社會福利制度的效益與可持續(xù)——歐盟社會投資政策的解讀與借鑒

潘 屹

近三十年來，國際社會政策領域就福利制度或者福利國家的議題一直有激烈的討論。反對福利制度的觀點是，福利國家破壞了人們的自由選擇，應該放棄國家對國民福利的干預，遵循市場規(guī)律的結果——市場的運作最為公正;福利國家造成了官僚主義，政府管理福利體制是低效的并助長了人們的懶惰，福利措施會增加勞動力成本、降低經(jīng)濟競爭力，等等①Vic George and Paul Wilding.Welfare and Ideology，Harvester Wheatsheaf，1994，pp.16-25.。這些新自由主義的觀點遭到民主社會主義者的批判。但有一個觀點超越左右，比較趨于被多數(shù)認同:福利制度帶來了高額的社會支出，而社會支出的沉重負擔和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展相互矛盾。

在中國的社會科學領域，對福利國家的認知也有一些相同或近似的觀點。除了高額的福利支持會導致“公平”和“發(fā)展”平衡矛盾的問題外，還有耳熟能詳?shù)摹白龃蟮案庵笤俜值案狻敝f。雖然這些論點都建立在對福利制度認同的基礎上，但它們把經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展，特別是福利制度的建設和經(jīng)濟發(fā)展斷然分開或者分步驟而論。這些觀點很典型地基于傳統(tǒng)認知，屬于把福利國家和福利制度放在了社會福利再分配的范疇和公民權利范圍內(nèi)的討論。

這些在政治、經(jīng)濟和公共行政各個方面質疑福利國家制度的言論，自20世紀70年代以來，對西方福利制度的發(fā)展和變革產(chǎn)生了巨大的影響。這些思潮產(chǎn)生于西方發(fā)達國家的基本福利制度普遍設立以后。而這些對福利國家的種種異議，對中國產(chǎn)生的沖擊更為深重。因為這些異議最強盛的時期，也是中國進入市場經(jīng)濟轉型、最需要社會保障的時刻。在經(jīng)濟社會的變革時期，這些思潮干擾、阻礙了中國社會政策的決策和福利制度的再確立與發(fā)展。

在歐洲，最近二十年來，一種新的理論即社會投資理論開始被重視起來。社會投資理論讓福利制度和福利國家的討論超越了權利意識的概念與再分配的范疇。當然，也可以認為該理論縮小了范圍，把福利制度的討論限定在與經(jīng)濟相關的領域。既然矛盾集中在經(jīng)濟的有效性上，就把福利制度和福利國家放在經(jīng)濟的范圍討論思考。這樣的討論看似回避了福利制度的社會和政治意義，在這個層面上討論此議題看似弱化了福利制度的政治經(jīng)濟層面的深刻內(nèi)涵。但是，既然政治和社會都繞不開經(jīng)濟這個基礎，既然所有的討論回到經(jīng)濟的焦點上，社會投資不失為一個在此層面上辨清道理的切入點。歐盟就業(yè)、社會事務和包容總司新出的重頭政策——社會投資，似乎也提供了一個新的契機，給沉寂衰落的歐洲勞動力市場一個具體的、社會政策的動力引擎;當然，社會投資理論也是一個宏觀詮釋福利制度的新鮮的理論。社會投資引發(fā)的理論和實踐的意義，對加速中國社會福利制度的發(fā)展也有豐富的啟示。

一、社會投資政策與實踐

(一)歐盟社會投資戰(zhàn)略背景

2013年初歐盟啟動了社會投資政策。其核心內(nèi)涵是:以最好的能力積極地參加社會和經(jīng)濟建設發(fā)展，創(chuàng)造一個更智能、可持續(xù)和包容性增長的歐洲①European Commission.Communication from the Commission to the European Parliament，the council，the European economic and social committee of the region，Towards Social Investment for Growth and Cohesion-Including Implementing the European Social Fund，2014-2020.，2013.。3月20日，歐盟就業(yè)、社會事務和包容總司頒布《為了增長和凝聚力，趨向于社會投資的戰(zhàn)略》以及“2014—2020年的歐洲社會基金實現(xiàn)完成計劃”等一系列社會投資文件。該系列文件提出推進積極包容政策，即吸收被勞動力市場所排斥的人。社會投資戰(zhàn)略計劃要求歐盟會員國致力于青年保障，以確保所有25歲的年輕人享有有質量的工作;支持無業(yè)青年接受學徒培訓、繼續(xù)教育以鼓勵就業(yè);吸收被勞動力市場排斥的人，讓弱勢群體回歸社會;支持婦女就業(yè);投資兒童，打破非良性循環(huán);加強各方面的社會服務，特別是老人服務和婦女、兒童的服務等。歐盟同時出臺的歐洲社會基金計劃也讓社會投資成為真正的“投資”。

歐盟是社會投資戰(zhàn)略的強大推動者。我們在當年克林頓和布萊爾的“第三條道路”政策中也能發(fā)現(xiàn)對社會投資項目的提倡。但是，歐洲社會政策專家認為當年的那些政策側重于福利的多元化和市場化而弱化了福利國家制度的作用。1998年，歐洲明確地提出社會投資的社會政策作為戰(zhàn)略使用;2000年，歐盟的里斯本戰(zhàn)略真正明確地強調社會投資政策②European Commission.Report of the High Level Group on the Future of Social Policy in an Enlarged European Union，Report of the High Level Group，2004.，其戰(zhàn)略的目標是對個人進行投資、建立積極的福利，讓歐洲社會模式現(xiàn)代化③［芬］約爾瑪·西皮萊:《社會投資:一個新的社會支出趨勢，還是流行的政治演說?》，載中國社會科學院社會政策研究室編《社會政策評論》，社會科學文獻出版社2012年冬季刊。。這需要將經(jīng)濟、社會、就業(yè)政策整合在一起，并且這些政策之間應該相互加強④European Commission.Report of the High Level Group on the Future of Social Policy in an Enlarged European Union，Report of the High Level Group，2004.。

