促進(jìn)現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策研究

●石 磊

我國正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，發(fā)展現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)新舊能源合理更替、有序替代，大力發(fā)展新型能源，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源需要，為積極推進(jìn)節(jié)能減排和現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展十分重要。

稅收政策是國家實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮著重要的促進(jìn)作用。

一、發(fā)展現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)意義

（一）應(yīng)對(duì)資源稀缺與環(huán)境承載能力衰退的需要

我國以占世界9%的耕地、6%的水資源、4%的森林、1.8%的石油、0.7%的天然氣、不足9%的鐵礦石、不足5%的銅礦和不足2%的鋁土礦，養(yǎng)活著占世界22%的人口；大多數(shù)礦產(chǎn)資源的人均占有量不到世界平均水平的一半，我國占有的煤、油、天然氣人均資源只有世界人均水平的55%、11%和4%。能源利用效率則比國際先進(jìn)水平低10個(gè)百分點(diǎn)左右，單位GDP能耗是世界平均水平的3倍左右。我國的資源短缺問題日益突出，在資源稀缺與環(huán)境承載能力有限的情況下，已經(jīng)難以承載傳統(tǒng)的高投入、高消耗、高排放、低效率的增長(zhǎng)方式，必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，創(chuàng)新能源開發(fā)利用模式，實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量、高效率的增長(zhǎng)，以突破資源短缺和環(huán)境承載力的瓶頸。

（二）經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求

能源產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出：加強(qiáng)現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)建設(shè)，“推動(dòng)能源生產(chǎn)和利用方式變革，構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系。加快新能源開發(fā)，推進(jìn)傳統(tǒng)能源清潔高效利用”。由此明確了發(fā)展現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)是“十二五”期間我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)之一。近年來，我國能源供應(yīng)能力不斷增強(qiáng)，已經(jīng)成為世界上主要的能源大國。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，能源需求總量不斷增加，能源資源約束問題也日益凸顯。與先進(jìn)國家水平相比，我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗高，人口眾多，人均能源消費(fèi)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平，能源消費(fèi)總量增長(zhǎng)的壓力大，能源產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸產(chǎn)業(yè)。因此，大力發(fā)展現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)，開發(fā)可再生能源和新型、安全、清潔替代能源，提高能源利用效率，增強(qiáng)能源供給能力，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)得以可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

（三）經(jīng)濟(jì)與環(huán)境和諧發(fā)展的必然選擇

我國處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，對(duì)能源的需求與日俱增。隨著石油和煤炭資源大規(guī)模開發(fā)和大量使用，水土、生物、空氣等環(huán)境資源破壞問題變得更加突出。尤其是在大型石油和煤炭企業(yè)生產(chǎn)和開發(fā)過程中，如果保護(hù)措施不力，環(huán)境遭到破壞，不僅恢復(fù)難度較大，還會(huì)導(dǎo)致人民生活質(zhì)量下降，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境惡化并存，生活水平提高與生活質(zhì)量下降并存的不和諧狀況。由于資源的稀缺難以維持經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高增長(zhǎng)帶來的能源需求，又由于全球環(huán)境的惡化，溫室效應(yīng)等對(duì)二氧化碳排放量的限制，大力發(fā)展清潔能源、開發(fā)新能源已經(jīng)刻不容緩。因此，進(jìn)一步發(fā)展現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)，走新型工業(yè)化道路，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境和諧發(fā)展的必然選擇。

（四）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的需要

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)要求大力發(fā)展現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律表明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)總是伴隨著結(jié)構(gòu)變遷。結(jié)構(gòu)變遷推動(dòng)著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，兩者互為因果，相互促進(jìn)。當(dāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求時(shí)，為使國民經(jīng)濟(jì)更趨于合理地快速發(fā)展，就應(yīng)適時(shí)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮，以電解鋁、普通鋼、工業(yè)硅為代表的高能耗低附加值的產(chǎn)業(yè)已從歐美經(jīng)東南亞向中國轉(zhuǎn)移，中國已經(jīng)成為名副其實(shí)的大加工廠，從而造成了能源的極大耗費(fèi)。以“高投入、高消耗、高排放、高污染”為特征的粗放型工業(yè)化模式是不可持續(xù)的，高能源消耗的傳統(tǒng)工業(yè)化道路不可能支撐未來我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。走集約型工業(yè)化道路已成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的必然選擇，現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展顯然有利產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的需要。

