流動(dòng)兒童教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶：模式構(gòu)想與設(shè)立意義

王慧娟

（中山大學(xué) 社會(huì)學(xué)與社會(huì)工作系，廣東廣州 510275）

個(gè)人發(fā)展賬戶是有效的政策工具，教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶更是對(duì)抗貧困、增進(jìn)人力資本的重要手段。改革開放以來，我國在養(yǎng)老、醫(yī)療等諸多方面開展了建立個(gè)人發(fā)展賬戶的嘗試，并取得一定成效。但是，筆者通過總結(jié)發(fā)現(xiàn)，迄今為止，我國根據(jù)資產(chǎn)社會(huì)政策設(shè)立的個(gè)人發(fā)展賬戶，都沒有充分涵蓋流動(dòng)兒童這一龐大的群體，尤其對(duì)于流動(dòng)兒童教育的個(gè)人發(fā)展賬戶更是處于空白狀態(tài)。在當(dāng)前人口流動(dòng)趨勢明顯、流動(dòng)兒童教育問題突出的情況下，建立一個(gè)面向流動(dòng)兒童的教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶，探索更加有效的方式來促進(jìn)流動(dòng)兒童教育政策的創(chuàng)新和發(fā)展，成為保障流動(dòng)兒童個(gè)體自立和長遠(yuǎn)發(fā)展的最迫切的事情。為更加充分保障流動(dòng)兒童的教育需求和受教育權(quán)利，本研究擬提出流動(dòng)兒童教育個(gè)人資產(chǎn)賬戶的模式構(gòu)想，以便為流動(dòng)兒童教育問題的解決提供一種可能的途徑。

一、個(gè)人發(fā)展賬戶

個(gè)人發(fā)展賬戶（IDAs）是美國華盛頓大學(xué)社會(huì)發(fā)展中心的邁克爾·謝爾登教授（Sherraden, M.）在研究資產(chǎn)建設(shè)理論時(shí)提出的一個(gè)概念，同時(shí)，它也是一個(gè)十分具有創(chuàng)新意義的政策工具。謝爾登教授認(rèn)為，個(gè)人發(fā)展賬戶應(yīng)該是可以選擇的、可增值的和可有稅收優(yōu)惠的賬戶，立在個(gè)人名下，從一出生便開始啟動(dòng)，但是限于指定用途。①[美]邁克爾·謝爾登：《資產(chǎn)與窮人——一項(xiàng)新的美國福利政策》，商務(wù)印書館2007年版，第265 頁。不論福利政策的類型（住房、教育、自雇、退休等）如何，資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)在這個(gè)賬戶中進(jìn)行長期的限制性的積累而不管其來源于哪種勞動(dòng)報(bào)酬或哪項(xiàng)福利政策，在使用時(shí)，只要符合限定的目的，政府就給予資金匹配。此外，企業(yè)單位、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人以及賬戶持有者本人都可以成為賬戶資產(chǎn)的來源，由此可以多方面形成創(chuàng)造性金融的潛力。個(gè)人發(fā)展賬戶被用于促進(jìn)未來取向、長遠(yuǎn)計(jì)劃、儲(chǔ)蓄和投資、個(gè)人創(chuàng)新、個(gè)人選擇和實(shí)現(xiàn)生活目標(biāo)。

