和惠及民生的關懷。從我國地方政府創(chuàng)新的實踐來看，近幾年來，創(chuàng)新內容中，公共服務創(chuàng)新最多。這是我國近十年來，政府施政價值理念轉軌的現(xiàn)實反映。

2.時間維度：機會之窗使公共服務政策創(chuàng)新由可能性變?yōu)楝F(xiàn)實性。為什么該政策在這樣的時機推出呢？美國政策學家金登（2002）認為，一項公共政策的推出存在“機會之窗”，［6］也就是說公共政策由可能性變?yōu)楝F(xiàn)實性必須具備一定的“機會”，只有當機會之“窗”打開的時候，公共政策才有可能進入政策議程，才有可能最終出臺。任何政府其資源都是相對有限的，無論是財政資源、人力資源還是物質資源，都有一個邊界和瓶頸問題。在宏大的政治承諾和龐雜的管理任務面前，政府資源愈加稀缺。更重要的是，政府的時間和注意力資源更為有限，政府注意力會隨著管理任務緊迫性的變化而轉移，會圍繞各種“中心任務”進行配置。如果不把握時機，抓住機遇，一項政策可能永遠停留在方案層面，進入不了政策議程，也不可能面世。因此，政府公共服務政策創(chuàng)新，必須抓住有利時機，把握宏觀環(huán)境與微觀契機，及時推出新的政策，努力成為政策的最早采用者。

3.空間維度：制度空間決定了政策創(chuàng)新的水平和程度?？臻g維度主要涉及制度空間。制度空間決定了政策創(chuàng)新的水平和程度。相對于政治改革和行政改革，公共服務創(chuàng)新具有廣闊的制度空間。市場經濟條件下政府的公共服務職能對于長期實行計劃經濟的國家來說是一個嶄新的領域，當經濟發(fā)展到一定階段，一方面，社會的公共服務需求不斷增強；另一方面，經濟發(fā)展為政府履行公共服務職能提供了財政支持。公共服務創(chuàng)新具有廣闊的拓展空間，受到的制度約束和障礙小，創(chuàng)新涉及的項目范圍廣。主要可以分兩大類：一類是社會性的公共服務，公共服務是面向全社會的，例如基礎設施建設、教育、醫(yī)療、就業(yè)等等；另一類是扶助困難群體，盡管是針對特定的群體，但對社會來說政府應該承擔這樣的公共義務。［7］這些領域都可能成為政策創(chuàng)新的突破口，政策風險小而成功機率高，從近年來政府創(chuàng)新的實踐來看，也印證了這一點，關于公共服務政策創(chuàng)新也成為各地政府創(chuàng)新的熱點。因此，制度空間決定了公共服務創(chuàng)新的水平和程度。

4.文化維度：文化內涵支持與本土性使政策創(chuàng)新具有深厚的根基。勞倫斯 莫爾（1969）認為，最影響創(chuàng)造性的是個人創(chuàng)造性和組織結構等級的正式程度。而且創(chuàng)新還與意識形態(tài)、決心、能力、意見領袖地位等密切相關?？偟膩碚f，環(huán)境和采用者的特征，即組織（或個人）特征和組織（或個人）環(huán)境決定了創(chuàng)新的采用者在他們的創(chuàng)新采用行為中是最初的采用者、早期采用者、晚期采用者還是落后者。一個組織（個人）在環(huán)境迅速變化時與環(huán)境穩(wěn)定時相比，更有可能創(chuàng)新。當一個組織（或個人）所屬的社會環(huán)境鼓勵變革則該組織或個人要更可能創(chuàng)新。將組織特征和環(huán)境特征具體化，創(chuàng)新是“創(chuàng)新的動機、阻礙創(chuàng)新的強度、以及用于克服障礙的資源的可利用度”相互作用的結果。［8］在這里，莫爾揭示了組織環(huán)境特征對創(chuàng)新的影響，作為組織重要的環(huán)境，文化因素的影響是絕對不可忽視的。埃莉諾 格洛爾（2001）更明確地指出了組織文化因素對創(chuàng)新生成的影響，她認為，自下而上和自上而下的兩種組織文化會對創(chuàng)新產生不同的影響。［9］一個鼓勵創(chuàng)新的文化氛圍，一個善于創(chuàng)新的地方特質，一批具有創(chuàng)新精神的政策制定者，都是有利于政策創(chuàng)新的文化環(huán)境。