然而，隨后的實踐證明，社會投資政策在歐洲國家的發(fā)展并非如人所愿，歐盟的社會投資戰(zhàn)略并不有力。在一系列的分析文章中，芬蘭社會政策教授約爾瑪·西皮萊 (Jorma Sipil?)關于歐洲社會的社會支出分析最能說明問題。西皮萊分析了1998年至2003年間的24個經(jīng)濟合作發(fā)展組織國家——包括歐盟主要的成員國——的社會支出數(shù)據(jù)后得出結論:社會支出在家庭、兒童、婦女等以及在教育上的增長比1998年之前要慢很多，兒童照顧投資的不足影響了母親 (女性)就業(yè)。西皮萊認為，這些社會支出統(tǒng)計證明，社會投資政策沒有做到對社會足夠的投資。他的結論是:社會投資在歐洲，只是一個政治演說，而不是一個積極的戰(zhàn)略行動①［芬］約爾瑪·西皮萊:《社會投資，一個新的社會支出趨勢，還是流行的政治演說?》，載中國社會科學院社會政策研究室編《社會政策評論》，社會科學文獻出版社2012年冬季刊。。

歐盟自己的報告仿佛也印證了這一說法。歐盟在2013年初發(fā)布的《2012年歐洲就業(yè)社會發(fā)展報告》②European Commission.Employment and Social Development in Europe，2012，p.22.指出，2008年的經(jīng)濟危機給歐洲的社會和經(jīng)濟發(fā)展造成了一個更棘手的挑戰(zhàn)。報告闡述了歐洲國家貧困的現(xiàn)狀:當前，歐盟國家 (27國)有8000萬人，約占全部人口的16%的人生活在其國家的平均家庭收入60%的標準以下;19%的兒童處在貧困之中，或者面臨貧困的風險;17%的歐洲人正遭受物質的匱乏，他們的生活處境因為缺少資源而嚴重地受影響。2012年，歐盟的失業(yè)率達到了10.2%;2012年9月失業(yè)人數(shù)總數(shù)接近2580萬③European Commission.Employment and Social Development in Europe，2012，p.22.。歐洲失業(yè)大軍中主要的人口是青年，歐盟青年失業(yè)率在2013年1月達到了23.6%④Citizen's summary，EU Commission Proposes Youth Employment Package，2013.，是成年人失業(yè)率的兩倍多。歐盟認為，這些貧困現(xiàn)象和歐盟“公平與尊嚴”的社會價值嚴重相悖。

歐盟在里斯本戰(zhàn)略提出了社會投資十多年后，再次強調社會投資。此次歐盟社會投資政策的重啟有實質意義，與以前的不同在于多方面:第一，多家聯(lián)合發(fā)通知 (歐洲委員會、歐洲議會等);第二，一定數(shù)量的歐洲社會基金的投入;第三，政策內(nèi)容具體;第四，有執(zhí)行落實措施;第五，有逐步完成戰(zhàn)略的檢查評估。目前，歐盟就業(yè)、社會事務與包容總司的第一季度工作報告已經(jīng)開始檢查。

(二)歐盟社會投資政策內(nèi)容

社會投資就是要投入社會基金。歐洲社會基金在減少經(jīng)濟危機的后果方面發(fā)揮著重要作用，例如減少危機導致的失業(yè)現(xiàn)狀和貧困率。歐洲社會基金項目在特征、型號和目標群上多種多樣。它資助全歐盟各地區(qū)和國家所有與就業(yè)相關的項目，小到鄰居慈善機構幫助當?shù)貧埣踩苏夜ぷ鞯捻椖浚蟮絿曳秶拇龠M全部人口的職業(yè)培訓項目。歐洲社會基金不是一個就業(yè)公司，其大部分項目，都是提供給人們新的技術職業(yè)培訓或終身學習機會。歐洲社會基金有的項目在教育領域，涉及老師和在校學生;有的項目是賦予年輕和年長的勞動者;還有的項目要資助有各種背景的潛在的企業(yè)家。但是其核心點是:人是歐洲社會基金的焦點。

歐盟和歐盟成員國家共同合作，決定怎樣使用歐洲社會基金以及這個資源使用的優(yōu)先權。這些優(yōu)先權包括:首先，公司采取新的工作方法授予工人新的技術，提升其適應能力。其次，改進公司的就業(yè)通道，幫助剛從學校畢業(yè)的年輕人盡快地向就業(yè)轉變，在其離開正規(guī)的教育四個月內(nèi)給予學徒或培訓等繼續(xù)教育，或者培訓那些技術含量低的求職者，以改進其就業(yè)前景。再次，幫助弱勢群體得到工作，金融危機的影響使得相關部門必須付多倍努力來幫助他們盡快地找到或返回工作。就業(yè)所起的一個重要作用就是提高社會包容度，幫助人們更好地融入社會日常的生活。

