提高市區(qū)基本公共服務(wù)均等化水平的方式研究

●林 蘭 夏榮雪

基本公共服務(wù)均等化是指在基本公共服務(wù)領(lǐng)域中盡可能使居民享有同樣的權(quán)利，享受水平大致相當?shù)幕竟卜?wù)。2011年3月發(fā)布的“十二五”規(guī)劃綱要，首次提出了建立健全基本公共服務(wù)體系，明確了“十二五”期間基本公共服務(wù)體系的范圍和重點，涉及公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施、住房保障、環(huán)境保護九個方面?？梢哉f基本公共服務(wù)均等化是政府對民生的直接責(zé)任的所在，是民生財政的集中體現(xiàn)。

一、當前市區(qū)公共服務(wù)均等化存在的問題

當前一些市區(qū)級政府在推進區(qū)域基本公共服務(wù)均等化方面普遍存在供給不均衡、規(guī)劃不合理、服務(wù)質(zhì)量群眾滿意不高等問題，主要表現(xiàn)在：

（一）公共服務(wù)供給不均衡，是推進均等化的一個突出矛盾

近幾年來，各級政府不斷優(yōu)化基本公共服務(wù)，服務(wù)質(zhì)量也在不斷提高，取得了明顯成效。如全面實施城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育，全覆蓋基本醫(yī)療保障制度，城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系基本建成，免費基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目不斷增加，社會保障制度不斷完善，失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本保險覆蓋面不斷擴大等。但是由于長期以來的觀念和體制上的因素阻礙，加之貧富差距進一步拉大，戶籍、區(qū)域等制度等因素束縛，政府還是無法從根本上消除公共服務(wù)供給不均衡的現(xiàn)實境況，這一不均衡較為集中地反映在城鄉(xiāng)之間、社會弱勢群體、城鎮(zhèn)低收入人群中，供給不均衡有繼續(xù)擴大的趨勢。如在義務(wù)教育、社會保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保障和公共衛(wèi)生等制度設(shè)計方面存在明顯的城鄉(xiāng)差別。再如處于社會底層的弱勢群體、低收入人群、經(jīng)濟困難戶，其各項社會基本公共服務(wù)權(quán)益還不能得到充分保障。不均衡的供給已呈現(xiàn)出二元格局，使得本應(yīng)均等的公共服務(wù)天平出現(xiàn)傾斜。

（二）公共服務(wù)規(guī)劃目標不合理，是困擾發(fā)展的一個重大難題

根據(jù)當前確定的公共服務(wù)體系范圍，可以將公共服務(wù)項目歸集為三類，即生存保障型、生活服務(wù)型、公益發(fā)展型，生存保障型包括社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障；生活保障型包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共教育、人口計生；公益發(fā)展型包括環(huán)境保護、就業(yè)服務(wù)、公共文化。根據(jù)現(xiàn)有的財政體制和基本公共服務(wù)均等化狀況，市區(qū)政府在短期或中期內(nèi)完全實現(xiàn)均等化目標是不可能的，這需要一個較長的漸進過程。如果地方政府片面追求功利性政績，將大量財政資金投入公共服務(wù)形象工程，冷處理部分投入成效不明顯的項目?；蚴俏凑_從公共服務(wù)均等化漸進性特征考慮，遵循和把握公共服務(wù)均等化進程的規(guī)律，分階段地確定基本公共服務(wù)目標。必然會造成部分公共服務(wù)的缺位和延時滿足，公共需求的全面快速增長同公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺間的突出矛盾。這些都是在推進行公共服務(wù)均等化過程中，困擾各地政府的一些深層次的難題，需要引起重視和關(guān)注。