（五）調(diào)整優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的需要

“十二五”規(guī)劃綱要提出，要堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、立足國內(nèi)、多元發(fā)展、保護(hù)環(huán)境，加強(qiáng)國際互利合作，調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系。轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式就是要多元發(fā)展，變革能源的生產(chǎn)、利用方式，達(dá)到節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)環(huán)境，調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，構(gòu)建現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系的目的。我國能源產(chǎn)業(yè)在持續(xù)快速發(fā)展中產(chǎn)生了組織結(jié)構(gòu)不合理，對(duì)資源、能源的消耗強(qiáng)度較高，資源、能源和環(huán)境難以為繼等問題。轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式，加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整勢(shì)在必行。為應(yīng)對(duì)新一輪的能源危機(jī)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，在降低損耗、杜絕浪費(fèi)的同時(shí)，必須建立創(chuàng)新型節(jié)能減排機(jī)制，加快新能源的開發(fā)生產(chǎn)進(jìn)程，開拓多種新能源和清潔能源，大力發(fā)展現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)。

（六）提高企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的必然要求

能源消耗水平是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式、科技水平、管理能力、職工素質(zhì)的綜合反映。發(fā)展現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)不僅是資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的客觀需要，也是企業(yè)提高核心競(jìng)爭(zhēng)力、加快發(fā)展的必然要求。能源資源是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營必不可少的重要原材料和生產(chǎn)條件。減少能源、原材料的消耗，將最大限度地降低企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本,提高企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。從現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)方面看，能源企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)歸根結(jié)底是科技實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)。運(yùn)用新技術(shù)，開發(fā)新能源，建立現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系，是實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的長(zhǎng)久之計(jì)，也是提高能源企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的根本路徑。要使我國企業(yè)在未來的競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位，必須加大發(fā)展現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)的力度。

二、促進(jìn)現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策建議

在建立可以自發(fā)運(yùn)作的長(zhǎng)效機(jī)制方面，稅收政策具有立法優(yōu)勢(shì)可以保證持續(xù)和穩(wěn)定性，因此是有效的政策手段。為促進(jìn)資源有效利用，加快現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應(yīng)全面貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，抓住新一輪稅制改革的契機(jī)，借鑒國際上的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)相應(yīng)的稅收政策進(jìn)行規(guī)劃。不僅要對(duì)短缺資源的開發(fā)和消費(fèi)實(shí)行限制性稅收政策，也要對(duì)可再生資源以新能源產(chǎn)業(yè)實(shí)行保護(hù)扶持政策，同時(shí)鼓勵(lì)各種資源的循環(huán)使用，提升資源要素的綜合利用效率。具體而言，在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，稅收政策的調(diào)整應(yīng)著重以下幾個(gè)方面。

（一）建立生態(tài)保護(hù)稅體系，發(fā)揮多稅種調(diào)控作用

1、建立資源節(jié)約、保護(hù)環(huán)境的環(huán)保稅體系。自世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)（WCED）的報(bào)告——《我們共同的未來》提出了同可持續(xù)發(fā)展相一致的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)之后，發(fā)達(dá)國家陸續(xù)建立了自己的生態(tài)保護(hù)稅體系，以尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的和諧與進(jìn)步。為了更好地促進(jìn)降低能源消耗，提高能源利用效率，抑制環(huán)境污染和資源破壞，我國應(yīng)結(jié)合目前的實(shí)際情況盡快建立健全環(huán)保稅收體系，制定和實(shí)施全方位、多環(huán)節(jié)的強(qiáng)制性、規(guī)范性的稅收政策。

2、強(qiáng)化資源稅的調(diào)節(jié)功能。資源稅從大類角度看也應(yīng)該是環(huán)保稅的組成部分。我國現(xiàn)行的資源稅僅是一種級(jí)差資源稅，并沒有強(qiáng)調(diào)稅收對(duì)能源節(jié)約的激勵(lì)和降低環(huán)境污染的限制，而且征收范圍過窄。資源稅一般是從量征收，和價(jià)格脫節(jié)，難以起到抑制盲目和過度開發(fā)的作用。為了促進(jìn)能源節(jié)約利用，建議對(duì)我國的資源稅進(jìn)行以下調(diào)整：