歐盟同時還注重了其他社會資源的投入。社會投資資源來源并不限于公共部門，在社會服務領域，也有來自于個人和家庭的不可忽略的那一部分，以及非營利組織提供的資源，在社會服務范疇，投資的規(guī)模也相當龐大。服務范圍包括無家可歸者收容所，贍養(yǎng)老人、殘疾人士的常規(guī)社會福利中心，等等。社會企業(yè)也可以為補充政府公共部門做出努力，成為開發(fā)新市場的先驅，當然它們需要得到更多的支持。歐盟文件指出，對以營利為目的的私營部門，需要進一步發(fā)揮它們進行社會投資的潛力:要確保健康和安全的社會和工作環(huán)境。這不僅要限定企業(yè)對外的社會責任，也要規(guī)定諸如在職培訓、企業(yè)內(nèi)部托兒設施、促進醫(yī)療健康、方便和家庭友好的工作場所等內(nèi)部責任。歐盟各成員國也要充分利用更多的創(chuàng)新融資方式，包括通過私營部門的參與、小額信貸和社會投資債券等等金融渠道來參與社會投資，進而保障基礎政策的實施，并力爭節(jié)省預算。

歐盟同時強調要促進投資社會政策的有效性。社會投資的支持在原則上是暫時的，取得一個適當?shù)耐顿Y項目有前提條件。在簡化程序來幫助受助者更容易地接受津貼和服務的同時，也要避免項目重疊和增加成本。社會投資的支持計劃還應該包括撤資戰(zhàn)略。歐盟的系列社會投資文件同時指出，社會投資強調了預算的更加有效:確保足夠的和可持續(xù)的社會保護。這能通過簡化津貼和服務的管理來完成。無論在財政受到嚴格限制的國家，還是在有更多的空余資金的成員國，都要確信最好地使用現(xiàn)有的資源，并避免潛在持續(xù)的危機的相阻作用。

二、社會投資概念和理念

(一)社會投資概念與內(nèi)涵

社會投資通常指增加全社會的人力和社會資本，增強人們目前和未來的技術和能力，讓人們貯備具有預防或者對抗其人生所經(jīng)歷的風險的能量，使其在需要的時候能夠釋放出來。社會投資涉及到投資勞動力和社會服務，并且和社會政策的其他一些領域相關。

歐盟在強調社會投資的時候指出:危機帶來的經(jīng)濟轉型過程是破壞性的和持續(xù)不斷的，歐盟遭受著政治上的挑戰(zhàn)和社會困難。社會投資戰(zhàn)略可以促進未來的社會發(fā)展和經(jīng)濟競爭力朝向智能的、可持續(xù)和包容性的方向前進。

除了擴大就業(yè)、為婦女和年輕人提供更好的機會外，歐盟社會投資政策還涉及到成員國需要提高社會轉移支付及救助制度的有效性;要改革醫(yī)療保健系統(tǒng)，達到確保獲得高質量的醫(yī)療和更有效地使用公共資源的雙重目的;要延長勞動者工作年限和激勵工作;還需要加強改革以確保獲得高質量的社會服務。歐盟此時已經(jīng)把關于社會投資的范疇延伸到了就業(yè)、教育、醫(yī)療健康、住房、養(yǎng)老照顧、兒童撫育服務和其他社會福利制度等多個方面。此刻的社會投資政策超越了保障人的基本收入水平、讓人們遠離貧困線等就業(yè)社會保障的范疇，也超越了僅從風險和危機的角度而談的社會保護。社會投資政策也涵蓋了兒童、婦女、老年人群體，讓他們成為社會投資的組成部分。對于對老年人口的投資是否算是社會投資?相關討論認為，后期的福祉和服務，不僅和早期的投資有關，還激勵就業(yè)政策①Jorma，Sipil?，“The Social Investment State:a New Trend in Social Expenditure or merely a Popular Political Discourse?”in G.Cohen，B.Ansell，R.Cox and J.Gingrich Eds.:Social Policy in the Smaller European Union States.，2011 pp.81-104.。因而，社會投資政策最終和一個福利制度的整體和具體內(nèi)涵相關聯(lián)。

社會投資政策確實和福利國家的制度建設有密切的關系。社會投資有如下功能:第一，確保社會保護系統(tǒng)滿足人民的需要。在人們生活危機關頭，啟動社會投資以回應其需要。這意味著盡可能地早投資，以避免后來可能降臨的艱難，幫助他們做好對抗生活風險的準備，而不是簡單地事后修復。第二，投資于人們的技術和能力，改進人們可以整合進入社會和勞動力市場的機會。例如，通過教育、健康照護、培訓、求職幫助以及康復等等手段②European Commission.Social Investment Package，Commission Staff Working Document，20，02，2013.。因此，投資于兒童和年輕人是重要的。社會投資的全面規(guī)劃和更加有效的支出能保證社會保護的高效、足夠和可持續(xù)。第三，促進成功的經(jīng)濟增長。正如歐洲委員會主席巴羅佐 (Jose Manuel Barroso)所說:“恰恰是這些有著最有效的社會保護體系和有著最發(fā)達的社會合作關系的歐洲國家，屬于在世界上最成功的和最具競爭力的經(jīng)濟體?！雹跡uropean Commission.Social Investment Package，Commission Staff Working Document，20，02，2013.第四，整合福利體系。社會投資政策保障了社會福利體制的有效和可持續(xù)。吉登斯在《歐洲模式》明確強調:“歐洲的共同目標應該是建立發(fā)展型和授權型的福利國家，解決因全球化加劇的不平等問題，并將我們的人民用知識武裝起來?！雹埽塾ⅲ莅矕|尼·吉登斯、帕德里克·戴蒙德、羅杰·里德主編:《歐洲模式:全球歐洲、社會歐洲》，沈曉雷譯，社會科學文獻出版社2006年版，第3頁。