（三）公共服務(wù)質(zhì)量水平慢提升，是影響均等化的一個最大因素

公眾對公共服務(wù)的滿意程度是衡量推進公共服務(wù)均化進程的一個重要指標。當前在市區(qū)經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展、社會不斷進步、公眾物質(zhì)文化需求日益增長，對提升基本公共服務(wù)水平、促進基本公共服務(wù)均等化提出了新的要求?？傮w來說，公眾獲取和享受的公共服務(wù)項目越來越多，基本公共服務(wù)的滿意度呈上升趨勢。其中生存保障型、生活服務(wù)型的公共服務(wù)依然是公眾普遍迫切需求的項目，特別對教育、醫(yī)療、社會保障、住房、就業(yè)等公共服務(wù)的要求越來越高，投入公共服務(wù)產(chǎn)品資源始終難以滿足公眾實際需求。同時公益發(fā)展型公共服務(wù)需求也開始凸顯，也催生出新的社會不穩(wěn)定因素，對政府公共服務(wù)水平和質(zhì)量帶來新的挑戰(zhàn)，嚴重影響了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體局面。如城鄉(xiāng)拆遷安置相關(guān)配套公共服務(wù)落實不到位，極易醞釀成惡化群體不良現(xiàn)象的事件發(fā)生。

二、改進當前市區(qū)基本公共服務(wù)的措施

進一步推進市區(qū)政府基本公共服務(wù)均等化，合理地解決其中存在的現(xiàn)實問題，逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域間生活水平和公共服務(wù)的差距，既是落實“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀的要求，也是促進社會公平正義、建設(shè)和諧社會的題中應(yīng)有之義。為此市區(qū)政府應(yīng)當著力從以下方面提高公共服務(wù)供給水平。

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，深入推進

政府是提供社會基本公共服務(wù)的核心主體，承擔著公共服務(wù)的供給責(zé)任和一系列的制度安排，具有不可推卸的重要責(zé)任。市區(qū)黨委和政府必須把建立均等化的公共服務(wù)體系擺上與經(jīng)濟發(fā)展同等重要的位置，長遠規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃，不可以匆忙上項目，不可急功近利，也不可各自為戰(zhàn)，貪大求多，要避免勞民傷財，要用好有限的資金。還要避免重建設(shè)，避免“輕管理”的現(xiàn)象發(fā)生。同樣，在政策導(dǎo)向上，必須建立全社會關(guān)注、關(guān)心的政策框架，逐步形成黨委、政府主導(dǎo)，社會各界參與的投入保障機制。

（二）轉(zhuǎn)變職能，履行職責(zé)

在市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職能包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。在推進基本公共服務(wù)均等化進程中，要注重從“以經(jīng)濟為導(dǎo)向”向 “以基本公共服務(wù)均等化為重點”的政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府。強化政府在公共產(chǎn)品供給中的主體地位和主導(dǎo)作用，加快建設(shè)公共服務(wù)型政府，大力推進體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，努力提高公共服務(wù)的能力和水平。同時建立健全基本公共服務(wù)均等化的考核體系，強化對地方政府的公共服務(wù)行政問責(zé)；改革行政審批制度，徹底清理、減少、規(guī)范行政審批項目；推進政府機構(gòu)改革，逐步解決機構(gòu)層級過多的問題。

（三）關(guān)注民生，逐步完善

當前市區(qū)政府應(yīng)抓住基本公共服務(wù)均等化的薄弱環(huán)節(jié)、重點領(lǐng)域和主要著力點，分階段科學(xué)合理地制定規(guī)劃。先以一些局部與民生直接相關(guān)的基本公共服務(wù)項目開始，逐步以“蠶食性”方式完成基本公共均等化，如優(yōu)先解決與民生直接相關(guān)的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療等“生存保障型”、“生活服務(wù)型”均等化，切實滿足居民實際需求。并根據(jù)規(guī)劃目標，逐步實現(xiàn)市區(qū)公益性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護等 “公益發(fā)展型服務(wù)”方面的均等化，積極發(fā)展市區(qū)公共文化事業(yè)，全面解決城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同人群之間存在的供給不均衡，提升市區(qū)公眾對公共服務(wù)滿意度。同時完善公共財政體制，形成對基本公共服務(wù)項目投入的穩(wěn)定增長機制，積極爭取中央財政的轉(zhuǎn)移支付，保證各項資金投入有規(guī)范和穩(wěn)定的資金保障渠道。