一是適當(dāng)擴(kuò)大資源稅征稅范圍，對(duì)于不可再生能源資源和戰(zhàn)略性稀缺資源都納入征收范圍中；二是適當(dāng)提高資源稅稅額，尤其對(duì)于國家需要重點(diǎn)保護(hù)或限制開采的能源資源；三是進(jìn)行稅費(fèi)合并。將礦產(chǎn)資源管理費(fèi)、水資源費(fèi)、電力基金等能源收費(fèi)并入資源稅，規(guī)范資源稅征收。四是完善稅收優(yōu)惠政策，如對(duì)資源回收利用、開發(fā)利用替代資源等行為實(shí)施減免稅政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向循環(huán)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。五是采用從價(jià)計(jì)征。提高資源的節(jié)約利用意識(shí)，實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)利用的可持續(xù)性。

3、提高環(huán)保稅的稅率。從稅制設(shè)計(jì)角度考慮，環(huán)保稅的稅負(fù)水平應(yīng)該適當(dāng)提高，理論上應(yīng)高于現(xiàn)行的污染收費(fèi)，應(yīng)使企業(yè)治理污染的成本，低于承擔(dān)的稅負(fù)，才能起到促使企業(yè)自主研發(fā)清潔能源和解決污染問題的作用。鼓勵(lì)清潔生產(chǎn)，節(jié)約能源，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，在生產(chǎn)之前就想方設(shè)法防治污染，改變過去先污染、后治理的事后措施，保證經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）擴(kuò)大現(xiàn)代能源開發(fā)的稅收優(yōu)惠范圍

第一，對(duì)以可再生能源為動(dòng)力，節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高、污染少的車輛，可按適當(dāng)?shù)谋壤o予減征車船使用稅，比如現(xiàn)代能源汽車消費(fèi)稅和汽車購置稅的減免；對(duì)納入消費(fèi)稅范圍的節(jié)約型產(chǎn)品設(shè)定不同稅率，引導(dǎo)消費(fèi)者的消費(fèi)偏好，促使其采用節(jié)能高效的產(chǎn)品，同時(shí)也調(diào)動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)節(jié)約型產(chǎn)品的積極性。

第二，對(duì)促進(jìn)新能源開發(fā)的技術(shù)進(jìn)步、技術(shù)創(chuàng)新實(shí)行稅收優(yōu)惠。落實(shí)和完善企業(yè)研發(fā)投入的所得稅抵扣制度。目前所得稅法規(guī)定的企業(yè)研發(fā)投入在所得稅前，可加計(jì)50%予以稅前抵扣，但由于抵扣的限定條件較嚴(yán)格，很多企業(yè)無法享受。建議根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)調(diào)整研發(fā)投入項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，鼓勵(lì)更多企業(yè)參與創(chuàng)新企業(yè)研發(fā)，應(yīng)使其無形資產(chǎn)投入納入增值稅征收范圍，使無形資產(chǎn)投入和機(jī)器設(shè)備投入一樣，可進(jìn)行抵扣，以進(jìn)一步鼓勵(lì)企業(yè)從事技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)，加快技術(shù)進(jìn)步。國家應(yīng)繼續(xù)制定鼓勵(lì)技術(shù)進(jìn)步的稅收政策，在具體的稅種上，使增值稅、營業(yè)稅、關(guān)稅、企業(yè)所得稅等都有可作用的空間。

第三，完善促進(jìn)現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策。現(xiàn)代能源包括新一代核能、太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等。目前，我國尚無對(duì)太陽能的專門稅收優(yōu)惠。太陽能是可再生能源中發(fā)展?jié)摿ψ钔怀龅哪茉矗乾F(xiàn)代能源發(fā)展的方向，特別是太陽能光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景廣闊，具有效率高、資源消耗少的特點(diǎn)，應(yīng)大力鼓勵(lì)發(fā)展，所以應(yīng)該建議制定和實(shí)施鼓勵(lì)太陽能應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收扶持政策。

