淺析我國行政體制改革的現(xiàn)狀及其未來發(fā)展方向

王持賢

一、我國行政體制改革的現(xiàn)狀

行政體制能否適應我國政治、經(jīng)濟、文化、社會環(huán)境，直接影響我國人民當家做主地位的實現(xiàn)，影響我國社會主義市場經(jīng)濟體制建設。從新中國成立以來，我國進行了多次行政體制改革，主要有1954年，1958年，1982年，1988年，1993年，1998年，2003年等七次較大的政府機構改革，每次改革都強調(diào)積極轉(zhuǎn)變政府職能、削減政府行政開支、精簡政府機構等問題。而這些改革也確實在一定程度上精簡了政府機構，明確了政府職能，促進了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。但無論哪次改革，最終都陷入精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的黃宗曦定律的怪圈。如何突破這個怪圈，找到一條適合我國國情，有中國特色的行政體制改革方略成了公共管理的一個重大難題。而入世的公共行政，發(fā)展新型的組織形態(tài)，強調(diào)社會公平以及建立受益者導向的公共行政等觀點，對我國行政體制改革具有重要而現(xiàn)實的啟發(fā)意義。

二、我國行政體制改革存在的問題

（一）政府觀念未轉(zhuǎn)變，“官本位”思想依然存在

黨的十八大報告指出，解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實是科學發(fā)展觀最鮮明的時代特征，而解放思想是重中之重。何為解放思想？在我國行政體制改革中最顯著的特征就是政府要轉(zhuǎn)變觀念，要轉(zhuǎn)變過去“官本位”的思想。而當前我國行政體制改革的實踐與事實表明，政府“官老爺”思想在一些地區(qū)、地方依然根深蒂固。這對于我國行政體制改革的積極發(fā)展無疑是巨大的阻礙。

（二）政府職能不清，政出多門

我國政府職能主要分為政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能、社會職能等等。一直以來，政企不分、政事不分情況都存在。這主要是因為未能準確、嚴格地定義、執(zhí)行政府職能，未能切實按照社會主義法制要求去積極履行政府職能。而對于能給自身帶來經(jīng)濟利益、物質(zhì)利益的政府職能，則是多個部門爭著去執(zhí)行，導致政出多門，嚴重影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展的正常秩序。

（三）法治觀念不強，人治觀念嚴重

我國是社會主義法治國家，對于政治、經(jīng)濟、社會生活中的事情一切都要以法律為準。2011年十一屆人大四次會議，吳邦國宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，這標志著我國依法治國觀念的正確性。而在長期的行政體制改革實踐中，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象依然存在，甚有執(zhí)法犯法。這一切都嚴重影響著我國社會主義法治建設。

（四）制度體系建設不完善

沒有規(guī)矩，不成方圓。要切實依法推進我國行政體制改革有效進行，制度的保證不容忽視。新中國成立以來，我國建立了人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、少數(shù)民族區(qū)域自治制度等一系列有中國特色的社會主義制度。這些對行政體制改革無疑起著重要的保證作用。但我們同時必須看到，我國的制度建設、制度水平、制度執(zhí)行依然落后，這一切嚴重阻礙著行政體制改革的發(fā)展。

三、我國行政體制改革的方向

（一）建立服務型政府，促進公民對公共事務的參與

何謂服務型政府？它是指“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府?！盵1]新公共行政學提倡建立受益者導向的公共行政，也就是我們現(xiàn)在所講的服務型政府，即政府行使公共權力，要滿足社會公共需要，實現(xiàn)社會公共利益，為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務。那么如何構建服務型政府，促進公民對公共事務的參與，筆者認為可以通過以下幾種途徑。