有關社會投資以及與社會福利制度關系的相關研究，在歐洲早已經(jīng)出現(xiàn)。社會投資并不是一個新鮮的詞匯和政策，追溯起來，它出現(xiàn)在北歐福利國家的實踐中已經(jīng)有半個多世紀。而社會投資討論的熱起，從艾斯平-安德森 (Esping-Andersen)的研究算起來，也已經(jīng)有了二十多年。

此后也陸續(xù)出現(xiàn)了關于社會投資的研究，比如，一些國家關于社會投資赤字的討論，其有助于解釋當前在歐洲貨幣聯(lián)盟國家 (EMU)的經(jīng)濟不平衡的失察。還有芬蘭社會政策教授約爾瑪·西皮萊近年所做的對于經(jīng)濟合作發(fā)展組織國家的社會投資政策的檢查評估研究等。

2012年，莫雷爾 (Morel)、帕利爾 (Palier)和帕爾梅 (Palme)等提出，瑞典社會學家阿爾瓦和綱納·繆達爾 (Alva and Gunnar Myrdal)提出的社會投資作為生產(chǎn)的要素已經(jīng)在社會保護的領域發(fā)揮作用，他們認為，“社會投資根源可以追溯到20世紀30年代的瑞典作為生產(chǎn)因素發(fā)展社會保護的工作。北歐福利國家可能帶頭實行了‘社會投資’的策略”。①Morel，N.，Palier，B.and Palme，J.Towards a Social Investment Welfare State?Ideas，Policies and Challenges，The Policy Press，University of Bristol.2012.

(二)理論與實踐溯源:綱納·繆達爾

社會投資理論并不是新出現(xiàn)的對福利國家的解釋。于1974年因為精辟的分析貢獻獲得了諾貝爾的經(jīng)濟學獎的瑞典經(jīng)濟學家綱納·繆達爾，較早就以社會投資理論支持了福利制度。

繆達爾早期的經(jīng)濟學貢獻在于他的著作《經(jīng)濟理論中的政治因素》(1930年)，他認為大多數(shù)主流經(jīng)濟學家犯有哲學錯誤、實證分析混亂，原因最初是自然法則對經(jīng)濟理論創(chuàng)始人的影響，然后是功利主義的影響?？娺_爾的《貨幣均衡論》(1932年)進一步提出了宏觀經(jīng)濟平衡問題。他指出了“自然利率”的偏差，強調了預期的預測和計劃。他“發(fā)明了預期和實際的概念”，并很快被吸收到了成套宏觀經(jīng)濟理論的標準中。他指出在資本主義經(jīng)濟中儲蓄的決定和投資的決定大多部分是由不同的人做出的:每一個有收入的人都可以通過控制消費來儲蓄;相反，消耗資本貨物的決定，是由更小的一部分人來決定的，那就是商人。因此，無法保證公眾計劃的儲蓄量與商人想得到的資本量相一致。繆達爾強調了一個主要的政策手段:中央銀行對貼現(xiàn)率的宏觀控制。有西方經(jīng)濟學家認為，繆達爾的一系列文章并駕齊驅甚至在某些重要點上領先于英國的凱恩斯，只是因為他使用的是瑞典語言，沒有被英國經(jīng)濟學家了解。有專家假設，如果繆達爾在1936年以前出版的“宏觀經(jīng)濟不穩(wěn)定性”著作有英文翻譯版，那么在經(jīng)濟理論界，整個世界是否會因此采用繆達爾主義或者是繆達爾-凱恩斯主義呢?

1944年繆達爾發(fā)表了其一生中最高的理論成就之一《美國困境:黑人問題和現(xiàn)代民主》一書，追溯了古典自由主義向社會政策的轉變過程。過去一個世紀內(nèi)古典自由主義形態(tài)傳統(tǒng)根植于政府干預實質上不可信的這樣一種信念。人們廣泛接受政府應該適當?shù)亟o那些遭受極端貧困的社會成員提供救濟這一觀念，實際就是古典自由主義向社會政策演變的過程?？娺_爾在失業(yè)委員會工作時直接關注公共財政。在經(jīng)濟蕭條時政府的收入減少，常規(guī)的做法是增加稅收，減少政府支出?？娺_爾指出，這樣的后果只能是讓事情變得更糟:降低總支出將會影響到未來的經(jīng)濟恢復;有效的工作雇傭將會對振奮工人的信心有很大的貢獻。這個觀點實際出自繆達爾的社會投資的基本理論。

作為社會民主主義黨人的繆達爾參與并堅定地支持瑞典福利制度的建設。瑞典作為北歐福利國家的領軍國，建設了社會民主主義的制度型的福利國家。這個福利模式在今天成為歐盟提倡的社會投資的榜樣。

繆達爾1974年和哈耶克共同獲得諾貝爾經(jīng)濟學獎，但是其社會投資理論并沒有因此成為顯學。四十年來，世界弘揚了繆達爾同期獲得經(jīng)濟學獎的哈耶克。(哈耶克因繼承了古典自由主義反對政府的干預，其新自由主義思想風靡全球并影響了當今世界)一個被高調揚誦，一個被冷落雪藏的不同待遇，在于資本精英政客的有意取舍。世界如同繆達爾所說，少數(shù)人——占有強有力的資源與話語權的人——擁有巨大的力量。

