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    政府購買公共服務(wù)探析

    2013-08-15 00:45:44葛曉梅中共蚌埠市委黨校安徽蚌埠233000
    四川行政學(xué)院學(xué)報 2013年1期
    關(guān)鍵詞:公共服務(wù)政府服務(wù)

    文/葛曉梅(中共蚌埠市委黨校,安徽蚌埠 233000)

    隨著我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展,人民群眾期望享有較高水平的公共服務(wù)的愿望越來越強烈,高效的社會管理機制、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供給已成為評判政府執(zhí)政能力的重要內(nèi)容。因此,創(chuàng)新社會管理,增強公共服務(wù)功能就成為政府面臨的一個重要課題。政府購買公共服務(wù)作為一種新理念、新機制和新方式,近年來已被各級政府實踐于多個領(lǐng)域,逐漸成為政府提高公共服務(wù)水平的重要途徑。

    一、推進完善政府購買公共服務(wù)的重要意義

    (一)有利于滿足多樣化的社會需求

    隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,人民群眾對公共服務(wù)的需求不斷增加,特別是對多樣化和高質(zhì)量的公共服務(wù)需求越來越多,但是和這種情況形成強烈反差的是,政府由于自身的能力、效率、專業(yè)化程度等因素制約,生產(chǎn)的公共服務(wù)不足或者具有局限性,不能滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求。在這種情況下,需要動員社會的力量來參與社會管理,充分利用社會資源來幫助政府,更好地滿足人民群眾多元化的公共服務(wù)需求。提高服務(wù)質(zhì)量,特別是各類社會組織的公益性、志愿性和多樣化,使其在提供公共服務(wù)方面具有分工細致、貼近服務(wù)對象的特點,在面向弱勢群體、特殊人群服務(wù)方面具有政府不具備的明顯優(yōu)勢。比如各類專業(yè)公司,可以通過專門人才的專業(yè)化管理,政府可以通過向它們購買公共服務(wù),調(diào)動社會各方面力量參與公共服務(wù)的供給,增加服務(wù)內(nèi)容,滿足多樣化的需求。

    (二)有利于推進政府轉(zhuǎn)變職能

    政府購買服務(wù),可以將大量公共服務(wù)職能從政府部門剝離出來,把一些不該管、管不好、管不了的公共服務(wù)向社會組織轉(zhuǎn)移,由社會組織承擔(dān)。政府從公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者變?yōu)槌鲑Y者、制度制定者和監(jiān)管者。改變以往的生產(chǎn)者和提供者合而為一的角色,使其生產(chǎn)職能和供給職能相分離,使政府能夠集中精力做好宏觀決策及管理工作,實現(xiàn)政府角色的轉(zhuǎn)變。

    政府改革和職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵之一,就是政府要從“事無巨細全方位包辦”的全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕峁┳詈诵摹⒆顑?yōu)勢公共服務(wù)的有限型政府。一些基本的公共服務(wù)必須要政府來提供,但是更多的公共服務(wù)政府是可以依靠社會力量、社會組織來完成的,要像農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工商業(yè)生產(chǎn)一樣,把公共服務(wù)的生產(chǎn)也交出去,政府只需要進行規(guī)劃、制定規(guī)則、規(guī)范,掏錢購買服務(wù)就可以了。政府直接提供的公共服務(wù)比重將逐步縮小,通過政府轉(zhuǎn)移職能購買公共服務(wù)將逐步擴大。

    (三)有利于推動社會管理創(chuàng)新

    提供公共服務(wù)是政府社會管理的職責(zé),創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式,是社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容,也是推動政府社會管理方式轉(zhuǎn)變的重要途徑。通過政府購買公共服務(wù),可以引導(dǎo)企業(yè)、社會組織等參與公共服務(wù),有利于形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新格局,增強群眾對政府的信任和支持,弘揚互助互愛的傳統(tǒng)美德,促進社會主義精神文明建設(shè),增強群眾自我管理、自我服務(wù)意識。

