淺談會計監(jiān)督管理模式重構

襄陽職業(yè)技術學院 呂均剛 湖北襄陽市會計局 張玲敏 余興漢

一、會計監(jiān)督管理現(xiàn)狀

（一）會計監(jiān)督檢查缺失、缺位 2011年10月8日財政部會計信息質(zhì)量檢查公告（第22號）披露：“各地財政部門檢查發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題金額470.99億元，查補稅款6.44億元。部分企事業(yè)單位內(nèi)控制度不健全或執(zhí)行不到位，會計基礎工作薄弱，執(zhí)行會計準則和制度不力，存在白條入賬、假發(fā)票報賬、會計賬簿設置不規(guī)范、會計人員無證上崗、資產(chǎn)管理混亂、收入直接沖抵支出等問題；一些企業(yè)會計核算不實，為完成績效考核目標調(diào)節(jié)收入利潤，隱匿收益少繳稅款，為獲取銀行貸款編制兩套報表，編制虛假財務報告；部分行政事業(yè)單位收支未統(tǒng)一核算、非稅收入未實行收支兩條線、專項結余亟待清理、挪用專項資金等。各級財政部門對檢查發(fā)現(xiàn)問題，依法做出了嚴肅處理?！必斦块T每年開展會計信息質(zhì)量檢查的單位都是有限的，而且是檢查的重點是國有、國有控股或參股的企業(yè)、行政事業(yè)單位及注冊會計師行業(yè)，對于大量沒有國有資產(chǎn)出資的民營企業(yè)和外商投資企業(yè)，大多沒有納入會計信息質(zhì)量檢查的范圍。尤其是對占企業(yè)總數(shù)97.11%的小企業(yè)的會計質(zhì)量檢查缺位問題在地方財政會計管理部門表現(xiàn)尤為突出。在計劃經(jīng)濟體制下，財政部門對國有企業(yè)會計工作直接進行管理，國有企業(yè)的財務會計工作置身于財政部門的監(jiān)督之下。隨著經(jīng)濟體制改革的深入，原有地方國有企業(yè)大多轉型、改制為民營企業(yè)，從而，財政部門失去了對轉型、改制后的民營企業(yè)的會計監(jiān)督檢查?，F(xiàn)如今，雖然《會計法》賦予了財政部門的會計監(jiān)督檢查職能，財政會計管理部門再想對轉型、改制后的民營企業(yè)進行會計監(jiān)督檢查，民營企業(yè)已不買財政會計管理部門的賬。在某市，當?shù)刎斦嫻芾聿块T拿著單位的介紹信到幾家民營企業(yè)去調(diào)研《會計法》實施情況，結果，民營企業(yè)以“沒有預約”、“經(jīng)理沒有交代”、“會計人員不在家”等種種理由予以搪塞，財政會計管理部門連民營企業(yè)的門都不讓進。這種現(xiàn)象在地方財政會計管理部門已是見怪不怪。各地政府為了大力發(fā)展經(jīng)濟，創(chuàng)造寬松發(fā)展環(huán)境，對招商引資重點行業(yè)或重點企業(yè)授予“政府重點保護單位”招牌，規(guī)定政府職能部門進企業(yè)檢查，應報“環(huán)境辦”、紀委監(jiān)察部門審批，否則，企業(yè)有權拒絕、舉報。地方政府“放權、讓利”，“優(yōu)化發(fā)展環(huán)境”，加劇了會計監(jiān)督檢查的缺失、缺位。各地方財政會計管理部門的工作范圍僅局限于辦幾次培訓班，對《會計證》進行年檢，組織會計專業(yè)技術資格考試等，很少開展會計監(jiān)督檢查。

