淺議會(huì)計(jì)監(jiān)督工作機(jī)制的完善

● 吳玉梅

一、我國(guó)現(xiàn)階段需要政府主導(dǎo)型的會(huì)計(jì)監(jiān)督工作機(jī)制的必要性

（一）在多種所有制并存情況下需要政府主導(dǎo)型會(huì)計(jì)監(jiān)管工作機(jī)制

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，會(huì)計(jì)人員一般是國(guó)家干部或者集體單位干部，其職務(wù)要經(jīng)過(guò)主管部門(mén)任免，其職稱(chēng)要經(jīng)過(guò)財(cái)政部門(mén)評(píng)定，財(cái)會(huì)工作要嚴(yán)格按財(cái)政部門(mén)規(guī)定執(zhí)行。因此，會(huì)計(jì)人員有勇氣維護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益。在現(xiàn)階段多種所有制并存情況下，企業(yè)無(wú)主管部門(mén)，財(cái)政部門(mén)既不負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)人員的人事任免，也不負(fù)責(zé)其“工資、獎(jiǎng)金、福利”。而單位負(fù)責(zé)人掌控權(quán)力較大，會(huì)計(jì)人員的自身利益被用人單位牢牢掌握。當(dāng)單位負(fù)責(zé)人，特別是民營(yíng)企業(yè)老板強(qiáng)迫會(huì)計(jì)人員有意違反會(huì)計(jì)法規(guī)、編造虛假會(huì)計(jì)信息、偷逃稅收時(shí)，若會(huì)計(jì)人員堅(jiān)持原則，輕者會(huì)被降職降待遇，重者會(huì)失去工作崗位。與西方國(guó)家不同，我國(guó)不能完全通過(guò)司法途徑和非官方組織來(lái)治理會(huì)計(jì)行為，政府主導(dǎo)型會(huì)計(jì)監(jiān)管體制仍將長(zhǎng)期存在。在人們法治意識(shí)普遍不強(qiáng)、會(huì)計(jì)人員實(shí)施內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督乏力的形勢(shì)下，財(cái)政部門(mén)作為代表政府監(jiān)管會(huì)計(jì)工作的部門(mén)，如果不與時(shí)俱進(jìn)完善監(jiān)督機(jī)制，不采取有效辦法將會(huì)計(jì)法律、法規(guī)落到實(shí)處，多年來(lái)存在的會(huì)計(jì)信息嚴(yán)重失真問(wèn)題將難以解決，不斷發(fā)生和擴(kuò)大的會(huì)計(jì)違法問(wèn)題也將難以遏制。

（二）在會(huì)計(jì)社會(huì)地位不高的環(huán)境下需要政府主導(dǎo)型的會(huì)計(jì)監(jiān)管工作機(jī)制

現(xiàn)階段不少單位負(fù)責(zé)人不明白會(huì)計(jì)工作的重要性，僅僅把財(cái)會(huì)部門(mén)當(dāng)成“錢(qián)袋子”，認(rèn)為會(huì)計(jì)人員僅僅扮演“付款員”的角色，一般不參與單位的重要決策乃至業(yè)務(wù)管理活動(dòng)。會(huì)計(jì)人員是弱勢(shì)群體，作為企業(yè)的雇員，只能聽(tīng)命于單位負(fù)責(zé)人的隨意指揮，會(huì)計(jì)工作內(nèi)部監(jiān)督?jīng)]有獨(dú)立性，法律賦予的監(jiān)督職權(quán)形同虛設(shè)。在行政事業(yè)單位中，有公務(wù)員編制的會(huì)計(jì)，單位視為做附帶工作，往往不被提拔重視。同時(shí)，一些行政事業(yè)單位沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的財(cái)會(huì)機(jī)構(gòu)編制，大多是兼職，還出現(xiàn)打字員、駕駛員兼做會(huì)計(jì)工作的。前些年進(jìn)行的行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革，一些部門(mén)和單位裁減了內(nèi)審機(jī)構(gòu)，或者將會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)與審計(jì)機(jī)構(gòu)合并，有的甚至將內(nèi)設(shè)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)與其他科室合并。由于缺乏內(nèi)審機(jī)構(gòu)，一些部門(mén)和單位的會(huì)計(jì)監(jiān)督被弱化。對(duì)于會(huì)計(jì)違法行為，如果財(cái)政部門(mén)不能理直氣壯地進(jìn)行監(jiān)督檢查，嚴(yán)格對(duì)違法單位進(jìn)行處罰，維護(hù)會(huì)計(jì)人員合法權(quán)益，不僅使財(cái)政部門(mén)失去應(yīng)有的權(quán)威性，而且會(huì)影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