(三)對北歐模式和社會投資理論的新認識

對北歐福利模式特征的認知是有一個發(fā)展過程的。丹麥社會學家艾斯平—安德森 (Esping-Andersen)對福利國家做了類型模式的劃分①Esping Andersen Gosta.Three Worlds of Welfare Capitalism，Princeton University Press，1990.。他把“去商品化”的程度作為劃分國家福利制度的標準或者原則，從而將其劃分出三個模式。20世紀80年代，艾斯平-安德森在《政治對抗市場》一書對“去商品化”的功能有過專門的闡述②Esping-Andersen，Gosta.Politics Against Markets，Princeton University Press，1985.:福利國家的商品化的程度低，它成為市場和個人的調停者，保護人民免于遭受從市場帶來的破壞。安德森將非商品化作為社會權利出現(xiàn)的必然結果，商品化是市場占主導的體現(xiàn)，而非商品化則是國家保障人民的基本的社會權利。因此劃分的三種模式是，盎格魯-撒克遜國家的自由主義體制、歐洲大部分國家的社會合作主義-保守主義體制和斯堪的納維亞國家的社會民主主義體制。第一種強調了以市場為原則的福利分配，而其他模式，則越來越多地強調讓人們遠離市場。但是，“去商品化的原則也正是為什么福利國家始終作為靶子受經(jīng)濟和道德批判的原因”③Jorma，Sipil?.“The Social Investment State:a New Trend in Social Expenditure or Merely a Popular Political Discourse?”in G.Cohen，B.Ansell，R.Cox and J.Gingrich(eds.)，Social Policy in the Smaller European Union States.2011.pp.81-104.。比如福利國家干預了市場、限制了人們的自由選擇，國家干預的無效并助長了懶惰等等的批判，均來自于此。

面對對福利制度的批評與質疑，艾斯平-安德森重新挖掘了社會投資對于發(fā)展人力資本的作用，強調了社會投資學說。艾斯平-安德森在1992年的著作中對其做了專門的闡述，成為該學說的先鋒之一。他指出:“瑞典的福利國家的特征在于其‘生產(chǎn)型’和‘預防型’的社會政策，社會政策投資于成年培訓和教育領域、就業(yè)、工作流動性和家庭服務，來實現(xiàn)最大化地參與經(jīng)濟。”④Esping Andersen，Gosta.“The Making of a Social Democratic Welfare State”，in K Misgeld，K Molin ＆ K Amark(eds.)，Creating Social Democracy:A century of the Social Democratic Labor Party in Sweden，Pennsylvania State University Press，University Park，Pennsylvania.1992.pp.36-37.1996年，埃斯平-安德森再次比較了歐洲大陸和斯堪的納維亞模式后說:“斯堪的納維亞模式中有一個很明顯的社會政策，即福利國家的資源將從對最低收入的維持轉移到對家庭和失業(yè)者的保護。一個公共就業(yè)增長的時代已經(jīng)結束。因此，社會政策要對活躍勞動力市場的目標采取主要措施，比如培訓、轉移勞動力，補貼工資等?！逼浜螅蛊?安德森在他的許多作品中都強調社會服務在擴大勞動力參與中的重要作用。凡·赫什伯格 (Van Kersbergen)和安東·荷默瑞克 (Anton Hemerijck)認為，自20世紀90年代初，社會投資成為社會政策的核心焦點討論;最近二十年，在歐洲出現(xiàn)了“社會投資國家”的分析⑤Van Kersbergen，K.and Hemerijck，A.“Two decades of Change in Europe:the Emergence of the Social Investment State”，Journal of Social Policy，Vol.41，Issue 03.See also Hemerijck.Changing welfare states，Oxford，2012.。

“投資型國家”這個概念也因為吉登斯《第三條道路》(1998)一書為大家知曉。20世紀90年代，當人們研究勞動力市場的時候，發(fā)現(xiàn)追求婦女平等地參與市場競爭、增加勞動力的商品化程度成為投資型國家的主要功能。吉登斯在新時期，重新以社會投資理論闡述其在福利制度國家形成的過程中發(fā)揮的作用。吉登斯在《第三條道路》中指出:“老牌福利國家尋求保護人民，使他們免受市場帶來的風險，而社會投資型國家則力圖使人民在市場中變得強大?！雹轏orma，Sipil?.“The Social Investment State:a New Trend in Social Expenditure or Merely a Popular Political Discourse?”in G.Cohen，B.Ansell，R.Cox and J.Gingrich(eds.)，Social Policy in the Smaller European Union States.2011.pp.81-104.這導致社會政策內(nèi)容發(fā)生改變，尤其是強調了提升或恢復人的能力的服務。社會投資國家的理論重新闡述了福利國家的政策，特別是社會民主主義模式的福利國家。學者們曾經(jīng)解釋福利國家的政治經(jīng)濟:讓人們遠離市場⑦Esping-Andersen，Gosta.Politics Against Markets，Princeton University Press，1985.。但是，實際上，也恰恰是那里，社會政策提供給人們更多的機會，賦予人們包括婦女更大的能量，來進入勞動力市場，讓享有教育、衛(wèi)生和其他社會服務等福利的高質量的勞動力成功參與市場的競爭。艾斯平-安德森和吉登斯對社會投資理論的建樹和分析，對支持和強化福利國家的發(fā)展有一個轉折性的變化。