（二）地方會計監(jiān)督檢查人員不足、素質(zhì)不高 在我國實施會計監(jiān)督檢查的部門主要是財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處（以下簡稱專員辦）和地方財政監(jiān)督檢查局及財政會計管理部門，地方財政會計管理部門，在省、市、自治區(qū)稱之為會計處，市、區(qū)、縣稱之為會計科、股或會計局、會計管理局。在地方會計監(jiān)督檢查機構中，無論是財政監(jiān)督檢查局還是財政會計管理部門的人員一般定編只有十幾人，甚至5、6人，要實施全面的會計監(jiān)督檢查，現(xiàn)有地方財政監(jiān)督檢查局及財政會計管理部門的人員嚴重不足。而且受人員編制的影響，有些地方無論財政監(jiān)督檢查局還是財政會計管理部門幾十年沒有招錄新人員，現(xiàn)有財政監(jiān)督檢查局及財政會計管理部門人員大多年齡老化，知識缺乏更新，對新《企業(yè)會計準則》、《小企業(yè)會計準則》、《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》、《醫(yī)院會計制度》等內(nèi)容缺乏深入了解，到企業(yè)、行政事業(yè)單位實施會計監(jiān)督檢查無從下手，監(jiān)督檢查人員業(yè)務素質(zhì)有待進一步提高。

（三）會計監(jiān)督檢查有職能，無手段 在我國，對企事業(yè)單位實施監(jiān)督檢查的部門有財政、稅務、工商、銀行、民政、技術監(jiān)督以及審計、國資委等，在這些部門中審計依法執(zhí)行國家審計職能，國資委履行出資人權利，而稅務、工商、銀行、民政、技術監(jiān)督部門實施監(jiān)督檢查職能都是通過相應的證件或權利證書而履行其職能，如工商部門有《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》、《營業(yè)執(zhí)照》；稅務部門有《稅務登記證》；銀行有《貸款卡》、《銀行開戶許可證》；民政部門有《事業(yè)單位法人證書》、技術監(jiān)督部門有《組織機構代碼證》。而且《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》、《事業(yè)單位法人證書》、《組織機構代碼證》及《貸款卡》每年都要年審，《稅務登記證》也要定期年審、換證，并且稅務部門還向企業(yè)派駐有稅務專管員，但是財政部門在履行監(jiān)督檢查職能時，卻沒有相應的證件或權利證書，也沒有專管員，盡管《會計法》第7條規(guī)定：“國務院財政部門主管全國的會計工作?？h級以上地方各級人民政府財政部門管理本行政區(qū)域內(nèi)的會計工作”。同時，該法第32條明確規(guī)定：“財政部門對各單位的下列情況實施監(jiān)督：（一）是否依法設置會計賬簿；（二）會計憑證、會計賬簿、財務會計報告和其他會計資料是否真實、完整；（三）會計核算是否符合本法和國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定；（四）從事會計工作的人員是否具備從業(yè)資格”?！稌嫹ā焚x予了財政部門實施會計監(jiān)督檢查的權利，但財政部門有職能，無手段，財政部門到民營企業(yè)去實施會計信息質(zhì)量檢查，民營企業(yè)可以找各種理由搪塞，不讓財政部門實施監(jiān)督檢查，財政部門也奈何不得，財政部門在會計監(jiān)督檢查中處于尷尬境地。2011年10月，湖北省財政廳結合開展《會計法》執(zhí)法檢查及組織會計信息質(zhì)量檢查中暴露出的問題，在以《會計法》為準繩的基礎上，對《總會計師條例》、《會計工作基本規(guī)范》、《會計人員管理辦法》、《會計人員繼續(xù)教育規(guī)定》、《財政部門實施會計監(jiān)督辦法》、《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》、《銀行賬戶管理辦法》、《省級預算單位銀行賬戶管理暫行辦法》、《現(xiàn)金管理暫行條例》、《湖北省實施〈會計法〉辦法》、《湖北省會計建賬監(jiān)督管理辦法》、《湖北省村級會計委托代理服務工作實施辦法》、《湖北省會計人員誠信檔案管理辦法》等20多個相關法規(guī)制度、地方規(guī)章、辦法進行收集整理，出臺了《湖北省會計管理基本規(guī)范》，該規(guī)范共8章40條，形成了一本涵蓋會計管理、會計核算、會計監(jiān)督等20多部法律法規(guī)內(nèi)容在內(nèi)的“濃縮”的基本規(guī)范。該規(guī)范發(fā)布實施半年后，該省某市的財政會計管理部門隨機到市內(nèi)20多家企業(yè)去調(diào)研《湖北省會計管理基本規(guī)范》的實施情況，結果知道該規(guī)范的只有幾家企業(yè)的會計人員，而大多數(shù)企業(yè)的會計人員不知道有該規(guī)范。由此可見，對企業(yè)的會計監(jiān)督檢查不是再發(fā)布實施什么規(guī)范的問題，而是如何保證已發(fā)布實施的會計法規(guī)如何貫徹落實的問題。當前一些單位會計基礎工作和內(nèi)部控制制度十分薄弱，應當建賬的單位不建賬或賬目混亂，不按會計準則、會計制度規(guī)定設置會計科目、使用憑證和賬簿、編制財務報告；有的單位內(nèi)部管理混亂，財務收支失控，私設“小金庫”，賬外設賬，單位負責人濫用職權、以權謀私。假賬泛濫，會計信息失真問題日益嚴重。有些單位為了小團體利益，在會計數(shù)據(jù)上做文章，假賬真算，真賬假算，編制多套財務報告，造成賬證不符、賬賬不符、賬表不符、賬實不符，虛盈實虧或虛虧實盈，以達到轉移資產(chǎn)、偷逃稅收、粉飾業(yè)績等非法目的。《會計法》頒布實施28年來，會計工作有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象比較嚴重，嚴重影響了《會計法》的嚴肅性和權威性。如果隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，投融資體制改革的不斷完善，投資主體多元化不斷融合，將來90%以上的企業(yè)都是民營企業(yè)和外商投資企業(yè)，如果法律賦予會計監(jiān)督檢查職能的財政部門再不能對民營企業(yè)和外商投資企業(yè)實施會計監(jiān)督檢查，那么財政就只有收入分配職能了。

