政府購買公共服務(wù)探析

文/葛曉梅（中共蚌埠市委黨校，安徽蚌埠 233000）

隨著我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，人民群眾期望享有較高水平的公共服務(wù)的愿望越來越強烈，高效的社會管理機制、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供給已成為評判政府執(zhí)政能力的重要內(nèi)容。因此，創(chuàng)新社會管理，增強公共服務(wù)功能就成為政府面臨的一個重要課題。政府購買公共服務(wù)作為一種新理念、新機制和新方式，近年來已被各級政府實踐于多個領(lǐng)域，逐漸成為政府提高公共服務(wù)水平的重要途徑。

一、推進完善政府購買公共服務(wù)的重要意義

（一）有利于滿足多樣化的社會需求

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人民群眾對公共服務(wù)的需求不斷增加，特別是對多樣化和高質(zhì)量的公共服務(wù)需求越來越多，但是和這種情況形成強烈反差的是，政府由于自身的能力、效率、專業(yè)化程度等因素制約，生產(chǎn)的公共服務(wù)不足或者具有局限性，不能滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求。在這種情況下,需要動員社會的力量來參與社會管理,充分利用社會資源來幫助政府，更好地滿足人民群眾多元化的公共服務(wù)需求。提高服務(wù)質(zhì)量，特別是各類社會組織的公益性、志愿性和多樣化，使其在提供公共服務(wù)方面具有分工細致、貼近服務(wù)對象的特點，在面向弱勢群體、特殊人群服務(wù)方面具有政府不具備的明顯優(yōu)勢。比如各類專業(yè)公司，可以通過專門人才的專業(yè)化管理，政府可以通過向它們購買公共服務(wù)，調(diào)動社會各方面力量參與公共服務(wù)的供給，增加服務(wù)內(nèi)容，滿足多樣化的需求。

（二）有利于推進政府轉(zhuǎn)變職能

政府購買服務(wù)，可以將大量公共服務(wù)職能從政府部門剝離出來，把一些不該管、管不好、管不了的公共服務(wù)向社會組織轉(zhuǎn)移，由社會組織承擔(dān)。政府從公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者變?yōu)槌鲑Y者、制度制定者和監(jiān)管者。改變以往的生產(chǎn)者和提供者合而為一的角色，使其生產(chǎn)職能和供給職能相分離，使政府能夠集中精力做好宏觀決策及管理工作，實現(xiàn)政府角色的轉(zhuǎn)變。

政府改革和職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵之一，就是政府要從“事無巨細全方位包辦”的全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕峁┳詈诵摹⒆顑?yōu)勢公共服務(wù)的有限型政府。一些基本的公共服務(wù)必須要政府來提供，但是更多的公共服務(wù)政府是可以依靠社會力量、社會組織來完成的，要像農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工商業(yè)生產(chǎn)一樣，把公共服務(wù)的生產(chǎn)也交出去，政府只需要進行規(guī)劃、制定規(guī)則、規(guī)范，掏錢購買服務(wù)就可以了。政府直接提供的公共服務(wù)比重將逐步縮小，通過政府轉(zhuǎn)移職能購買公共服務(wù)將逐步擴大。

（三）有利于推動社會管理創(chuàng)新

提供公共服務(wù)是政府社會管理的職責(zé)，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，是社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，也是推動政府社會管理方式轉(zhuǎn)變的重要途徑。通過政府購買公共服務(wù)，可以引導(dǎo)企業(yè)、社會組織等參與公共服務(wù)，有利于形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新格局，增強群眾對政府的信任和支持，弘揚互助互愛的傳統(tǒng)美德，促進社會主義精神文明建設(shè)，增強群眾自我管理、自我服務(wù)意識。