    (四)有利于促進社會組織發(fā)展

    以購買公共服務(wù)的方式來扶持社會組織發(fā)展,是近年來發(fā)達國家的普遍做法,也逐漸成為各國政府資助社會組織的主要方式。政府購買公共服務(wù)有一個前提條件,即在社會中必須形成承接各項公共服務(wù)的主體,而社會組織就是其中的重要一員。政府購買服務(wù),政府出資,社會組織營辦服務(wù),這一運作模式為社會組織提供了資金支持,也為社會組織成長提供了發(fā)展空間,社會組織在政府的資金、政策支持下,得到快速發(fā)展,成為公共服務(wù)的主要承擔(dān)者。社會組織在承擔(dān)和完成政府購買的公共服務(wù)后,其知名度和實踐能力也都會得到很大的提高,可以進一步推動社會組織的發(fā)展壯大。隨著政府購買公共服務(wù)的推進,政府在不同領(lǐng)域運用社會組織提供各種服務(wù),促使社會組織在社會生活中發(fā)揮越來越重要的作用。

    (五)有利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率

    由于政府長期壟斷公共服務(wù)供給的所有環(huán)節(jié),缺乏競爭對手和競爭壓力,造成公共服務(wù)低效率、高成本,群眾需求得不到滿足,政府財政壓力巨大等問題。實施政府購買公共服務(wù)后,構(gòu)建了新的社會管理和公共服務(wù)機制,這一機制以市場為紐帶,聯(lián)系政府、企業(yè)和社會組織,實現(xiàn)了政府、市場和社會組織的有機結(jié)合。使公共服務(wù)從行政性生產(chǎn),轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲂陨a(chǎn),通過市場競爭,政府變養(yǎng)人為養(yǎng)事,可有效控制機構(gòu)和人員的無序增加,避免剛性支出增長;通過政府購買服務(wù)將民間資本引入公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域,可以減少政府初始投入;通過向社會組織購買服務(wù),可以使政府的資金與社會資源有機結(jié)合,發(fā)揮社會組織的專業(yè)優(yōu)勢、降低服務(wù)成本,提高財政資金的使用效益,使公共服務(wù)的質(zhì)量和效率得到大幅度提高。

    (六)有利于推進事業(yè)的單位改革創(chuàng)新

    在我國,很多本該由社會組織承擔(dān)的職能,都在由事業(yè)單位承擔(dān)。政府每年要向這些事業(yè)單位撥款,事業(yè)單位因為長期依賴財政撥款而生存,造成事業(yè)單位機構(gòu)臃腫、人浮于事,并且逐漸喪失核心競爭力,甚至成為國家財政的沉重負擔(dān)。而實施政府購買公共服務(wù)機制,就要積極推進事業(yè)單位改革,使其成為獨立的市場主體,逐步參與公共服務(wù)領(lǐng)域的競爭。對于經(jīng)營性事業(yè)單位,要改制為企業(yè)全面推向市場;對于公益性事業(yè)單位,要實行企業(yè)化管理,將成本核算理念引入單位日常運行,提高效率、降低成本;將績效預(yù)算理念引入事業(yè)單位財政補助的核定,引導(dǎo)鼓勵其提供高質(zhì)量的公共服務(wù);同時,把以財政供給方式,要求事業(yè)單位承擔(dān)公共職能的模式,轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^招標的方式向社會組織或企業(yè)購買公共服務(wù)。也就是政府從購買“人”,轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I“事”,從而降低財政成本,提高公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給效率。

    二、政府購買公共服務(wù)存在的主要問題

    (一)政府購買公共服務(wù)的動力不足

    雖然各級政府已越來越重視政府購買服務(wù)方式的運用,但政府在公共服務(wù)的提供上存在慣性思維,當(dāng)新的公共服務(wù)需求出現(xiàn)時,習(xí)慣于大包大攬,加上缺乏對政府活動成本與績效的考核,使得政府購買服務(wù)的動力不足。同時,隨著公共服務(wù)購買的不斷推進,大量的公共服務(wù)被委托、外包出去,政府部門的事權(quán)減少,這也意味著可支配資源和權(quán)力的減少,直接影響到部門利益,因此許多部門對推進政府購買公共服務(wù)工作并不積極。每當(dāng)增加新的公共服務(wù)事項時,不是優(yōu)先考慮向市場購買,而是要求增加機構(gòu),擴充編制,聘請人員,增加部門經(jīng)費。