二、當(dāng)前財(cái)政部門(mén)會(huì)計(jì)監(jiān)督工作機(jī)制中存在的問(wèn)題

（一）會(huì)計(jì)監(jiān)督職責(zé)不夠明確

從財(cái)政部職責(zé)分工來(lái)看，財(cái)政部會(huì)計(jì)司的主要職責(zé)包括管理全國(guó)會(huì)計(jì)工作、研究提出會(huì)計(jì)改革和發(fā)展的政策建議、草擬會(huì)計(jì)法律法規(guī)和國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度等，但沒(méi)有被賦予明確的會(huì)計(jì)監(jiān)督職責(zé)。財(cái)政部駐各地專(zhuān)員辦的主要職責(zé)包括對(duì)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)貫徹執(zhí)行財(cái)稅政策、法律法規(guī)情況及其在執(zhí)業(yè)活動(dòng)中的真實(shí)性、合法性、公正性進(jìn)行監(jiān)督，僅涉及會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，會(huì)計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容不全面，僅針對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)，未包括所有單位。財(cái)政部各業(yè)務(wù)職能司雖然有預(yù)算監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督等內(nèi)容，但都重在資金管理上，一般不涉及企業(yè)，也未涉及到對(duì)會(huì)計(jì)人員和會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的會(huì)計(jì)監(jiān)督。

從地方財(cái)政部門(mén)職責(zé)分工來(lái)看，有的地方專(zhuān)設(shè)的會(huì)計(jì)管理局，賦予一定的會(huì)計(jì)監(jiān)督職責(zé)，有的地方將會(huì)計(jì)監(jiān)督職責(zé)賦予專(zhuān)設(shè)的財(cái)政監(jiān)督局。但是，大多數(shù)地方照搬財(cái)政部職責(zé)分工，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。

（二）地方財(cái)政部門(mén)內(nèi)部多頭監(jiān)管導(dǎo)致效能下降

目前，地方縣級(jí)以上財(cái)政部門(mén)分工很細(xì)，成立了許多專(zhuān)設(shè)單位或者分支機(jī)構(gòu)，但這種分工使得極為有限的行政管理人力資源分散，會(huì)計(jì)監(jiān)督的責(zé)任主體變得更為模糊，監(jiān)管效能不斷下降。以某地財(cái)政部門(mén)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管模式為例，財(cái)政部門(mén)就存在多頭監(jiān)管問(wèn)題。對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管工作，地市財(cái)政內(nèi)部有三個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管：注冊(cè)會(huì)計(jì)師資格和執(zhí)業(yè)質(zhì)量由注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師管理中心監(jiān)管；會(huì)計(jì)師事務(wù)所的資格和運(yùn)行情況由會(huì)計(jì)管理局監(jiān)管；會(huì)計(jì)師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)情況和所提供的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量由財(cái)政監(jiān)督局進(jìn)行檢查監(jiān)督。形式上是分權(quán)制約，實(shí)質(zhì)上很多監(jiān)管內(nèi)容是交叉的。由于監(jiān)管力量都有限，各部門(mén)互相推諉，實(shí)際運(yùn)行的結(jié)果是“三個(gè)和尚沒(méi)水吃?！?/p>

（三）相關(guān)會(huì)計(jì)監(jiān)管法律未賦予財(cái)政部門(mén)相應(yīng)職責(zé)

盡管《會(huì)計(jì)法》賦予財(cái)政部門(mén)管理會(huì)計(jì)工作，國(guó)務(wù)院也曾多次發(fā)文要求財(cái)政部門(mén)開(kāi)展會(huì)計(jì)執(zhí)法檢查工作，但是，對(duì)于會(huì)計(jì)工作的常規(guī)化監(jiān)督工作，相關(guān)會(huì)計(jì)監(jiān)管法律未賦予財(cái)政部門(mén)相應(yīng)職責(zé)，而著重賦予審計(jì)、稅務(wù)、工商、金融等部門(mén)職責(zé)。例如，對(duì)會(huì)計(jì)違法行為的懲處方面，在現(xiàn)行法律、行政法規(guī)中，有很多涉及對(duì)會(huì)計(jì)違法行為的處罰，但除《會(huì)計(jì)法》列舉的幾種情形外，都沒(méi)有明確規(guī)定財(cái)政部門(mén)的處罰職責(zé)，這無(wú)疑會(huì)削弱財(cái)政部門(mén)主管會(huì)計(jì)監(jiān)管工作的法定地位。目前，在一些地方政府部門(mén)，很多涉及檢查會(huì)計(jì)資料的部門(mén)與財(cái)政部門(mén)同一級(jí)別，在處理涉及會(huì)計(jì)違法行為時(shí)，很少征求財(cái)政部門(mén)的意見(jiàn)，而會(huì)計(jì)人員疲于應(yīng)付檢查，也淡化了財(cái)政主管會(huì)計(jì)工作的職能。