二、案例：溫州市建筑行業(yè)農民工工傷保險政策創(chuàng)新

2007年11月29日溫州市政府辦公室轉發(fā)了市勞動保障局等部門關于《溫州市建筑施工企業(yè)農民工參加工傷保險實施意見》（以下簡稱《實施意見》）（溫政辦〔2007〕175號），于2008年1月1日起實施。該政策出臺后，在短短幾個月的時間內，溫州市建筑行業(yè)的20萬農民工都參加了工傷保險，溫州成為全國首個實現(xiàn)工傷保險“全覆蓋”的城市。該政策的創(chuàng)新之處主要有以下幾點：

1.按項目參保，更具有可操作性?！秾嵤┮庖姟窂娬{建筑行業(yè)農民工工傷保險按項目參保，可操作性很強，該政策規(guī)定，“建設工程項目農民工工傷保險的繳費數額，……按工程項目工程總造價的1.1‰繳納工傷保險費?！边@種按工程項目而不是按人頭參保，有效避免了以前企業(yè)故意隱瞞不報或少報人頭的現(xiàn)象，減少了由于建筑行業(yè)農民工流動性強而帶來的統(tǒng)計上的困難和麻煩，也便于監(jiān)管部門進行監(jiān)管。

2.同建筑、地稅等部門配合，更具有協(xié)調性。為保證該項規(guī)定得以有效實施，溫州市勞動和社會保障部門與建筑管理部門、地稅部門相互協(xié)調，通力配合，實施效果良好。

3.工傷保險可以單獨參保，避免了“捆綁式”社會保險的窘境。在原先實行的社會保險中，如果讓農民工參加社會保障，要么不保，要么參加城鎮(zhèn)職工的保險，而城鎮(zhèn)職工的保險，普遍實行的是“五險合一”，即養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險一起征收?！秾嵤┮庖姟愤M一步明確工傷保險可以單獨參保，不一定要與其他幾個險種“捆綁參?！保髽I(yè)為農民工辦理工傷保險的積極性大大提高。

4.有效保障農民工工傷保險權益。此項政策創(chuàng)新有效解決了由于分包而帶來的農民工不能參保的難題，并在時間上保障農民工能夠得到工傷保險，在待遇上確保了農民工的權益，使農民工作保障權益得到真正得到保障。