    (二)政府購買公共服務(wù)制度不健全

    公共服務(wù)購買尚未被納入政府采購范圍,缺乏相應(yīng)的法律制度保障。2002年,全國人大通過了《政府采購法》用以規(guī)范政府對貨物、工程和服務(wù)的采購行為。2010年財政部發(fā)布的《政府采購法實施條例(征求意見稿)》中明確指出:“政府采購法第二條所稱服務(wù),是指除貨物和工程以外的政府采購對象,包括各類專業(yè)服務(wù)、信息網(wǎng)絡(luò)開發(fā)服務(wù)、金融保險服務(wù)、運輸服務(wù),以及維修和維護服務(wù)等?!边@里并未將政府職能中的公共服務(wù)內(nèi)容列入。在具體指導(dǎo)各級政府采購的《政府采購貨物和服務(wù)招投標管理辦法》以及《政府采購品目分類表》中,采購品目分類表詳細列舉了政府采購的貨物類和工程類,而服務(wù)類只限于為政府提供的包括設(shè)備、會議、培訓(xùn)等內(nèi)容的各類行政后勤服務(wù),也沒有包括公共服務(wù)。同時,公共服務(wù)購買與政府采購并不完全相同,招標書、談判方法、專家選擇、采購合同書及其相應(yīng)的采購管理制度,都要體現(xiàn)服務(wù)類采購的特點,目前還沒有建立起一套完善的政策制度。

    (三)社會組織發(fā)育不完善,承接公共服務(wù)的能力不強

    公共服務(wù)的市場主體可以是社會組織、企業(yè)、事業(yè)單位,在公共服務(wù)購買比較成熟的國家,主要依靠社會組織。與政府、企業(yè)相比,社會組織在提供公共服務(wù)方面有著獨特的優(yōu)勢,社會組織具有非營利性和志愿性等特征,不以利潤最大化為目的,以提供公益性的公共服務(wù),解決各種社會問題為主要目標,這使它在一些難以產(chǎn)生利潤的公共服務(wù)領(lǐng)域具有獨特優(yōu)勢,更適合公共服務(wù)的生產(chǎn)。但是,目前社會組織的發(fā)展?fàn)顩r與政府購買公共服務(wù)的要求相比,無論是數(shù)量還是運作能力都還處于比較低的水平,普遍存在著業(yè)務(wù)水平低、規(guī)模小、服務(wù)能力不強的情況。不少社會組織經(jīng)費不足,無法正常開展活動;制度不健全,行為不規(guī)范,自律程度不夠,缺乏應(yīng)有的社會公信力;缺乏專業(yè)人才、經(jīng)營管理人才,難以承接社會公共服務(wù)。在許多公共服務(wù)項目的實施中,政府難以找到多家社會組織來承接購買項目,沒有合適的、值得信賴的社會組織參與公共服務(wù)的購買,政府的選擇非常有限,競爭性市場不足,競爭難以充分展開。

    (四)政府購買公共服務(wù)范圍不明晰

    政府購買公共服務(wù)已是大勢所趨,但是,什么樣的公共服務(wù)可以購買,什么樣的公共服務(wù)不能購買?哪些可以完全市場化,哪些還不能市場化?公共服務(wù)購買的范圍還缺乏制度上的厘清和規(guī)范,購買方式的選擇和運用也還有待于進一步探索和完善。如在合同購買方式中,合同條款的制定與談判,補助方式的受益群體的界定,憑單制的運用效果控制等都有待于進一步探索和完善。