1.切實轉(zhuǎn)變“官本位”的思想，樹立“民本位”思想。我國是社會主義國家，人民是國家的主人，我們黨的宗旨也是全心全意為人民服務。然而，長久以來，由于傳統(tǒng)觀念根深蒂固以及行政權力的不斷擴大，事實上某些官員已經(jīng)居于人民之上，一切為領導者服務的現(xiàn)象也屢見不鮮。這就造成了行政效率低下，行政執(zhí)行不力，官員脫離群眾等一系列不良現(xiàn)象，從而使得人民被排斥在政府決策之外，這與“民本位”思想無疑是背道而馳的，對構建服務型政府也是相當不利的。而公共行政的合法性是建立在滿足受益者的需求和利益基礎之上的。因此，只有政府及其官員把人民滿意不滿意、高興不高興、答應不答應作為政府的行動準則，切實將人民納入政府決策體系之中，才能從根本上體現(xiàn)服務型政府的理念，進而讓公眾了解政府，促進政府與公眾關系的和諧發(fā)展。

2.推進政府績效評估體系建立，擴大公民的知情權。一直以來，由于公共部門的壟斷性，產(chǎn)品的非市場性，目標的多元性等，“要度量一個機關的輸出量常常是很困難的—實際上，即使是只對什么是國家部門的輸出做一番設想都足以令人頭昏腦脹?！盵2]因此，必須切實遵循“4E”原則，即經(jīng)濟(Economy),效率（Efficiency),效益（Effectiveness),公平（Equity)原則，建立政府績效評估體系。這其中主要的問題是要完善參與機制，即多元評估主體的參與，也就是擴大公民的知情權與參與權。除了政府內(nèi)部評估以及專業(yè)評估機構的評估以外，還應該切實擴大外部評估渠道，主要包括公民評估，第三方評估等。這樣不僅可以使公民獲得知情權，提高公民參與政治的能力，還可以使得政府的政策更加符合社會需要，不斷提高公共服務的質(zhì)量以及公眾滿意度。這也是弗雷德里克森提倡的建立受益者導向的公共行政、民主行政所要求的。

（二）在改革中推動社會公平與正義

社會公平是我國行政體制改革核心價值取向之一，正如弗雷德里克森在《新公共行政學》書中指出的那樣：“社會公平包含著對包括組織設計和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列價值取向的選擇。倡導公共行政的社會公平是要推動政治權力以及經(jīng)濟福利轉(zhuǎn)向社會中那些缺乏政治、經(jīng)濟資源支持，處于劣勢地位的人們。”[3]促進社會公平與正義，便是我國行政體制改革的目標之一。

1.與其他體制改革配套進行，實現(xiàn)社會公平與正義。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會民主化程度的不斷提高，人們對行政體制改革的呼聲越來越高。政治體制改革的發(fā)展，提高了人們參政議政的水平和能力，促進了人們公民意識的覺醒；經(jīng)濟體制改革的推動，使得我國社會主義市場經(jīng)濟體制大體建立，這些都對我國行政體制改革提出了更高的挑戰(zhàn)。因此，行政體制改革一定要與經(jīng)濟體制改革和其他體制改革配套進行，經(jīng)濟體制改革是政治體制改革和行政體制改革的基礎，而行政體制改革則是經(jīng)濟體制改革的重要保證。兩者需要協(xié)調(diào)進行，相互促進。也只有這樣，才能使得行政體制改革的成果得到有效的鞏固和發(fā)展，這些正是實現(xiàn)社會公平與正義的根本前提。

2.加強制度建設，保證社會公平與正義。制度是社會公平正義的根本保證。加強制度建設主要包括政治制度建設、法律制度建設、司法制度建設、收入分配制度建設、社會保障制度建設等。其中最重要的是建立順暢的利益表達機制，使廣大人民群眾都有表達自己訴求的渠道。這也是體現(xiàn)當代中國政府始終堅持以人為本，始終以關注和實現(xiàn)人民的意愿、幸福和全面發(fā)展為目標指向和價值追求，始終以維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好人民的根本利益為出發(fā)點和落腳點的執(zhí)政理念。同時，制度與社會公平與正義也是相聯(lián)系的，只有體現(xiàn)社會公平與正義的制度才能得到大多數(shù)人的認可與遵從，社會也才能有秩序地運行；另一方面，制度最重要的功能就是保障社會公平與正義，“沒有規(guī)矩，不成方圓”，說的就是制度對于保證社會公平與正義，維護社會穩(wěn)定所起的作用。