（四）有利于促進社會組織發(fā)展

以購買公共服務(wù)的方式來扶持社會組織發(fā)展，是近年來發(fā)達國家的普遍做法，也逐漸成為各國政府資助社會組織的主要方式。政府購買公共服務(wù)有一個前提條件，即在社會中必須形成承接各項公共服務(wù)的主體，而社會組織就是其中的重要一員。政府購買服務(wù)，政府出資，社會組織營辦服務(wù)，這一運作模式為社會組織提供了資金支持，也為社會組織成長提供了發(fā)展空間，社會組織在政府的資金、政策支持下，得到快速發(fā)展，成為公共服務(wù)的主要承擔(dān)者。社會組織在承擔(dān)和完成政府購買的公共服務(wù)后，其知名度和實踐能力也都會得到很大的提高，可以進一步推動社會組織的發(fā)展壯大。隨著政府購買公共服務(wù)的推進，政府在不同領(lǐng)域運用社會組織提供各種服務(wù)，促使社會組織在社會生活中發(fā)揮越來越重要的作用。

（五）有利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率

由于政府長期壟斷公共服務(wù)供給的所有環(huán)節(jié)，缺乏競爭對手和競爭壓力，造成公共服務(wù)低效率、高成本，群眾需求得不到滿足，政府財政壓力巨大等問題。實施政府購買公共服務(wù)后，構(gòu)建了新的社會管理和公共服務(wù)機制，這一機制以市場為紐帶，聯(lián)系政府、企業(yè)和社會組織，實現(xiàn)了政府、市場和社會組織的有機結(jié)合。使公共服務(wù)從行政性生產(chǎn)，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲂陨a(chǎn)，通過市場競爭，政府變養(yǎng)人為養(yǎng)事，可有效控制機構(gòu)和人員的無序增加，避免剛性支出增長；通過政府購買服務(wù)將民間資本引入公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域，可以減少政府初始投入；通過向社會組織購買服務(wù)，可以使政府的資金與社會資源有機結(jié)合，發(fā)揮社會組織的專業(yè)優(yōu)勢、降低服務(wù)成本，提高財政資金的使用效益，使公共服務(wù)的質(zhì)量和效率得到大幅度提高。

（六）有利于推進事業(yè)的單位改革創(chuàng)新

在我國，很多本該由社會組織承擔(dān)的職能，都在由事業(yè)單位承擔(dān)。政府每年要向這些事業(yè)單位撥款，事業(yè)單位因為長期依賴財政撥款而生存，造成事業(yè)單位機構(gòu)臃腫、人浮于事，并且逐漸喪失核心競爭力，甚至成為國家財政的沉重負擔(dān)。而實施政府購買公共服務(wù)機制，就要積極推進事業(yè)單位改革，使其成為獨立的市場主體，逐步參與公共服務(wù)領(lǐng)域的競爭。對于經(jīng)營性事業(yè)單位，要改制為企業(yè)全面推向市場；對于公益性事業(yè)單位，要實行企業(yè)化管理，將成本核算理念引入單位日常運行，提高效率、降低成本；將績效預(yù)算理念引入事業(yè)單位財政補助的核定，引導(dǎo)鼓勵其提供高質(zhì)量的公共服務(wù)；同時，把以財政供給方式，要求事業(yè)單位承擔(dān)公共職能的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^招標的方式向社會組織或企業(yè)購買公共服務(wù)。也就是政府從購買“人”，轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I“事”，從而降低財政成本，提高公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給效率。

二、政府購買公共服務(wù)存在的主要問題

（一）政府購買公共服務(wù)的動力不足

雖然各級政府已越來越重視政府購買服務(wù)方式的運用，但政府在公共服務(wù)的提供上存在慣性思維，當(dāng)新的公共服務(wù)需求出現(xiàn)時，習(xí)慣于大包大攬，加上缺乏對政府活動成本與績效的考核，使得政府購買服務(wù)的動力不足。同時，隨著公共服務(wù)購買的不斷推進，大量的公共服務(wù)被委托、外包出去，政府部門的事權(quán)減少，這也意味著可支配資源和權(quán)力的減少，直接影響到部門利益，因此許多部門對推進政府購買公共服務(wù)工作并不積極。每當(dāng)增加新的公共服務(wù)事項時，不是優(yōu)先考慮向市場購買，而是要求增加機構(gòu)，擴充編制，聘請人員，增加部門經(jīng)費。