    (五)公共服務(wù)購買種類少、資金規(guī)模小

    目前,公共服務(wù)購買以養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)、環(huán)衛(wèi)保潔、公共交通,以及承接政府部門部分職能為主,向市場購買服務(wù)的范圍大多停留在因人手缺乏或?qū)I(yè)技能無力勝任等方面。政府購買公共服務(wù)的項目和品種還比較單一,還停留在零星個案的水平上。

    (六)服務(wù)評估和監(jiān)督機制不完善

    政府購買公共服務(wù)的績效評價主要包括:一是購買公共服務(wù)的效率評價,即一定量的資金是否購買了盡可能多的公共服務(wù);二是購買公共服務(wù)的效果評價。在實際情況中,由于公共服務(wù)難以量化以及成本與價格難以計算等客觀原因,還沒有形成一套可以保證服務(wù)質(zhì)量和對所購買的服務(wù)進行監(jiān)督和科學(xué)評估的有效辦法。表現(xiàn)在評估細則、各類服務(wù)質(zhì)量標準和非量化指標考核體系不健全;考核機構(gòu)及其資質(zhì)不明確;相應(yīng)的獎懲機制不具體等。因此,政府在購買公共服務(wù)的過程監(jiān)控和質(zhì)量評估上還顯得薄弱,缺乏有效的信息技術(shù)和管理技術(shù)的支持。另外,還缺少獨立的第三方監(jiān)督管理機制。因為公共服務(wù)領(lǐng)域的資金回報率的確定、成本的核算、價格的確定、服務(wù)質(zhì)量的標準等具有較強的專業(yè)性,經(jīng)營者與消費者之間、經(jīng)營者與監(jiān)督管理者之間存在著信息不對稱,需要獨立的第三方監(jiān)督機構(gòu)評估信息的真實性和保證競爭的公正性。

    三、推進完善政府購買公共服務(wù)的路徑分析

    (一)樹立服務(wù)型政府的理念

    推進政府購買公共服務(wù)首先要解決政府在提供公共服務(wù)、履行服務(wù)職責(zé)上的觀念轉(zhuǎn)變,要確立以下三方面的新理念:一是為社會提供高質(zhì)量的公共服務(wù)是政府必須履行的職責(zé);二是政府部門提供公共服務(wù)的重心必須轉(zhuǎn)變。要著力糾正一種傾向,即一說到要加強政府的公共服務(wù)職能,就一定要政府全過程包辦,直接從生產(chǎn)到提供,而忽視了政府在其中所應(yīng)起的關(guān)鍵作用。要逐步實現(xiàn)公共服務(wù)由“直接提供、直接管理”變?yōu)椤罢徺I公共服務(wù)、實施監(jiān)管”,將政府部門的工作重心轉(zhuǎn)移到制定發(fā)展規(guī)劃、確定服務(wù)標準、加強監(jiān)督管理、了解群眾需求等方面;三是政府提供公共服務(wù)必須重視支出效益。要使政府投入逐步從消耗性投入轉(zhuǎn)向效益性投入,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),使政府能為人民群眾提供數(shù)量更多、質(zhì)量更優(yōu)的公共服務(wù)。

    (二)構(gòu)建政府購買公共服務(wù)的制度體系

    良好的制度安排是政府購買公共服務(wù)推進的的必要條件。它包括為政府購買公共服務(wù)創(chuàng)造一個有效、公平競爭的外部法律環(huán)境,科學(xué)、規(guī)范的管理辦法,系統(tǒng)、有效的政策安排等等。推進政府購買公共服務(wù),應(yīng)積極探索符合我國發(fā)展需求和發(fā)展現(xiàn)狀的政策法規(guī)。首先,要把公共服務(wù)納入政府采購的范圍,把政府采購服務(wù)的范圍從行政機構(gòu)接受的服務(wù)擴展到公共服務(wù),促進廣泛的社會服務(wù)市場形成。在財政制度方面,要把政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容納入財政預(yù)算的范圍,并且規(guī)定相應(yīng)的財政支出和管理制度,使政府購買服務(wù)有整體規(guī)劃和計劃,并且與年度預(yù)算時間及過程保持一致性。其次,在具體制度方面,應(yīng)制定政府購買公共服務(wù)的范圍和標準;服務(wù)對象的界定原則與方法;政府分類購買公共服務(wù)的制度;公共服務(wù)承接方的資質(zhì)認定辦法;政府購買公共服務(wù)的方式和程序;政府購買公共服務(wù)的資金審核與管理辦法;政府購買公共服務(wù)的績效評估方式與標準;對購買的公共服務(wù)項目的監(jiān)督管理辦法;政府購買公共服務(wù)的聽證制度等等,確保政府購買公共服務(wù)有章可循、有序運行,以保障購買服務(wù)項目的實施效果。