由于個(gè)人發(fā)展賬戶強(qiáng)調(diào)了個(gè)人發(fā)展，并將社會(huì)供應(yīng)與個(gè)人責(zé)任以及個(gè)人控制相結(jié)合。②同上，第277 頁。所以，該賬戶不僅能夠在相當(dāng)程度上避免社會(huì)浪費(fèi)、促進(jìn)社會(huì)節(jié)約，還能夠避免政府和個(gè)人之間的對(duì)立，促進(jìn)政府和個(gè)人在目標(biāo)一致的理念下實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合。因此，該政策工具成為社會(huì)政策領(lǐng)域和社會(huì)福利領(lǐng)域中的一個(gè)有益的制度創(chuàng)新。由于其所具備的自主性、靈活性等特征，個(gè)人發(fā)展賬戶不僅被廣泛地應(yīng)用在住房、養(yǎng)老、高等教育等領(lǐng)域，還在美國、英國、新加坡、韓國等世界多個(gè)國家(地區(qū))進(jìn)行試點(diǎn)。如美國在1998年開展了被稱為“美國之夢”的個(gè)人發(fā)展賬戶示范工程，該工程在聯(lián)邦政府和40 多個(gè)州推行。③同上，第2 頁。新加坡設(shè)立了兒童資產(chǎn)賬戶，分門別類地對(duì)兒童教育實(shí)施資助政策，如它對(duì)0-6 歲的兒童的學(xué)前教育和醫(yī)療支出制定生育獎(jiǎng)勵(lì)政策，對(duì)所有0-16 歲的青少年的教育支出制定教育儲(chǔ)蓄賬戶政策，對(duì)7-20 歲青少年的高等教育費(fèi)用制定高等教育賬戶。④Loke，Vernon ＆ Sherraden，M，“Building assets from birth：a global comparison of Child Development Account policies”，International Journal of Social Welfare，Vol.18，2009，PP.119-129（11）.韓國則通過兒童發(fā)展賬戶（Korean child development account），面向0-17 歲的福利機(jī)構(gòu)的兒童，以便打破貧困的代際循環(huán)以及促進(jìn)人力資本發(fā)展，促進(jìn)弱勢兒童的金融知識(shí)教育，創(chuàng)造讓兒童獲得資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)自立的機(jī)會(huì)。⑤Kim，Y.，Zou，L，Joo，Y.S.，＆ Sherraden，M，“Assetbased policy in South Korea”，CSD Policy Brief 11-22.St.Louis， MO： Washington University， Center for Social Development.2011，http://csd.wustl.edu/Publications/Documents/PB11-22.pdf.我國香港則從2008年開始實(shí)施為期三年的兒童發(fā)展基金項(xiàng)目，致力于為低收入家庭的兒童提供更多的個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)，并通過制定和實(shí)踐個(gè)人發(fā)展方案，鼓勵(lì)兒童養(yǎng)成建立資產(chǎn)的習(xí)慣，并同時(shí)積累金融儲(chǔ)蓄和非金融儲(chǔ)蓄。⑥香港勞工及福利局：《兒童發(fā)展基金簡介》，http://www.cdf.gov.hk/textonly/sc_chi/introcdf/introcdf.html.

此外，加拿大、澳大利亞、烏干達(dá)、秘魯?shù)葒?，也都進(jìn)行相關(guān)試點(diǎn)并取得一定成效。初步的研究和試驗(yàn)表明，使人們尤其是窮人擁有資產(chǎn)具有多種積極的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，特別是由于持有資產(chǎn)增進(jìn)人們尤其是窮人的自信，培養(yǎng)個(gè)人、家庭和社區(qū)自力更生的精神和能力，加之資產(chǎn)賬戶由于有更大的控制力、更多的個(gè)人選擇尤其是更方便的攜帶，更適應(yīng)全球一體化背景下的經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)市場，從而有望成為21世紀(jì)地區(qū)和全球社會(huì)政策的主要工具。⑦楊團(tuán)：《資產(chǎn)社會(huì)政策與中國社會(huì)保障體系重構(gòu)》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2005年第2 期。

二、流動(dòng)兒童教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶的模式構(gòu)想

從許多方面來講，兒童是以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的福利政策的最好目標(biāo)，因?yàn)橘Y產(chǎn)積累是一個(gè)長期的過程，應(yīng)當(dāng)盡早開始。而且，教育兼具個(gè)人自立與發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定與整合的雙重屬性，這使得世界各國普遍重視教育的作用。兒童教育，不僅成為兒童福利的最重要方面，還成為一項(xiàng)基本的國家策略和國家投資。