二、創(chuàng)新會計監(jiān)督檢查體制，重構會計監(jiān)督管理模式

（一）創(chuàng)新會計監(jiān)督檢查體制 當前，我國財政在資源配置、收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定方面，較好地發(fā)揮了其基本職能，但是在財政監(jiān)督，尤其是在財政會計監(jiān)督檢查方面職能比較弱化，虛位、缺位現(xiàn)象比較嚴重。為了適應經(jīng)濟體制改革的不斷深入，進一步強化財政會計監(jiān)督檢查職能，就必須創(chuàng)新財政會計監(jiān)督檢查體制。創(chuàng)新我國財政會計監(jiān)督檢查體制，就是要對現(xiàn)有的地方財政管理機構進行改革，將地方財政管理機構劃分為實現(xiàn)宏觀調(diào)控職能和實現(xiàn)監(jiān)督檢查職能兩大系列，如將地方財政預算、國庫、國際、金融、社會保障、條法稅政處劃歸宏觀調(diào)控系列，將地方財政監(jiān)督檢查局、行政政法、科教文、經(jīng)濟建設、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村財務、企業(yè)、績效評價、投資評審、綜合及會計處劃歸監(jiān)督檢查系列，組建包括財政監(jiān)督檢查局、行政政法、科教文、經(jīng)濟建設、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村財務、企業(yè)、績效評價、投資評審、綜合及會計處在內(nèi)的財政會計監(jiān)督檢查局，或者對除財政監(jiān)督檢查局之外的機構進行“瘦身”、“剝離”、整合，將行政政法、科教文、經(jīng)濟建設、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村財務、企業(yè)、績效評價、投資評審、綜合及會計處的會計監(jiān)督檢查職能劃歸新成立的財政會計監(jiān)督檢查局。在財政會計監(jiān)督檢查局內(nèi)部設置相應的檢查機構，并配備相應的財政專管員，業(yè)務除接受上級財政部門指導外，日常負責對地方國家機關、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和其他組織（以下簡稱“單位”）定期報送財務報告的收集、審核、匯總、評價，定期對單位實施會計監(jiān)督檢查，全面履行財政會計監(jiān)督檢查職能，財政會計監(jiān)督檢查局對單位的會計監(jiān)督檢查應做到縱向到底，橫向到邊，不留死角。財政會計監(jiān)督檢查局內(nèi)部應加強人員業(yè)務培訓，不斷提高監(jiān)督檢查隊伍素質(zhì)。