    (三)搭建政府購買公共服務(wù)的有效平臺

    在政府購買公共服務(wù)的過程中,社會組織具有重要地位和作用,是公共服務(wù)生產(chǎn)的核心主體。目前,社會組織發(fā)育的不成熟不完善,是影響我國政府購買公共服務(wù)推進的根本問題。因此,培育和發(fā)展社會組織,為社會組織承接公共服務(wù)創(chuàng)造良好的平臺和環(huán)境,是推進我市政府購買公共服務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先,要鼓勵社會力量向社會組織提供資金捐贈。社會組織的資金來源于政府資助和有償服務(wù)收入,但是政府資助和有償服務(wù)收入是非常有限的,這樣會影響到公共服務(wù)的質(zhì)量,政府可以在財稅方面為社會組織提供優(yōu)惠政策或免稅政策;其次,探索設(shè)立社會組織發(fā)展基金,建立獎勵制度,安排專項資金對為社會作出重要貢獻的社會組織給予經(jīng)費補貼,或設(shè)立引導(dǎo)扶持基金,對政府導(dǎo)向性的社會組織進行專項扶持;同時在公共服務(wù)項目的采購上給予社會組織優(yōu)先權(quán),來調(diào)動社會組織參與社會管理和提供公共服務(wù)的積極性。此外,社會組織自身也要加強公信力建設(shè)和服務(wù)能力建設(shè),這樣才能更好地為人民群眾提供滿意的服務(wù),而且也得到政府和人民群眾的信任與支持。

    (四)在公共服務(wù)領(lǐng)域普遍建立購買機制

    選取重點公共服務(wù)項目進行試點。對于新型的或原先基礎(chǔ)較差的服務(wù)領(lǐng)域,可采取公建民營的方式,如通過撥款和資助推動民辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、民辦教育設(shè)施等的興建。對已經(jīng)具備一定條件和規(guī)模的公共服務(wù),可以通過簽訂合約以及發(fā)放消費券等形式來推動社會組織的運作。

    應(yīng)將公共服務(wù)購買作為政府提供公共服務(wù)的主要方式之一,在公共服務(wù)和管理中普遍建立購買機制,使購買成為財政資金的正式支出途徑之一。政府由提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)移到了解人民群眾公共服務(wù)需求、制定公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃、確定公共服務(wù)標準、加強監(jiān)督管理等方面。除政府根本性職能以及法規(guī)、規(guī)章的制定不得以政府購買方式履行外,其他距離政府權(quán)力中心比較遠的公共服務(wù),只要存在一定的競爭市場,并且易于測算和評估服務(wù)質(zhì)量均可以購買。其范圍包括:一是行業(yè)管理與協(xié)調(diào)職能。包括行業(yè)標準和行規(guī)行約的制定,行業(yè)準入資質(zhì)資格、行業(yè)領(lǐng)域?qū)W術(shù)和科技成果評審等。二是社會事務(wù)管理與服務(wù)職能。包括法律服務(wù)、宣傳教育、專業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)事務(wù)、公益服務(wù)等。三是技術(shù)服務(wù)與市場監(jiān)督職能。包括統(tǒng)計分析、資產(chǎn)項目評估,行業(yè)內(nèi)重大投資論證以及項目的責(zé)任監(jiān)督等。