歐盟在理論和實踐上肯定了福利制度和福利國家的方向和實踐，積極提倡北歐福利國家的經(jīng)驗，例舉諸多社會投資的范例來闡述社會投資的理論。歐盟文件稱，斯堪的納維亞福利國家已經(jīng)實現(xiàn)了社會平等與經(jīng)濟效益之間奇妙的結合①J.D.Stephen.The Scandinavian Welfare States:Achievements，Crisis，and Prospects，in G Espong-Andersen，(eds.)，Welfare in Transition，1996，pp.85-89.。歐盟指出:福利體系非常好地集合并體現(xiàn)著社會投資、社會保護 (分配功能，特別是更廣義地覆蓋整個生命跨度的收入分配)和經(jīng)濟穩(wěn)定三個功能②European Commission，Social Investment Package，Commission Staff Working Document，2013.。社會政策的這些功能是相輔相成的。精心設計的福利體系把一個強大的社會投資維度和其他兩個功能:保護和穩(wěn)定結合起來，提高了社會政策的有效性和效率，同時確保了支持一個更公平和更包容的、可持續(xù)的社會。福利制度的保護功讓人們在逆境時期，啟動以前投資儲存的人力資本能量，轉危為安。因為北歐國家有很友好的家庭就業(yè)政策，并伴有慷慨的父母假期，以及普遍提供的兒童撫育的投資，因此，瑞典等隸屬歐洲女性就業(yè)比例最高國家的行列。兒童撫養(yǎng)不僅起到保護的作用，如果設計好了同樣具有重大的投資維度。現(xiàn)代化的社會政策承擔的激活措施的作用則更加突出，把每個人包容進入社會。這使得人民提高了技能，奉獻最好的能力本領來積極參加到社會和經(jīng)濟發(fā)展中。因此，北歐一直位于GDP持續(xù)增長、最具經(jīng)濟競爭力的國家之列。歐盟認為，北歐國家的成功的福利制度最好地解釋了社會投資政策，實踐證明了社會福利制度的有效和可持續(xù)。

三、社會投資理論對社會福利制度的新詮釋

社會投資理論把福利制度和經(jīng)濟政策結合，從經(jīng)濟角度詮釋了社會福利制度。

(一)社會政策和經(jīng)濟政策結合

作為社會投資的社會政策已經(jīng)和經(jīng)濟政策不可截然區(qū)分，社會投資把社會政策和經(jīng)濟發(fā)展二者結合起來。社會投資計劃是作為一項刺激經(jīng)濟的政策提出的，歐盟指出，社會投資計劃目的之一是為了提高經(jīng)濟的競爭力。未來的經(jīng)濟增長和競爭需要投資于人力資本，這為提高生產(chǎn)率和技術革新打下了基礎。

對于社會投資，馬斯格雷夫 (Musgrave)早就給出了經(jīng)典的框架③Musgrave，R.A.The Theory of Public Finance:A Study in Public Economy，Mcgraw-Hill Book Company，1959.。他說，限定公共投資于經(jīng)濟的三個主要的功能:首先是穩(wěn)定，目的在于確保經(jīng)濟穩(wěn)定，特別是GDP，還有就業(yè)和價格水平;其次是分配，不僅合理的收入分配，還在于保障收入分配和調配財富;再次是資源配置，以確保調整資源分配，特別是有效地使用資源。

而對于福利體系社會投資、社會保護和經(jīng)濟穩(wěn)定等三個功能，社會政策過去一直強調其社會保護即福利功能，而忽視了社會投資的功能。因此，社會政策一度被放在經(jīng)濟政策的對立面。歐盟的社會投資政策強調了社會政策作用的全面發(fā)揮。

歐盟成員國之間存在很大不同，但共同面對社會和人口結構的改變。歐盟委員會強烈要求成員國更加強調社會投資，并將社會投資稱為現(xiàn)代化的社會政策。在經(jīng)濟危機面前，歐盟的改革必須著眼于提高效率、提高生產(chǎn)率和促進經(jīng)濟增長、提高人口的健康和社會的凝聚力、避免產(chǎn)生有負面影響的貧困。在公共預算的壓力下，在勞工市場結構短缺的危機下，需要讓現(xiàn)代化社會政策來優(yōu)化結構，促進社會政策的有效性和效率。社會投資和就業(yè)回饋關系密切，保持了經(jīng)濟的發(fā)展④European Commission，Social Investment Package，Commission Staff Working Document，2013.。社會政策聚焦在社會投資，著眼于投資人力資本，開發(fā)和提升個人的素質，投資在就業(yè)就是為了最大的回報。社會投資意味著提高人民的能力，改進人們的機會，支持他們參與社會和整合進入勞動力市場。這將有利于個人的成功，促進經(jīng)濟增長，幫助歐盟擺脫危機，使其變得更強大、更有凝聚力和競爭力。

(二)社會政策促進經(jīng)濟利益

社會投資戰(zhàn)略說明，社會政策對經(jīng)濟的長遠投資是可持續(xù)的。

第一，社會投資是風險預防，早期干預和預防是必要的、更高效的社會政策，因為預測和準備比修復更好。早期投資不僅可以造就有質量的勞動者，而且早期的預防手段節(jié)約了后期的解決問題的投入。成功的干預政策措施降低弊端并防止困境陷阱，避免問題變得更加復雜棘手。歐盟指出，人們將面對生命歷程的不同階段。如果在當前經(jīng)歷著生命的某一段困難時期，后來還可能面臨更加險峻的困境。社會政策干預處理了貫穿整個生命過程中的不利因素的影響，這一認知是在兒童早期教育和保健等積極包容措施的基礎上構建的。早期兒童教育已經(jīng)證明，優(yōu)質的兒童撫養(yǎng)教育有力影響并改進了兒童完成學業(yè)和就業(yè)的機會，避免了比如像違法行為和濫用毒品等極端的風險。預防性保健以及工作的健康安全幫助人們避免疾病和保持其高昂的生產(chǎn)力。促進老年人健康的生活方式，改進和接受康復輔助設施，在他們變得虛弱和身體發(fā)展功能受到局限時仍能獨立生活。社會政策給個人、家庭和社會以能量儲備，來應對不同的危機 (職業(yè)變更、陌生工作環(huán)境或者老齡化等)，并且在危機中變革，從而降低那些在不良情況下需要的匆忙應對。社會投資是幫助人有準備去面對生活的風險，而不是簡單地“修復”結果。