（二）重構會計監(jiān)督管理模式 實施會計監(jiān)督檢查除了需要設置相應的機構，配備相應的人員外，還必須有相應的手段，如工商、稅務部門為什么可以“管住”企業(yè)，因為工商部門負責核發(fā)《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》，并且每年年檢，稅務部門負責核發(fā)《稅務登記證》，財政部門要想對單位實施相應的會計監(jiān)督檢查，也應當借助相應的權利證書這一手段對其實施監(jiān)督檢查。財政部門要實施會計監(jiān)督檢查可以向需要監(jiān)督檢查的對象核發(fā)《會計監(jiān)督檢查登記證》，《會計監(jiān)督檢查登記證》在單位成立時核發(fā)，并載明證書編號；單位名稱；住所；法定代表人；執(zhí)行的會計準則（或會計制度）；核算方式；會計機構負責人（或會計主管人員）；發(fā)證日期；發(fā)證書機關等。單位在申領《會計監(jiān)督檢查登記證》時應填制“會計監(jiān)督檢查登記表”，并將驗資報告（批準文件）、《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》（或《事業(yè)單位法人證書》）、《組織機構代碼證》、《稅務登記證》、法定代表人或業(yè)主姓名及其居民身份證、護照或者其他證明身份的合法證件；開戶銀行及賬號、會計人員身份證、專業(yè)技術資格證書、從業(yè)資格證書（委托代理記賬的單位提交代理記賬機構批準證書及代理記賬人員專業(yè)技術資格證書、從業(yè)資格證書）的原件及復印件提交給財政會計監(jiān)督檢查局進行審核、登記后，退還原件。已進行會計監(jiān)督檢查登記的單位應當按月向財政會計監(jiān)督檢查局報送財務報告。已登記單位的住所、注冊資本（或開辦資金）、法定代表人或業(yè)主、執(zhí)行的會計準則（或會計制度）、開戶銀行及賬號、會計人員發(fā)生變動的，應當自變動之日起30日內(nèi)向財政會計監(jiān)督檢查局進行備案，需要重新核發(fā)《會計監(jiān)督檢查登記證》的，由財政會計監(jiān)督檢查局重新核發(fā)?！稌嫳O(jiān)督檢查登記證》每年一年檢，年檢時間為次年的上半年，且必須在《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》（或《事業(yè)單位法人證書》）、《組織機構代碼證》年檢之前年檢，未參加《會計監(jiān)督檢查登記證》年檢的，不得進行《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》（或《事業(yè)單位法人證書》）、《組織機構代碼證》年檢。為了確?！稌嫳O(jiān)督檢查登記證》年檢落到實處，財政應當與工商、稅務、銀行、民政、技術監(jiān)督部門密切配合，建立健全會計監(jiān)督檢查登記檔案和財務報告信息共享平臺，并與工商、稅務、銀行、民政、技術監(jiān)督部門信息共享。確保應登記的單位一戶不漏，并與其他政府職能部門登記的相同信息保持一致。財政會計監(jiān)督檢查局對登記單位報送的財務報告應當進行審核，凡是向稅務、工商、銀行、民政、統(tǒng)計、審計、國資委等部門提供的年度財務報告必須加蓋財政會計監(jiān)督檢查局的公章，確保登記單位向財政、稅務、工商、銀行、民政、統(tǒng)計、審計、國資委等提供的財務報告相一致，財政會計監(jiān)督檢查局應當盡快建立登記單位的財務報告信息共享平臺，及時與稅務、工商、銀行、民政、統(tǒng)計、審計、國資委等部門共享登記單位的財務報告信息，免費為稅務、工商、銀行、民政、統(tǒng)計、審計、國資委等部門提供登記單位的財務報告信息查詢。財務報告信息共享平臺的建設將有利于解決困擾我國多年的財務報告“數(shù)出多門”的問題，同時，也有利于解決登記單位利用“多套賬”偷逃稅收，騙取財政資金和銀行信用問題，提高會計信息質(zhì)量，共同營造一個“誠信為本，操守為重，堅持準則，不做假賬”的良好社會環(huán)境。