（二）政府購買公共服務(wù)制度不健全

公共服務(wù)購買尚未被納入政府采購范圍，缺乏相應(yīng)的法律制度保障。2002年，全國人大通過了《政府采購法》用以規(guī)范政府對貨物、工程和服務(wù)的采購行為。2010年財政部發(fā)布的《政府采購法實施條例（征求意見稿）》中明確指出：“政府采購法第二條所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的政府采購對象，包括各類專業(yè)服務(wù)、信息網(wǎng)絡(luò)開發(fā)服務(wù)、金融保險服務(wù)、運輸服務(wù)，以及維修和維護服務(wù)等?！边@里并未將政府職能中的公共服務(wù)內(nèi)容列入。在具體指導(dǎo)各級政府采購的《政府采購貨物和服務(wù)招投標管理辦法》以及《政府采購品目分類表》中，采購品目分類表詳細列舉了政府采購的貨物類和工程類，而服務(wù)類只限于為政府提供的包括設(shè)備、會議、培訓(xùn)等內(nèi)容的各類行政后勤服務(wù)，也沒有包括公共服務(wù)。同時，公共服務(wù)購買與政府采購并不完全相同，招標書、談判方法、專家選擇、采購合同書及其相應(yīng)的采購管理制度，都要體現(xiàn)服務(wù)類采購的特點，目前還沒有建立起一套完善的政策制度。

（三）社會組織發(fā)育不完善，承接公共服務(wù)的能力不強

公共服務(wù)的市場主體可以是社會組織、企業(yè)、事業(yè)單位，在公共服務(wù)購買比較成熟的國家，主要依靠社會組織。與政府、企業(yè)相比，社會組織在提供公共服務(wù)方面有著獨特的優(yōu)勢，社會組織具有非營利性和志愿性等特征，不以利潤最大化為目的，以提供公益性的公共服務(wù)，解決各種社會問題為主要目標，這使它在一些難以產(chǎn)生利潤的公共服務(wù)領(lǐng)域具有獨特優(yōu)勢，更適合公共服務(wù)的生產(chǎn)。但是，目前社會組織的發(fā)展?fàn)顩r與政府購買公共服務(wù)的要求相比，無論是數(shù)量還是運作能力都還處于比較低的水平，普遍存在著業(yè)務(wù)水平低、規(guī)模小、服務(wù)能力不強的情況。不少社會組織經(jīng)費不足，無法正常開展活動；制度不健全，行為不規(guī)范，自律程度不夠，缺乏應(yīng)有的社會公信力；缺乏專業(yè)人才、經(jīng)營管理人才，難以承接社會公共服務(wù)。在許多公共服務(wù)項目的實施中，政府難以找到多家社會組織來承接購買項目，沒有合適的、值得信賴的社會組織參與公共服務(wù)的購買，政府的選擇非常有限，競爭性市場不足，競爭難以充分展開。

（四）政府購買公共服務(wù)范圍不明晰

政府購買公共服務(wù)已是大勢所趨，但是，什么樣的公共服務(wù)可以購買，什么樣的公共服務(wù)不能購買？哪些可以完全市場化，哪些還不能市場化？公共服務(wù)購買的范圍還缺乏制度上的厘清和規(guī)范，購買方式的選擇和運用也還有待于進一步探索和完善。如在合同購買方式中，合同條款的制定與談判，補助方式的受益群體的界定，憑單制的運用效果控制等都有待于進一步探索和完善。

（五）公共服務(wù)購買種類少、資金規(guī)模小

目前，公共服務(wù)購買以養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)、環(huán)衛(wèi)保潔、公共交通，以及承接政府部門部分職能為主，向市場購買服務(wù)的范圍大多停留在因人手缺乏或?qū)I(yè)技能無力勝任等方面。政府購買公共服務(wù)的項目和品種還比較單一,還停留在零星個案的水平上。