第二，社會投資是資本和能力的儲備。福利制度的大量證據(jù)顯示，某些重點在預防和發(fā)展人力資本的政策，可以導致稍后相當大的積累。社會政策不僅僅展現(xiàn)了立刻、即時就能看得見的效果，也包括持續(xù)的影響:伴隨著投資得到回報。例如，由于公共支出做早期干預投入，提前解決了兒童貧困和社會排斥等后果問題，同時也是對未來的投資。歐盟的研究結果證明，在一些早期兒童教育和養(yǎng)育比較低的水平的成員國家，總體技術發(fā)展也很低。提高就業(yè)或者勞動者收入，相應地就提高了經(jīng)濟增長。因為這些高質量和健康的勞動力促進了經(jīng)濟的可持續(xù)增長。投入產(chǎn)生了最高的回報，再培訓和終身教育幫助人們維持就業(yè)能力，并讓他們保持在職業(yè)生涯里取得更好的成果。如果一個人短期不能找到工作，核心問題是改進他們的能力，讓他們回到勞動力市場。

因此，社會投資不是破壞性的發(fā)展，不是一時一地的眼前的發(fā)展，不是硬件的開發(fā)，而是對人力資本的開發(fā)。這種開發(fā)發(fā)展了生產(chǎn)力，提高了生產(chǎn)力質量，保障了經(jīng)濟的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。

(三)社會投資政策對社會和經(jīng)濟的雙贏

社會投資使用經(jīng)濟的手段投資社會，來達到經(jīng)濟、社會共同發(fā)展的目的。歐盟認為，面臨著生產(chǎn)結構和社會結構問題的長期挑戰(zhàn)，成員國需要嵌入適當和持續(xù)性的社會體系，使其服務于經(jīng)濟的穩(wěn)定。社會投資政策讓更多的人進入勞動力市場，增強了社會包容;加強社會的凝聚力和穩(wěn)定，兼顧經(jīng)濟和社會的長遠利益。人力資本的投資改進和提高了勞動力的質量和福祉，帶來社會經(jīng)濟發(fā)展的長期利益。

社會投資涉及加強人們當前和未來的能力，隨著時間的推移，社會投資也有持續(xù)深遠的影響，特別是在就業(yè)前景或勞動收入方面所提供的經(jīng)濟效益和社會效益。如前所說，兒童撫養(yǎng)的維度是雙重的:既是兒童福祉，也是未來的人力資本的投資。根據(jù)歐洲經(jīng)濟和歐元區(qū)的觀察，可以得出結論，檢視不同的成員國之間的不同的經(jīng)濟競爭和當前的失衡，落后的教育和技術總是導致了一個更低質量和更少生產(chǎn)率的勞動力。如果成員國經(jīng)濟競爭能力降低，會導致高技術人才流失，他們會離開故土去他國尋找工作，生產(chǎn)潛力則進一步每況愈下。

(四)社會投資是現(xiàn)代化社會政策的戰(zhàn)略整合

現(xiàn)代社會政策發(fā)展到今天，早已超越孤立的救助，而是一個戰(zhàn)略整合。它是預測、預防、預算等綜合措施達到最有效的結果?，F(xiàn)代社會政策要對融資決策導向做系統(tǒng)地結果預測分析。社會政策是一個系統(tǒng)的管理方法，在人生的不同的階段發(fā)揮著不同作用，包括從教育，經(jīng)歷工作/失業(yè)，到疾病和老年。社會投資可以處理好工作、老齡化和新的“性別平衡”等之間的關系。例如兒童的福利涉及到諸多因素，包括支持家長進入勞動力市場，給家庭足夠的收入保障，給兒童提供必要的服務，例如高質量的教育 (包括學前)、衛(wèi)生健康、住房等社會服務;以及開創(chuàng)讓他們參加和使用權利的全部的機會:啟迪他們的應變能力、煥發(fā)他們的全部潛能。這需要全方位的社會政策的支持。增加社會投資是回應現(xiàn)代化社會政策的主要策略。

四、理論和實踐探討的意義

社會投資這一社會政策的討論有理論和實踐探索的意義。就其理論特征而言，首先，社會投資社會政策討論不同于常規(guī)的限定于再分配領域內(nèi)的討論。丹尼爾·珀金斯 (Daniel Perkins)等學者認為，“社會投資的目標是超越以再分配和基于消耗形式的、以利益和權利為中心的社會福利，通過對人力資本的投資，實現(xiàn)增強人們參與能力的社會福利”①Daniel Perkins，Lucy Nelms，and Paul Smyth.Beyond Neo-liberalism:the Social Investment State?Social Policy Working Paper No.3.Fitzroy:Brotherhood of St Laurence，2004.http://www.bsl.org.au/pdfs/beyond_neoliberalism_social_investment_state.pdf.。社會投資理論超越了傳統(tǒng)的福利制度設置的基本前提:即社會福利是國家在第一次分配的基礎上，對國民財富二次分配所制定的干預政策。而強調社會投資是激發(fā)和培育更多的公民擁有更大的能力，積極投入勞動力的競爭市場，獲取最大的收益。

其次，它超越了公民社會權利福利理論的解釋。公民的社會權利是指每個公民享有社會福利資源的權利，它奠定了普遍主義即制度型福利國家的基礎。傳統(tǒng)的公民權利限制在分配資源領域，而社會投資理論則讓公民增長能量、創(chuàng)造資源。