（三）全面利用多稅種和多種措施發(fā)揮正向和反向調(diào)控

1、調(diào)整消費(fèi)稅，引導(dǎo)資源合理消費(fèi)和新能源利用。現(xiàn)行的消費(fèi)稅稅目中與使用資源關(guān)系大的主要是汽油、柴油和各種機(jī)動(dòng)車類。對(duì)于目前尚未納入消費(fèi)稅稅目的高能耗產(chǎn)品、高資源消耗品，可以考慮納入消費(fèi)稅征稅范圍，以引導(dǎo)資源節(jié)約消費(fèi)。對(duì)新能源產(chǎn)品給予差別消費(fèi)稅率，鼓勵(lì)消費(fèi)。進(jìn)一步完善消費(fèi)稅政策一方面是將消費(fèi)稅政策逐步顯性化，即由對(duì)企業(yè)征收改為直接向消費(fèi)者征收，起到直接的獎(jiǎng)限作用，真正發(fā)揮稅收對(duì)消費(fèi)者的調(diào)節(jié)作用。

2、擴(kuò)大進(jìn)出口環(huán)節(jié)的關(guān)稅優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)新能源技術(shù)和設(shè)備進(jìn)口。從進(jìn)出口稅收方面看，建議對(duì)國內(nèi)不能生產(chǎn)的新能源生產(chǎn)設(shè)備、進(jìn)口材料、零部件，免征或減征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅，降低新能源企業(yè)的投資成本。對(duì)于限制性和稀缺性能源輸出加征關(guān)稅，以保護(hù)國內(nèi)能源需求的可持續(xù)性。運(yùn)用出口退稅杠桿來促進(jìn)現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（四）合理安排稅式支出，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新和現(xiàn)代能源開發(fā)利用

1、對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新提供稅收支持。稅式支出的實(shí)質(zhì)是政府為實(shí)現(xiàn)自己的既定政策目標(biāo)，增強(qiáng)的對(duì)某些經(jīng)濟(jì)行為的宏觀調(diào)控，以減少收入為代價(jià)的間接支出，屬于財(cái)政補(bǔ)貼性支出。其形式主要有起征點(diǎn)、稅收扣除、稅額減免、優(yōu)惠退稅、優(yōu)惠稅率、盈虧互抵、稅收抵免、稅收饒讓、稅收遞延和加速折舊等。應(yīng)在繼續(xù)保有減稅免稅和零稅率等優(yōu)惠舉措之上，針對(duì)企業(yè)新能源生產(chǎn)開發(fā)研究符合現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的生產(chǎn)行為，實(shí)施稅式支出政策，全方位鼓勵(lì)企業(yè)開發(fā)現(xiàn)代能源方面的技術(shù)創(chuàng)新。

2、對(duì)現(xiàn)代能源投資、研發(fā)、生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)實(shí)施系統(tǒng)支持。重視現(xiàn)代能源開發(fā)環(huán)節(jié)的投入，對(duì)于企業(yè)開發(fā)現(xiàn)代能源進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資給予加速折舊，細(xì)化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)更多企業(yè)加大自主研發(fā)和投入力度，在科研、產(chǎn)品的研制和開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)實(shí)施正向激勵(lì)，鼓勵(lì)對(duì)現(xiàn)代能源產(chǎn)品和技術(shù)進(jìn)行開發(fā)、轉(zhuǎn)讓，對(duì)現(xiàn)代能源企業(yè)給予必要的稅式支出。

3、環(huán)保稅收專款專用。將環(huán)境保護(hù)稅定位為專門性目的稅，以立法形式對(duì)環(huán)保稅的?？顚Ｓ眯再|(zhì)做出明確規(guī)定，以其稅收收入作為專用基金，用于環(huán)境保護(hù)和現(xiàn)代能源開發(fā)利用以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持方面的開支，同時(shí)對(duì)支出范圍做出明確規(guī)定，以防止亂支和挪用。

建立健全促進(jìn)現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策體系，應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)性、科學(xué)性的原則，通過全過程、全面的限制和糾正負(fù)外部性以及采用稅式支出和稅收優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)和引導(dǎo)正的外部性，使兩者有機(jī)融合形成系統(tǒng)，只有如此才能實(shí)現(xiàn)建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的最終目標(biāo)。