三、針對創(chuàng)新案例的四維分析

（一）價值維度：“平等”與“效率”價值取向是此項公共服務政策創(chuàng)新的基礎

從溫州建筑企業(yè)農民工工傷保險政策的創(chuàng)新來看，可以看出政府如下的價值取向：

1.追求權利平等的價值取向。平等是一個社會得以全面發(fā)展，社會得以持續(xù)進步的根本性目標追求。在現(xiàn)代社會中，在實質平等還無法實現(xiàn)之時，首先有對權利平等或者機會平等的現(xiàn)實追求，從近年來我國的施政方向和綱領來看，無論是科學發(fā)展觀的提出，還是包容性增長的踐行；無論是倡導“公平正義比太陽還要光輝燦爛”的政治理念還是實施一系列惠民利民的舉措，均體現(xiàn)了讓更多人分享經濟發(fā)展的成果，從經濟上、社會上保證弱勢群體的權利，追求權利平等的政策導向。農民工問題的解決比較突出地體現(xiàn)了對平等的價值追求，近些年來，它成為政府關注的焦點問題。農民工的工傷保險權利隨著國務院《工傷保險條例》頒布實施，應該說就取得了法律上的平等保障。該《條例》第二條明確規(guī)定，“中華人民共和國境內的各類企業(yè)、有雇工的個體工商戶（以下稱用人單位）應當依照本條例規(guī)定參加工傷保險，為本單位全部職工或者雇工（以下稱職工）繳納工傷保險費。中華人民共和國境內的各類企業(yè)的職工和個體工商戶的雇工，均有依照本條例的規(guī)定享受工傷保險待遇的權利?！睂⑺新毠ぐㄅR時雇用的雇工，都納入工傷保險的范圍，充分顯示了對工傷保險這一特殊險種的特別關注，以及對其“全覆蓋”的追求意旨。然而在實際的政策實施過程中，這一規(guī)定并不那么容易得到貫徹落實。在《條例》實施的最初幾年，農民工的工傷保險一直不夠理想，特別是具有高度流動性的建筑企業(yè)的農民工，其工傷保險成為老大難問題。該政策在推進過程中存在以下幾大問題：（1）“捆綁式”參保限制了企業(yè)為農民工參保的積極性；（2）雙向“選擇性”參保，將部分農民工排除于工傷保險之外；（3）工傷保險費繳納基數難以核算，企業(yè)不愿為建筑企業(yè)農民工參保；（4）制度設計與部門協(xié)調不夠，存在管理漏洞。如果政府僅僅考慮如何完成上級下達的擴大參保面的指標，大可以在其他領域下功夫。然而，溫州市政府一直以來，對農民工非常關愛，將他們視為“新溫州人”，將其法律賦予的權利盡可能地予以保障。政府秉持權利平等的價值理念，推動了該項政策創(chuàng)新。

2.促進效率的價值取向。在當今中國，效率問題總是政府決策的最重要的尺度之一，從改革開放時的“放權讓利”到國企改革的體制攻堅，從經濟發(fā)展的快速推進到政府作風的“治庸治懶”，無不體現(xiàn)了對效率的追求。特別是近些年來，隨著經濟全球化的不斷推進和新公共運動的席卷而來，各國紛紛進行了效率提升的改革運動，政府效率已然成為國家競爭力的重要尺度。國內各地開展的政府間競爭以及各種形式的“效能革命”成為時下最熱門的話題。對于一項公共政策而言，不能體現(xiàn)“效率”價值理念的政策顯然難以獲得支持，即使勉強出臺，該政策也很難得到有效執(zhí)行。工傷保險費的征繳過程中，原先的政策措施是在核算工傷保險費繳納基數時，按人頭參保。但是，建筑企業(yè)農民工流動性大，招聘農民工往往是短期用工，多則數月少則數天，都有不穩(wěn)定性，而且地域流動性較大。因此在政策的執(zhí)行中會存在很多操作上的難題，比如說工資基數難核定，農民工人數難核定，企業(yè)究竟要交多少，社保經辦機構無從準確掌握，難以做到有效監(jiān)管。按這種方式，社保部門在執(zhí)行中實際上是成本很高而效率很低。而且由于存在制度漏洞，很多企業(yè)不愿為建筑企業(yè)農民工參保，而社保部門對此監(jiān)督成本非常高昂，這也抑制了其監(jiān)管的積極性。溫州市政府從實際出發(fā)，對農民工工傷保險權利的保障并非“不惜一切代價”，而是本著促進效率的理念，做到既有效監(jiān)管又不增加監(jiān)督成本。溫州市的《實施意見》按工程項目而不是按人頭參保，有效避免了以前建筑企業(yè)故意隱瞞不報或少報人頭的現(xiàn)象，減少了由于建筑行業(yè)農民工流動性強而帶來的統(tǒng)計上的困難和麻煩，也便于監(jiān)管部門進行監(jiān)管。［10］該項政策創(chuàng)新，促進效率的價值取向體現(xiàn)得相當突出。

（二）時間維度：“農民工權利保護”有利的政治經濟環(huán)境是此項政策創(chuàng)新的“機會之窗”