流動(dòng)兒童教育問題，自20世紀(jì)90年代中期引起關(guān)注以來，雖得到一定程度的緩解，但仍存在較多問題，具體表現(xiàn)為：因家庭貧困，流動(dòng)兒童的教育發(fā)展受限，他們受教育的機(jī)會(huì)被削減乃至被剝奪。據(jù)2003年發(fā)布的“中國流動(dòng)兒童狀況調(diào)查研究報(bào)告”顯示，當(dāng)時(shí)我國流動(dòng)兒童失學(xué)率高達(dá)9.3%，并隨著年齡的增大，流動(dòng)兒童失學(xué)者的比例逐漸升高；從8 歲到14 歲，流動(dòng)兒童未上學(xué)比例由0.8%增長到15.4%，在15-18 歲的流動(dòng)未成年人中，僅有不到一半（47.1%）的人還在上學(xué)。

有鑒于此，如何通過設(shè)立一個(gè)有效的政策工具，保障此類兒童的受教育權(quán)利，為這類兒童提供受教育的保護(hù)屏障，成為值得深思的一個(gè)問題。我們擬借鑒個(gè)人發(fā)展賬戶這一政策工具，提出流動(dòng)兒童教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶這一概念。在筆者看來，流動(dòng)兒童教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶主要是通過給每一名流動(dòng)兒童設(shè)立較長期的教育資產(chǎn)賬戶來保障其教育權(quán)利和相應(yīng)教育福利的獲得，并促進(jìn)其能力提升及未來發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這一賬戶通常由政府機(jī)構(gòu)或兒童家長在金融機(jī)構(gòu)（如銀行和其他金融理財(cái)機(jī)構(gòu)）開設(shè)，兒童本人或其家長及其他資助者為賬戶共同存入資金以應(yīng)對(duì)兒童長期發(fā)展的要求。賬戶內(nèi)的資金不可以用于日常消費(fèi)，而只能用于與個(gè)人長期發(fā)展相關(guān)的教育相關(guān)項(xiàng)目支出。而政府可以通過提供各種制度性的激勵(lì)措施來鼓勵(lì)兒童和家庭存儲(chǔ)和積累資產(chǎn)，如政府可以提供出示的儲(chǔ)蓄金或一定的配對(duì)供款等。①鄧鎖：《資產(chǎn)建設(shè)與兒童福利：兼論兒童發(fā)展賬戶在中國的可行性》，載《中國社會(huì)工作研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版。一般來講，流動(dòng)兒童教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶具備如下幾個(gè)方面的要素：

其一，主體要素。該賬戶開設(shè)的主體可以是政府機(jī)構(gòu)，也可以是流動(dòng)兒童家長。該賬戶內(nèi)的資金投資主體包括中央政府、地方政府以及流動(dòng)兒童家長。需要注意的是，我們需要在這三者之間合理分配流動(dòng)兒童教育的資金，以免造成部分主體積極性受挫的局面。我們認(rèn)為，在目前中央和地方財(cái)權(quán)分布不均衡的情況下，中央政府需要在此事中起到關(guān)鍵的作用，它應(yīng)該是投資的主體，并擔(dān)負(fù)主要責(zé)任。地方政府也是一個(gè)重要的主體，但是由于我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，部分省份是流動(dòng)兒童極為集中的地區(qū)。在這樣的情況下，若讓地方政府承擔(dān)投資的最主要部分，勢必會(huì)增加地方政府的負(fù)擔(dān)，并進(jìn)而影響其積極性的發(fā)揮。家庭也應(yīng)該是其中一個(gè)投資主體。把家庭作為一個(gè)投資主體，旨在培養(yǎng)和強(qiáng)調(diào)家庭的教育意識(shí)和投資觀念。其中，對(duì)于中央政府和地方政府的投資責(zé)任，需要強(qiáng)制。

其二，資產(chǎn)用途。流動(dòng)兒童教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶中的資金用途具有限定性，也就是說其資金必須用于特定用途，只能用于與流動(dòng)兒童教育這個(gè)發(fā)展性目標(biāo)相關(guān)的事宜，不可以用于日常消費(fèi)。這一點(diǎn)在所有的個(gè)人資產(chǎn)賬戶中都有明確規(guī)定。