第三，社會投資政策強調了社會價值。社會投資戰(zhàn)略的內(nèi)涵超越了再分配和社會權利兩個領域，但是它并不背離這兩者體現(xiàn)的社會公正原則。社會政策學者曾經(jīng)以“去商品化”解釋福利制度，一直遭到抨擊。因此，社會福利制度被認為是遠離資本市場、無經(jīng)濟效益的政策。社會投資理論在明確了社會政策積極投入經(jīng)濟的同時強調了社會價值。這不僅對新自由主義從經(jīng)濟角度抨擊福利制度無效做出了回答，并且促進經(jīng)濟與社會綜合發(fā)展，在更廣泛的領域實現(xiàn)社會公正。

最后，它回答了社會政策的核心問題:社會福利制度的有效與可持續(xù)。該理論從幾個方面討論社會福利制度，試圖幫助人們走出誤區(qū)。它回答了以下問題:第一，所謂福利國家的無效。社會投資政策是福利國家的一項智能的、有效的社會政策，其在人力資源上的投入提高了競爭力，有經(jīng)濟上的長遠效益。第二，回應了所謂福利國家僅僅是投入的片面認識。針對福利國家社會支出高、國家債務高，因此要縮減的輿論，社會投資理論和實踐表明，人力資本的投資會有長遠的回報。而這些對社會福利制度的有效和可持續(xù)的質疑一直是社會政策的核心問題。

社會投資理論對于中國的社會建設還有著特殊的現(xiàn)實意義。我們需要借鑒社會投資政策的理論及歐盟的實踐，具體要在以下幾個關鍵領域加速發(fā)展。

1.繼續(xù)完善中國福利體系

社會投資理論不僅可破解對社會發(fā)展的思想認識困境，同時也可解開實踐的困境。我國要繼續(xù)擴大社會投資的幅度，大力建設發(fā)展社會福利制度。這不僅包括福利體制的制度設計、政策規(guī)劃，還包括建設改善公共基礎設施。

我們應該以社會投資帶動經(jīng)濟增長，在社會服務、住房、醫(yī)療、教育、救助上強調和加大社會投資的比重。目前我國的社會支出僅占GDP的10%左右，和位居世界第二的經(jīng)濟大國地位不符。社會投資應該是我國經(jīng)濟進一步發(fā)展的新的增長點。例如，我國要擴大農(nóng)村基礎建設、西部基礎建設、農(nóng)民工教育、兒童教育等方面的投資等。

社會投資將帶來巨大的社會效益，因為它直接面對人民教育、住房、醫(yī)療等福利保障體系中存在的問題。擴大在教育、住房、醫(yī)療衛(wèi)生和社會服務等方面的公共支出比例，可以縮小直線上升的收入差距，緩解0.5左右的基尼系數(shù)帶來的社會問題，減緩兩級分化和因此造成的社會分裂和社會矛盾;讓社會更加公正包容，全面提高改善人民福祉。

社會投資可以解決社會經(jīng)濟的綜合問題，其帶來社會經(jīng)濟效益是持久的，符合科學發(fā)展觀。社會投資政策在促進社會福利制度的發(fā)展、改善民生問題后，其帶來的社會效益不可估量。目前我國社會出現(xiàn)諸多問題，諸如利益的驅使導致權力至上、腐敗增長、社會價值觀缺失、道德滑坡、社會成員間信任度下降等。社會投資強調了社會價值，它弘揚的社會公正，體現(xiàn)的社會包容和社會團結，將抵御和防范如此社會問題，促進社會的和諧與凝聚。社會投資在改進社會質量的同時，將削弱因單純追求經(jīng)濟效益、急速發(fā)展對環(huán)境、生態(tài)造成破壞的現(xiàn)象。

2.發(fā)展社會服務事業(yè)

目前我國社會服務缺乏，許多基本社會服務沒有到位。例如，65歲老年人口超過了1億，而福利機構設施、資金和人員都不夠。因此，國家需要投資于社會服務事業(yè)，滿足人們對社會服務的需求。社會服務業(yè)是一個產(chǎn)業(yè)，加強就意味著增加就業(yè)人口，因此就要把勞動力向服務業(yè)轉移。同時，社會服務業(yè)是一個專業(yè)技術領域，提供人性化的高水平的服務人員，包括社會工作者、護理員、服務員及管理者都應該是有專業(yè)技能和社會能力的勞動者。目前我國社會服務業(yè)的人力資源在數(shù)量和質量上都欠缺。因此，國家要培育具有專業(yè)素養(yǎng)的一定數(shù)量的社會服務者，使其具有現(xiàn)代服務技術和知識水平，滿足社會需要，推動社會的發(fā)展和經(jīng)濟的轉型。

3.提高全體勞動者素質與能力

我國要普遍改善勞動者的生存環(huán)境和服務供給，全面培訓勞動者，提高我國勞動力的素質。要加強對農(nóng)民工培訓，也要培養(yǎng)高智能、技能的勞動者。同時，要投資兒童，培養(yǎng)有素養(yǎng)、道德能力的未來國家的建設者。期待在社會投資政策指導下，國家從低水平的集約密集型生產(chǎn)向技術創(chuàng)新型生產(chǎn)的方式轉變，以提高國際競爭力。社會投資事關全體勞動者素質的提高，而全體勞動者素質的提高關系到整個國民綜合素質的提高，這些是相輔相成的。服務和福利的改變提高了公民的素質，高素質的公民才能科技創(chuàng)新，而創(chuàng)新又改進了公民的福祉。改善人們的健康水平和基本的生活保障、提高道德和知識水平，才可以保障全體公民的擁有尊嚴和有品質的生活。