1.把握從中央到地方逐級推進農民工工傷保險權利的時機。就農民工工傷保險方面，經歷了四大階段，第一，框架確定階段，以2004年1月1日《工傷保險條例》實施為標志?！稐l例》將所有職工包括臨時雇用的雇工，都納入工傷保險的范圍。充分顯示了對工傷保險這一特殊險種的特別關注，以及對其“全覆蓋”的追求意旨；第二，全面推進階段，從2004年初開始到2006年3月。這一階段是將工傷保險工作全面鋪開，在各類人群中普遍實施。主要目標是通過“擴面”，全面推進工傷保險工作，提高工傷保險覆蓋面；第三，特別關注階段，對農民工工傷保險的問題予以特別關注，以2006年國務院5號文件和勞動保障部提出實施農民工參加工傷保險的“平安計劃”為標志；第四，重點強調階段，對工傷事故風險高的建筑行業(yè)農民工的工傷保險問題予以重點強調。以2006年底勞動保障部《關于做好建筑施工企業(yè)農民工參加工傷保險有關工作的通知》為標志。從這一階段開始，各地都紛紛探索建筑施工企業(yè)農民工參加工傷保險的有效實現(xiàn)形式。以上這種情況，為探索切實可行的政策措施提供了最好的時機，也營造出最理想的氛圍。

2.把握公共服務創(chuàng)新有利的政治經濟環(huán)境。地方政府公共服務創(chuàng)新的空間還取決于政治經濟環(huán)境的影響，特別是上級政府的施政方針和政策導向。凡是處于有利的政治經濟環(huán)境之下，地方政府政策創(chuàng)新的可能性空間就越大。農民工的工傷保險政策，是在進入新世紀以來，我國政府社會管理和公共服務職能不斷強化的背景之下加以推進的，同時也是我國經濟取得快速發(fā)展二、三十年，經濟取得了顯著成效，人均GDP跨入3000美元的背景之下不斷加強的。改革開放的實踐過程就是在地方政府充分發(fā)揮能力性與主動性，積極進行各種政策創(chuàng)新的過程中不斷推進的。長期以來，中央鼓勵地方政策根據實際情況大膽進行探索和實踐，特別是近些年來，各地政府在經濟、社會及文化管理領域紛紛開展政策創(chuàng)新，公共服務創(chuàng)新呈現(xiàn)出良好勢頭。第四屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎中，20項中就有8項屬于地方政府公共服務創(chuàng)新。這種有利的時間背景之下，地方政府進行工傷保險政策創(chuàng)新，具備了良好的時機條件。

（三）空間維度：制度空間決定了政策創(chuàng)新的水平和程度

1.公共服務需求急劇加大帶來的巨大張力拓展了公共服務創(chuàng)新的制度空間。公共服務需求的擴大得越明顯，公共服務創(chuàng)新的動力越強，供需之間的張力也拓展了創(chuàng)新的制度空間。就農民工工傷保險而言，顯然在農民工非常集中的地方，在農民工工傷保險問題比較突出的地方，其創(chuàng)新的空間也相對較大。在溫州，農民工占據就業(yè)人口的絕大多數，主要分布于建筑、鞋革、服裝、眼鏡、打火機等等行業(yè)。而在建筑行業(yè)，農民工所占的比重更大。據筆者2007年底-2008年初組織的一次調查結果顯示，溫州農民工對社會保障需求強烈程度的排序為工傷保險第一，醫(yī)療保險第二。建筑行業(yè)農民工對工傷保險的需求最為強烈，而現(xiàn)有的政策卻由于種種原因，忽視了他們的需求，該行業(yè)的農民工參加工傷保險的比例非常之低。這一需求已經成為媒體的熱議話題，并通過各種形式傳導到地方的管理層，成為當地“兩會”討論的焦點問題，這形成了政策創(chuàng)新的巨大張力，大大拓展了創(chuàng)新的制度空間。