    (五)健全公開透明規(guī)范的公共服務(wù)購買流程

    公共服務(wù)的購買程序是否公正妥當(dāng)將直接影響購買結(jié)果。建立完整可操作的政府購買公共服務(wù)流程,公開競標程序,有利于建立起規(guī)范化、競爭性的政府購買機制,避免購買行為的隨意性和無序性。公共服務(wù)的購買流程包括:第一步,明確需求、制定規(guī)劃。政府廣開渠道,全面收集社會和群眾關(guān)于公共服務(wù)需求的信息,切實了解社會需求,制定具有可操作性的整體規(guī)劃,確定購買公共服務(wù)的項目、質(zhì)量和數(shù)量,并且制定相應(yīng)的財政收支方案,確保公共服務(wù)的有效供給。第二步,公開招標、簽訂合同。首先,通過多種渠道向社會公開發(fā)布政府社會服務(wù)需求信息和購買公共服務(wù)的資金預(yù)算,面向社會公開招標。其次,應(yīng)秉承公開、公正、平等的原則,嚴格審核競標機構(gòu)的專業(yè)資質(zhì)和綜合服務(wù)能力。最后,政府部門與中標機構(gòu)簽訂購買合同,明確購買金額、服務(wù)項目、服務(wù)期限、評估標準、評估辦法、各方的責(zé)任和義務(wù)、意外事件的責(zé)任及處理、項目監(jiān)管和社會監(jiān)督機制、合同實效等條款。第三步,項目實施、監(jiān)督管理。公共服務(wù)生產(chǎn)的承接者應(yīng)按照合同約定的公共服務(wù)條款進行公共服務(wù)生產(chǎn)。在提供服務(wù)的過程中,政府應(yīng)加強對合同履行情況的監(jiān)督管理。第四步,評估服務(wù)、后續(xù)跟進。當(dāng)購買合同約定的公共服務(wù)期限屆滿時,作為出資方的政府應(yīng)邀請專家學(xué)者或?qū)iT的評估機構(gòu)等,對社會組織生產(chǎn)的公共服務(wù)項目及其實施過程、影響等進行評估。

    (六)建立嚴格的評估監(jiān)督體系

    在購買公共服務(wù)項目的過程中,要進行跟蹤評估,建立服務(wù)項目的動態(tài)監(jiān)管辦法,既能對過程中出現(xiàn)的問題及時進行研究和反饋,又能對評估不合格的項目,要求其按照契約合同承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;另一方面,政府還需要建立科學(xué)的項目評估標準與方法、監(jiān)督方法。設(shè)計一個能夠?qū)嵤虑笫堑丶骖欗椖康囊话阈院吞厥庑缘脑u估辦法,建立一個客觀公正的公共服務(wù)評估驗收體系。監(jiān)督可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。首先要發(fā)展獨立、專業(yè)性、多元化的外部監(jiān)督機制。外部監(jiān)督包括幾個層面:第一,獨立的第三方監(jiān)督機構(gòu),如會計事務(wù)所、法律事務(wù)所、審計事務(wù)所、專業(yè)調(diào)查公司等機構(gòu)。這些機構(gòu)參與政府購買服務(wù)的監(jiān)督具有兩方面優(yōu)勢:一是保持客觀性和公正性。與社會公眾、媒體等監(jiān)督相比,后者只能對普遍存在的、表面的、更直接的問題進行監(jiān)督,而獨立的第三方監(jiān)督機構(gòu)技術(shù)性更強、更客觀中立。二是它們擁有專業(yè)人才,更具有專業(yè)性和科學(xué)性。第二,社會公眾、媒體監(jiān)督。社會公眾監(jiān)督直接反映了政府購買公共服務(wù)的效果。媒體監(jiān)督是社會公眾監(jiān)督的一個很好的平臺與渠道。在內(nèi)部監(jiān)督方面,可分為兩個層面,一是財政部門對財政購買資金使用的監(jiān)督;二是購買服務(wù)的部門對服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量的監(jiān)督。

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