其三，教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶設(shè)立的起始時(shí)間。一般來說，個(gè)人發(fā)展賬戶是從出生開始就建立的。鑒于本設(shè)計(jì)是一項(xiàng)專門針對(duì)流動(dòng)兒童教育的個(gè)人發(fā)展賬戶，其建立時(shí)間不同于一般的賬戶，并不是從出生開始建立的，而是從流動(dòng)兒童的父母遷移之時(shí)開始的。從流動(dòng)兒童父母遷移之時(shí)開始建立流動(dòng)兒童的發(fā)展賬戶，有如下幾點(diǎn)合理性：其一，這有利于其父母在流入地為子女建立起相應(yīng)的教育資產(chǎn)，為隨遷子女在流入地接受教育做準(zhǔn)備；其次，有利于穩(wěn)定流動(dòng)兒童家長的就業(yè)，建立其對(duì)流入地的歸屬感和社區(qū)融入意識(shí)；最后，有利于惠及不同類型的流動(dòng)者的子女，具有更大的彈性和更廣泛的適用性，更加契合他們的實(shí)際情況和實(shí)際需要。

其四，資產(chǎn)來源。流動(dòng)兒童教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶可以有多個(gè)資產(chǎn)來源，其中最基本的資產(chǎn)來源包括如下三個(gè)方面：中央政府、地方政府、流動(dòng)兒童家庭，他們?nèi)呤琴Y金的固定來源形式。此外，企業(yè)捐贈(zèng)、事業(yè)單位捐贈(zèng)、個(gè)人捐贈(zèng)等社會(huì)捐贈(zèng)及賬戶持有者本人都可以作為賬戶資產(chǎn)的來源形式，并由此形成多方面金融資產(chǎn)的合力。

其五，資金的控制。在筆者看來，對(duì)流動(dòng)兒童教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶中的資金進(jìn)行控制將保證資金用于流動(dòng)兒童的教育相關(guān)事項(xiàng)，而非挪為他用。而管理這些資金的應(yīng)該是教育機(jī)構(gòu)內(nèi)的相關(guān)主管部門。這些機(jī)構(gòu)可以和銀行合作，在法律的框架下，對(duì)賬戶內(nèi)的資金進(jìn)行管理，保證其增值和使用經(jīng)費(fèi)的合理劃撥以及隨流動(dòng)兒童的遷移進(jìn)行順暢流轉(zhuǎn)等。

其六，資金的層次。筆者認(rèn)為，可以把流動(dòng)兒童教育資產(chǎn)分成兩個(gè)部分，一個(gè)是基礎(chǔ)部分，另一個(gè)是補(bǔ)充部分。在基礎(chǔ)部分里，需要強(qiáng)化政府責(zé)任，突出流動(dòng)兒童受教育的基本權(quán)利特性；而在補(bǔ)充部分里，則可以強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)建設(shè)為本的思路。在基礎(chǔ)部分，投資主體是政府，旨在確保流動(dòng)兒童教育的基本教育福利；而在補(bǔ)充部分里，則可以強(qiáng)化家庭的教育責(zé)任和投資未來的意識(shí)，同時(shí)也有利于幫助那些求學(xué)愿望較為強(qiáng)烈需要更多教育資源的流動(dòng)兒童獲得更好的教育福利。這樣的雙重資產(chǎn)設(shè)計(jì)思路，一方面保證了所有流動(dòng)兒童的基本受教育權(quán)利，另一方面，還提升了那些有意愿有能力求學(xué)的流動(dòng)兒童及其家庭的教育能力。

由此來看，流動(dòng)兒童教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶是一項(xiàng)融合了國家、政府和家庭等多元政策主體的政策工具。它面向流動(dòng)兒童這一邊緣群體，通過配額形式來提供資助，旨在滿足流動(dòng)兒童教育這一發(fā)展性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，確保流動(dòng)兒童教育權(quán)利的獲得。

三、流動(dòng)兒童教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶的意義

流動(dòng)兒童教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶的建立具有重要的意義。大致來說，其意義可以分為如下幾個(gè)方面：