（六）服務(wù)評估和監(jiān)督機制不完善

政府購買公共服務(wù)的績效評價主要包括：一是購買公共服務(wù)的效率評價，即一定量的資金是否購買了盡可能多的公共服務(wù)；二是購買公共服務(wù)的效果評價。在實際情況中，由于公共服務(wù)難以量化以及成本與價格難以計算等客觀原因，還沒有形成一套可以保證服務(wù)質(zhì)量和對所購買的服務(wù)進行監(jiān)督和科學(xué)評估的有效辦法。表現(xiàn)在評估細則、各類服務(wù)質(zhì)量標準和非量化指標考核體系不健全；考核機構(gòu)及其資質(zhì)不明確；相應(yīng)的獎懲機制不具體等。因此，政府在購買公共服務(wù)的過程監(jiān)控和質(zhì)量評估上還顯得薄弱，缺乏有效的信息技術(shù)和管理技術(shù)的支持。另外，還缺少獨立的第三方監(jiān)督管理機制。因為公共服務(wù)領(lǐng)域的資金回報率的確定、成本的核算、價格的確定、服務(wù)質(zhì)量的標準等具有較強的專業(yè)性，經(jīng)營者與消費者之間、經(jīng)營者與監(jiān)督管理者之間存在著信息不對稱，需要獨立的第三方監(jiān)督機構(gòu)評估信息的真實性和保證競爭的公正性。

三、推進完善政府購買公共服務(wù)的路徑分析

（一）樹立服務(wù)型政府的理念

推進政府購買公共服務(wù)首先要解決政府在提供公共服務(wù)、履行服務(wù)職責(zé)上的觀念轉(zhuǎn)變，要確立以下三方面的新理念：一是為社會提供高質(zhì)量的公共服務(wù)是政府必須履行的職責(zé)；二是政府部門提供公共服務(wù)的重心必須轉(zhuǎn)變。要著力糾正一種傾向，即一說到要加強政府的公共服務(wù)職能，就一定要政府全過程包辦，直接從生產(chǎn)到提供，而忽視了政府在其中所應(yīng)起的關(guān)鍵作用。要逐步實現(xiàn)公共服務(wù)由“直接提供、直接管理”變?yōu)椤罢徺I公共服務(wù)、實施監(jiān)管”，將政府部門的工作重心轉(zhuǎn)移到制定發(fā)展規(guī)劃、確定服務(wù)標準、加強監(jiān)督管理、了解群眾需求等方面；三是政府提供公共服務(wù)必須重視支出效益。要使政府投入逐步從消耗性投入轉(zhuǎn)向效益性投入，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，使政府能為人民群眾提供數(shù)量更多、質(zhì)量更優(yōu)的公共服務(wù)。

（二）構(gòu)建政府購買公共服務(wù)的制度體系

良好的制度安排是政府購買公共服務(wù)推進的的必要條件。它包括為政府購買公共服務(wù)創(chuàng)造一個有效、公平競爭的外部法律環(huán)境，科學(xué)、規(guī)范的管理辦法，系統(tǒng)、有效的政策安排等等。推進政府購買公共服務(wù)，應(yīng)積極探索符合我國發(fā)展需求和發(fā)展現(xiàn)狀的政策法規(guī)。首先，要把公共服務(wù)納入政府采購的范圍，把政府采購服務(wù)的范圍從行政機構(gòu)接受的服務(wù)擴展到公共服務(wù)，促進廣泛的社會服務(wù)市場形成。在財政制度方面，要把政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容納入財政預(yù)算的范圍，并且規(guī)定相應(yīng)的財政支出和管理制度，使政府購買服務(wù)有整體規(guī)劃和計劃，并且與年度預(yù)算時間及過程保持一致性。其次，在具體制度方面，應(yīng)制定政府購買公共服務(wù)的范圍和標準；服務(wù)對象的界定原則與方法；政府分類購買公共服務(wù)的制度；公共服務(wù)承接方的資質(zhì)認定辦法；政府購買公共服務(wù)的方式和程序；政府購買公共服務(wù)的資金審核與管理辦法；政府購買公共服務(wù)的績效評估方式與標準；對購買的公共服務(wù)項目的監(jiān)督管理辦法；政府購買公共服務(wù)的聽證制度等等，確保政府購買公共服務(wù)有章可循、有序運行，以保障購買服務(wù)項目的實施效果。