2.原有政策缺陷導致的公共政策供給嚴重不足為公共服務創(chuàng)新提供了廣闊的政策空間。政策缺陷主要體現(xiàn)為政策的局限性、僵化、政策短缺、政策沖突、政策非均衡等等。在農民工工傷保險政策方面，比較突出地存在著政策短缺與僵化并存、政策非均衡與政策沖突同在的現(xiàn)象。比如單純套用城鎮(zhèn)職工社會保險的政策，形成了農民工工傷保險的制度“空白”或監(jiān)管“盲點”；“五險合一”式的“捆綁式參?！保率购芏嗥髽I(yè)即使想為農民工辦理工傷保險，由于害怕因此將承擔高昂的成本，而采取虛報瞞報的做法，農民工工傷保險最終也難以落實；“挑肥揀瘦”式的政策推進，致使社保經辦機構為了工傷保險多收少支，選擇風險小、容易收費的企業(yè)，而將風險大、收費難的企業(yè)排除在外，特別是對當地一些工傷風險大、職業(yè)病危害嚴重的企業(yè)，排斥在工傷保險之外。這樣就使得流動性強的農民工，特別是建筑行業(yè)的農民工游離于工傷保險之外。另外，政策之間還存在著矛盾沖突，比如“社會保險擴面”與“捆綁式參?！敝g的矛盾。政策的缺陷、公共政策供給的不足為公共服務的創(chuàng)新提供了廣闊的空間。榮迪內利（2008）認為，當外部經濟、政治、社會或技術條件的變化使得慣例不適用于現(xiàn)狀、問題叢生時，創(chuàng)新性觀念和行為最容易產生。［11］顯然，這種供需失衡造成“制度不均衡”，此種情形之下，極容易產生“誘致性”制度變遷，為地方政府公共服務政策創(chuàng)新帶來極大的動力和便利。

3.順應上級政府的思路，為公共服務創(chuàng)新拓展制度空間提供了便利。地方政府在制度創(chuàng)新中可以充當三種角色：一是以“第一行動集團”的身份，在自己的固有職權范圍內主動進行制度創(chuàng)新；二是以代理者的身份，在中央政府的制度準入條件下進行制度創(chuàng)新試驗；三是以“第二行動集團”的身份，對微觀主體的制度創(chuàng)新活動予以鼓勵和支持，使制度創(chuàng)新得以實現(xiàn)。［12］該政策創(chuàng)新案例屬于第二種，其中，中央政府是制度創(chuàng)新的發(fā)起人和新制度方案的制定者，是制度創(chuàng)新的第一行動集團，地方政府只是新制度的具體組織者和實施者，而是作為代理者，在中央政府（或上級政府）的許可或授權下所從事的制度創(chuàng)新行為。從政策創(chuàng)新類型來看，該項政策創(chuàng)新屬于典型的問題驅動型創(chuàng)新。而問題驅動型創(chuàng)新正是地方政府創(chuàng)新的意義所在，直接遭遇原有體制局限性約束的地方政府為解決問題而設計和發(fā)起的“增量式”改革措施最具可操作性，也最有利于制度的改良和完善。因此這種創(chuàng)新行為，具有極其有利的創(chuàng)新環(huán)境，極易得到上級的認同，不僅容易獲得成功，其實施也將特別順暢。

（四）文化維度：文化內涵支持與本土性使地方政府公共服務政策創(chuàng)新具有深厚的根基

1.溫州的文化內涵最突出地體現(xiàn)為“創(chuàng)新”和“務實”，它們使地方政府公共服務創(chuàng)新具有深厚的根基。（1）創(chuàng)新。溫州素有“敢為天下先”的創(chuàng)新精神，“溫州模式”成為一張響當當的城市名片，“溫州人精神”成為令人神往的文化名片。這種創(chuàng)新精神有著永嘉學派的文化傳承，永嘉學派以事功觀為核心，倡導不唯書、不唯上、只唯實，這種精神有著很強的適應商品經濟、市場經濟的成份，造就了一代代敢于創(chuàng)新的溫州人，但它并非僅僅停留在經濟建設領域，僅僅體現(xiàn)在溫州商人身上，而作為一種豐富而獨特的養(yǎng)料，為溫州人“創(chuàng)新”精神的形成起了先導作用并奠定了堅實的基礎。受其深刻影響，溫州市政府同樣也極具創(chuàng)新精神，溫州政府工作人員也極具創(chuàng)新風貌?！案覟樘煜孪取钡木駷檎卜談?chuàng)新提供了深厚的文化支持和源源不斷的動力。近年來，溫州市在地方政府創(chuàng)新中取得了驕人的成就，從第三屆地方政府創(chuàng)新獎的“溫州效能革命”到第四屆地方政府創(chuàng)新獎的 “瑞安市人民政府的農民合作社”，先后兩次入圍，絕非偶然。（2）務實。溫州人以務實、重商、開拓與合作的精神著稱。這種務實的精神也在溫州市政府公共服務創(chuàng)新中得到體現(xiàn)。在農民工工傷保險政策的創(chuàng)新中，并沒有簡單地強調單一方面的利益和價值，而是充分考慮政府、企業(yè)、農民工各方利益的情況下創(chuàng)造出來的，力求達到多方共贏的效果，是效率追求與權利追求的統(tǒng)一。在建筑行業(yè)農民工工傷保險方面進行政策創(chuàng)新的地方政府不少，有些還先于溫州市。比如杭州市2007年7月1日施行的《關于推進杭州市建筑施工企業(yè)農民工參加工傷保險的通知》、天津市人民政府辦公廳2007年7月出臺的《轉發(fā)市勞動保障局、市建委關于做好我市建筑施工企業(yè)農民工參加工傷保險工作意見的通知》。但從務實的精神出發(fā)，在政策的設計上充分考慮政府、企業(yè)、農民工三者利益的有機統(tǒng)一，促進多方共贏的，溫州的此項政策創(chuàng)新更具意義。