首先，流動(dòng)兒童教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶順應(yīng)了人口流動(dòng)的趨勢。在經(jīng)濟(jì)全球化、人口流動(dòng)漸趨明顯的形勢下，設(shè)立流動(dòng)兒童教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶有助于打破教育福利政策的分隔局面，有助于探索人口流動(dòng)背景下新的社會(huì)服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的創(chuàng)新。流動(dòng)兒童教育發(fā)展賬戶是一種靈活的社會(huì)政策，它不受參與者的區(qū)域或職業(yè)等身份的限制，賬戶的使用和管理可以跨地區(qū)來進(jìn)行。流動(dòng)兒童教育發(fā)展賬戶還可以與其他社會(huì)保障賬戶或政策相對(duì)接。流動(dòng)兒童教育發(fā)展賬戶的實(shí)施對(duì)于現(xiàn)有的兒童福利政策項(xiàng)目來說是一個(gè)很好的補(bǔ)充，也是一個(gè)突破傳統(tǒng)政策的制度創(chuàng)新，無論從國家政策的發(fā)展方向還是財(cái)政的可持續(xù)性來看，都具有較好的可行性。其所具有的靈活、便攜、有彈性的特征，適應(yīng)了人口流動(dòng)的趨勢，便于為邊緣的流動(dòng)群體建立保障。所有這些都有助于改善流動(dòng)兒童的教育處境，增強(qiáng)其教育福利的獲得，從而為其個(gè)人實(shí)現(xiàn)自立和長遠(yuǎn)發(fā)展打下基礎(chǔ)。

其次，流動(dòng)兒童教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶促進(jìn)了多層面的發(fā)展。流動(dòng)兒童教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶是以資產(chǎn)為本的政策理念為基礎(chǔ)的政策工具，是流動(dòng)兒童社會(huì)福利政策領(lǐng)域中的一個(gè)有益的制度創(chuàng)新和模式探索。流動(dòng)兒童教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶的建立，其意義不僅在于保障流動(dòng)兒童教育發(fā)展所需的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，更重要的在于培養(yǎng)流動(dòng)兒童及其家長投資未來和個(gè)人發(fā)展的意識(shí)，改變急功近利的思想觀念，從多方面營造一個(gè)有利于流動(dòng)兒童教育的制度環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)流動(dòng)兒童個(gè)人長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從實(shí)踐上看，該賬戶具有經(jīng)濟(jì)保障、責(zé)任意識(shí)建立、社會(huì)融合、心理建設(shè)等多重功能，是一項(xiàng)融合了經(jīng)濟(jì)政策的社會(huì)政策，與新時(shí)期政府所倡導(dǎo)的和諧社會(huì)建設(shè)、科學(xué)發(fā)展觀等不謀而合，是新時(shí)期社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)有效的政策工具，有助于創(chuàng)新社會(huì)管理、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，從個(gè)體、家庭、社會(huì)和制度等多個(gè)層面促進(jìn)發(fā)展。

再次，流動(dòng)兒童教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶的設(shè)立體現(xiàn)了資產(chǎn)為本的社會(huì)政策，為促進(jìn)兒童福利政策的創(chuàng)新和完善提供了一個(gè)有意義的理論和實(shí)踐取向。作為現(xiàn)有兒童福利政策的一個(gè)補(bǔ)充，流動(dòng)兒童教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶為流動(dòng)兒童福利政策的制定和實(shí)施也提供了一個(gè)嶄新的政策工具，可成為目前政府加強(qiáng)兒童福利救助政策的一個(gè)有效的制度延伸。流動(dòng)兒童教育資產(chǎn)個(gè)人賬戶的推行有助于進(jìn)一步發(fā)展和完善中國兒童社會(huì)福利服務(wù)體系，為流動(dòng)兒童的現(xiàn)實(shí)生存和未來發(fā)展提供更好的制度保障。同時(shí)，過往的研究多局限在貧困方面，而本研究則把資產(chǎn)建設(shè)理論適用的范圍擴(kuò)展到對(duì)教育的研究當(dāng)中，由此看來，本研究豐富了資產(chǎn)建設(shè)理論。