3.完善公共設施建設，著力解決民生問題。我國行政體制改革必須按照保障和改善民生的要求，不斷完善公共設施建設。要著力解決人民群眾最關心的，最緊迫的，最需要的問題，想民之所想，憂民之所憂，才能真正推動社會公平與正義的進程。隨著行政體制改革進程的不斷深入，如何更好地解決民生問題成為行政體制改革的重中之重，這既是政府履行社會公共職能的需要，也是政府的宗旨所在。因此，必須要加強公共基礎設施建設，解決好住房、醫(yī)療、社保等關系國計民生的根本問題，特別是特殊困難群體的利益要求，讓更多的人享受改革開放的成果。此外，政府還要大力加強對民生建設的投入，實施更多的大型公共服務和民生工程，將民生問題落到實處。

（三）切實轉(zhuǎn)變政府職能

新公共行政學認為，傳統(tǒng)的官僚組織已經(jīng)無法適應時代的需要，公共行政必須發(fā)展新型的組織形態(tài)，其主要特征包括分權化、分散化、顧客參與等。因此，對我國行政體制改革而言，是切實轉(zhuǎn)變政府職能，就政治領域而言，政府的政治職能必須向發(fā)展社會主義民主法制方向轉(zhuǎn)變；就經(jīng)濟領域而言，政府應該從微觀管制過多到對全社會經(jīng)濟的宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變；就社會領域而言，政府必須從以經(jīng)濟職能為主向經(jīng)濟和社會職能并重發(fā)展。

1.明確政府角色定位，全面履行政府職能。在我國社會主義市場經(jīng)濟條件下，我國政府的主要職能應包括：宏觀經(jīng)濟調(diào)控，市場監(jiān)管，社會管理，公共服務等。但目前仍然對國有企業(yè)、微觀經(jīng)濟管理過多，而對一些應該由政府解決的問題顯得力不從心。因此，必須要明確政府的角色定位，主要是市場規(guī)則的制定者和市場秩序的維護者，是經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)劃者，是市場規(guī)則的仲裁者。政府應該與市場各取所長，優(yōu)勢互補，而不能直接進入市場，只能對市場無能為力或無法解決的問題承擔起干預的責任。

2.加強領導，上下聯(lián)動。行政體制改革除了強調(diào)社會公平以外，還主張強有力的政府。公共管理者不僅要有效率地執(zhí)行立法機關的指令，而且要影響和執(zhí)行那些旨在改善全體人民生活質(zhì)量的政策。[4]行政體制改革必然會涉及既得利益集團的利益，因而矛盾多，涉及面廣。這就需要一個堅強的領導核心，行政領導者要意志堅強、堅韌不拔、執(zhí)中有權、通權達變。同時還要加強與下級的協(xié)作，充分授權，上下聯(lián)動。只有這樣，才能保證我國行政體制改革的成效以及成果的鞏固。行政體制改革任重而道遠，唯有從我國國情出發(fā)，實事求是，在中國共產(chǎn)黨的領導下，扎實、穩(wěn)步地推進，才能取得成功。

[1]王樂夫.中國公共管理理論前沿[M].北京：中國社會科學出版社，2006：177

[2][美]詹姆斯.威爾遜.官僚制度國家的興起[M].[美]RJ斯蒂爾曼.公共行政學[M].北京：中國社會科學出版社，1988

[3]丁煌.西方行政說史[M].武漢：武漢大學出版社，2011：310

[4][美]喬治·弗雷德里克森，張成福等譯.公共行政的精神[M].北京：中國人民大學出版社，2003：4