2.切合區(qū)域性實際，堅持本土性是公共服務創(chuàng)新成功的關鍵。公共政策過程理論認為中，政策創(chuàng)新具有學習、傳導的特征，從近年來我國政策創(chuàng)新的實例來看，不少就屬于此類，比如治安承包責任制、民營化、教育券制度、排污交易、一站式服務、全面質量管理、決策聽證會、人大常委會旁聽制度等等。但是在學習借鑒過程中，并非對其他地方政策創(chuàng)新不加消化地盲目照搬，而是需要考慮本土因素，選擇適合本區(qū)域發(fā)展實際的政策創(chuàng)新，這種創(chuàng)新，其成功的幾率才會大大增加。在溫州市農民工工傷保險政策創(chuàng)新的個案中，就帶有強烈的區(qū)域性特征。溫州市在農民工社會保險政策方面，為何選擇的不是其他方面，比如農民工養(yǎng)老保險的可便攜性創(chuàng)新，而選擇的是工傷保險領域？而且還是在建筑行業(yè)進行突破？我們知道，溫州民營企業(yè)是經濟發(fā)展的主要力量，民營企業(yè)興則溫州經濟興，民營企業(yè)衰則溫州經濟衰，地方政府為民營企業(yè)保駕護航是其慣常的做法，也具有相當的合理性。在社會保障政策實施過程中，為了維護民營企業(yè)的生存和發(fā)展，溫州市政府并不全然嚴格執(zhí)行，或許出于經濟發(fā)展受影響的顧慮，還存在有意無意放松要求的行為。然而該市卻能結合本地實際，抓住矛盾比較突出、而成本相對低廉的“建筑行業(yè)農民工的工傷保險”問題，成功實現(xiàn)政策創(chuàng)新。其原因主要有三：第一，溫州建筑行業(yè)是農民工特別集中的行業(yè)，又是工傷事故風險的高發(fā)行業(yè)，在溫州該項新政策出臺之前，建筑行業(yè)農民工工傷保險參保率不高，在溫州是一個十分突出的問題；第二，在溫州，根據新政策核定工傷保險費率，采取的是較低標準（按工程項目參保，按工程項目工程總造價的1.1‰繳納工傷保險費），不致讓企業(yè)感到負擔過重；第三，工傷保險是解決建筑企業(yè)風險的有效途徑，得到建筑企業(yè)的高度認同和支持。自2008年1月1日開始實施以來，在短短幾個月內，溫州市社會保障部門在市區(qū)的四個直屬分局就為20萬建筑行業(yè)的農民工辦理了工傷保險，基本上全部到位，覆蓋率之高是前所未有的。該項政策創(chuàng)新因充分考慮到區(qū)域性因素和本土環(huán)境，既有效維護了農民工的權利，又不致于影響到經濟的發(fā)展，也能得到企業(yè)的支持，達到了多方共贏的局面。

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