（三）搭建政府購買公共服務(wù)的有效平臺

在政府購買公共服務(wù)的過程中,社會組織具有重要地位和作用,是公共服務(wù)生產(chǎn)的核心主體。目前，社會組織發(fā)育的不成熟不完善，是影響我國政府購買公共服務(wù)推進的根本問題。因此，培育和發(fā)展社會組織，為社會組織承接公共服務(wù)創(chuàng)造良好的平臺和環(huán)境，是推進我市政府購買公共服務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，要鼓勵社會力量向社會組織提供資金捐贈。社會組織的資金來源于政府資助和有償服務(wù)收入，但是政府資助和有償服務(wù)收入是非常有限的，這樣會影響到公共服務(wù)的質(zhì)量，政府可以在財稅方面為社會組織提供優(yōu)惠政策或免稅政策；其次，探索設(shè)立社會組織發(fā)展基金，建立獎勵制度，安排專項資金對為社會作出重要貢獻的社會組織給予經(jīng)費補貼，或設(shè)立引導(dǎo)扶持基金，對政府導(dǎo)向性的社會組織進行專項扶持；同時在公共服務(wù)項目的采購上給予社會組織優(yōu)先權(quán)，來調(diào)動社會組織參與社會管理和提供公共服務(wù)的積極性。此外，社會組織自身也要加強公信力建設(shè)和服務(wù)能力建設(shè)，這樣才能更好地為人民群眾提供滿意的服務(wù)，而且也得到政府和人民群眾的信任與支持。

（四）在公共服務(wù)領(lǐng)域普遍建立購買機制

選取重點公共服務(wù)項目進行試點。對于新型的或原先基礎(chǔ)較差的服務(wù)領(lǐng)域，可采取公建民營的方式，如通過撥款和資助推動民辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、民辦教育設(shè)施等的興建。對已經(jīng)具備一定條件和規(guī)模的公共服務(wù)，可以通過簽訂合約以及發(fā)放消費券等形式來推動社會組織的運作。

應(yīng)將公共服務(wù)購買作為政府提供公共服務(wù)的主要方式之一，在公共服務(wù)和管理中普遍建立購買機制，使購買成為財政資金的正式支出途徑之一。政府由提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)移到了解人民群眾公共服務(wù)需求、制定公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃、確定公共服務(wù)標準、加強監(jiān)督管理等方面。除政府根本性職能以及法規(guī)、規(guī)章的制定不得以政府購買方式履行外，其他距離政府權(quán)力中心比較遠的公共服務(wù)，只要存在一定的競爭市場，并且易于測算和評估服務(wù)質(zhì)量均可以購買。其范圍包括：一是行業(yè)管理與協(xié)調(diào)職能。包括行業(yè)標準和行規(guī)行約的制定，行業(yè)準入資質(zhì)資格、行業(yè)領(lǐng)域?qū)W術(shù)和科技成果評審等。二是社會事務(wù)管理與服務(wù)職能。包括法律服務(wù)、宣傳教育、專業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)事務(wù)、公益服務(wù)等。三是技術(shù)服務(wù)與市場監(jiān)督職能。包括統(tǒng)計分析、資產(chǎn)項目評估，行業(yè)內(nèi)重大投資論證以及項目的責(zé)任監(jiān)督等。

（五）健全公開透明規(guī)范的公共服務(wù)購買流程

公共服務(wù)的購買程序是否公正妥當(dāng)將直接影響購買結(jié)果。建立完整可操作的政府購買公共服務(wù)流程，公開競標程序，有利于建立起規(guī)范化、競爭性的政府購買機制，避免購買行為的隨意性和無序性。公共服務(wù)的購買流程包括：第一步，明確需求、制定規(guī)劃。政府廣開渠道，全面收集社會和群眾關(guān)于公共服務(wù)需求的信息，切實了解社會需求，制定具有可操作性的整體規(guī)劃，確定購買公共服務(wù)的項目、質(zhì)量和數(shù)量，并且制定相應(yīng)的財政收支方案，確保公共服務(wù)的有效供給。第二步，公開招標、簽訂合同。首先，通過多種渠道向社會公開發(fā)布政府社會服務(wù)需求信息和購買公共服務(wù)的資金預(yù)算，面向社會公開招標。其次，應(yīng)秉承公開、公正、平等的原則，嚴格審核競標機構(gòu)的專業(yè)資質(zhì)和綜合服務(wù)能力。最后，政府部門與中標機構(gòu)簽訂購買合同，明確購買金額、服務(wù)項目、服務(wù)期限、評估標準、評估辦法、各方的責(zé)任和義務(wù)、意外事件的責(zé)任及處理、項目監(jiān)管和社會監(jiān)督機制、合同實效等條款。第三步，項目實施、監(jiān)督管理。公共服務(wù)生產(chǎn)的承接者應(yīng)按照合同約定的公共服務(wù)條款進行公共服務(wù)生產(chǎn)。在提供服務(wù)的過程中，政府應(yīng)加強對合同履行情況的監(jiān)督管理。第四步，評估服務(wù)、后續(xù)跟進。當(dāng)購買合同約定的公共服務(wù)期限屆滿時，作為出資方的政府應(yīng)邀請專家學(xué)者或?qū)ｉT的評估機構(gòu)等，對社會組織生產(chǎn)的公共服務(wù)項目及其實施過程、影響等進行評估。

（六）建立嚴格的評估監(jiān)督體系

在購買公共服務(wù)項目的過程中，要進行跟蹤評估，建立服務(wù)項目的動態(tài)監(jiān)管辦法，既能對過程中出現(xiàn)的問題及時進行研究和反饋，又能對評估不合格的項目，要求其按照契約合同承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；另一方面，政府還需要建立科學(xué)的項目評估標準與方法、監(jiān)督方法。設(shè)計一個能夠?qū)嵤虑笫堑丶骖欗椖康囊话阈院吞厥庑缘脑u估辦法，建立一個客觀公正的公共服務(wù)評估驗收體系。監(jiān)督可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。首先要發(fā)展獨立、專業(yè)性、多元化的外部監(jiān)督機制。外部監(jiān)督包括幾個層面：第一，獨立的第三方監(jiān)督機構(gòu)，如會計事務(wù)所、法律事務(wù)所、審計事務(wù)所、專業(yè)調(diào)查公司等機構(gòu)。這些機構(gòu)參與政府購買服務(wù)的監(jiān)督具有兩方面優(yōu)勢：一是保持客觀性和公正性。與社會公眾、媒體等監(jiān)督相比，后者只能對普遍存在的、表面的、更直接的問題進行監(jiān)督，而獨立的第三方監(jiān)督機構(gòu)技術(shù)性更強、更客觀中立。二是它們擁有專業(yè)人才，更具有專業(yè)性和科學(xué)性。第二，社會公眾、媒體監(jiān)督。社會公眾監(jiān)督直接反映了政府購買公共服務(wù)的效果。媒體監(jiān)督是社會公眾監(jiān)督的一個很好的平臺與渠道。在內(nèi)部監(jiān)督方面，可分為兩個層面，一是財政部門對財政購買資金使用的監(jiān)督；二是購買服務(wù)的部門對服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量的監(jiān)督。

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