三、完善會(huì)計(jì)監(jiān)督工作機(jī)制的設(shè)想

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是平等競(jìng)爭(zhēng)的法制經(jīng)濟(jì)，最需要政府部門(mén)解決的問(wèn)題是提供公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則，并當(dāng)好“裁判員”的角色。根據(jù)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)情，會(huì)計(jì)監(jiān)督應(yīng)選擇政府主導(dǎo)型，關(guān)鍵是要適時(shí)地實(shí)施工作機(jī)制。會(huì)計(jì)監(jiān)管工作應(yīng)在保證為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供真實(shí)可靠的經(jīng)濟(jì)信息、保證真實(shí)可靠的財(cái)政收支情況下，大力促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。為此，筆者對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督工作機(jī)制提出如下設(shè)想：

（一）財(cái)政部門(mén)要尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則，做到不越位、不缺位

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，會(huì)計(jì)人才培養(yǎng)不應(yīng)作為財(cái)政部門(mén)的行政職能，而應(yīng)是學(xué)校等非營(yíng)利組織的職責(zé)，會(huì)計(jì)人員的繼續(xù)教育可以完全由民間機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)主體運(yùn)作。會(huì)計(jì)人才應(yīng)該是雙向選擇，好的會(huì)計(jì)人才應(yīng)該有良好的就業(yè)空間。學(xué)校培養(yǎng)的會(huì)計(jì)人才是否能承擔(dān)起相應(yīng)的會(huì)計(jì)實(shí)際工作，關(guān)鍵是學(xué)校的教育質(zhì)量，要遵循人才市場(chǎng)中優(yōu)勝劣汰的法則。財(cái)政部門(mén)沒(méi)有必要關(guān)注會(huì)計(jì)人員學(xué)歷水平，只需管理其有無(wú)相應(yīng)的從業(yè)資格。特別是地方財(cái)政部門(mén)，必須從會(huì)計(jì)培訓(xùn)的“利益鏈條”中解脫出來(lái)，全心全意做好會(huì)計(jì)監(jiān)管工作。

同時(shí)，財(cái)政部門(mén)在會(huì)計(jì)監(jiān)管工作機(jī)制完善中不缺位?！稌?huì)計(jì)法》對(duì)各單位設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)或會(huì)計(jì)主管人員做出了規(guī)定，但在實(shí)際執(zhí)行中應(yīng)該制定量化標(biāo)準(zhǔn)，否則不好操作?？紤]到許多私營(yíng)企業(yè)中，會(huì)計(jì)的管理職能發(fā)揮不充分，單位負(fù)責(zé)人的法律知識(shí)和會(huì)計(jì)知識(shí)欠缺。建議《會(huì)計(jì)法》及《總會(huì)計(jì)師條例》應(yīng)明確規(guī)定行政事業(yè)單位和包括民營(yíng)企業(yè)在內(nèi)的所有大、中型企業(yè)都必須設(shè)置總會(huì)計(jì)師職位，并實(shí)行總會(huì)計(jì)師資格認(rèn)證制度，擴(kuò)大并提高總會(huì)計(jì)師的適用范圍和在管理決策中的地位。

（二）要進(jìn)一步理清會(huì)計(jì)監(jiān)管法律關(guān)系，突出財(cái)政部門(mén)在會(huì)計(jì)監(jiān)管中的全方位地位

《會(huì)計(jì)法》明確規(guī)定：財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、人民銀行、證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管等部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的職責(zé)，對(duì)有關(guān)單位的會(huì)計(jì)資料實(shí)施監(jiān)督檢查。違反本法規(guī)定，同時(shí)違反其他法律規(guī)定的，由有關(guān)部門(mén)在各自職權(quán)范圍內(nèi)依法進(jìn)行處罰。上述《會(huì)計(jì)法》對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)管職能的界定，體現(xiàn)出兩個(gè)方面的要求：第一，除財(cái)政部門(mén)外，其他部門(mén)只對(duì)會(huì)計(jì)資料實(shí)施監(jiān)督檢查，不涉及對(duì)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)人員進(jìn)行監(jiān)管；第二，其他部門(mén)會(huì)計(jì)監(jiān)管范圍是有限的，其他部門(mén)執(zhí)行的會(huì)計(jì)監(jiān)管職能是自身職權(quán)范圍內(nèi)檢查工作所需要的。因此，財(cái)政部門(mén)應(yīng)從其他監(jiān)管部門(mén)獲取會(huì)計(jì)監(jiān)管信息，實(shí)現(xiàn)普遍性、全方位的會(huì)計(jì)監(jiān)管。其他部門(mén)檢查中涉及的會(huì)計(jì)違法行為，特別是應(yīng)對(duì)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)人員進(jìn)行行政處罰的案件，應(yīng)移送財(cái)政部門(mén)進(jìn)行處理。

（三）地方財(cái)政部門(mén)要整合會(huì)計(jì)監(jiān)管力量，加強(qiáng)基層會(huì)計(jì)監(jiān)督工作

財(cái)政部門(mén)從省級(jí)到最基層的財(cái)政管理所，越往下，每個(gè)干部職工承擔(dān)工作任務(wù)的多樣性越突出。目前地方財(cái)政部門(mén)一味強(qiáng)調(diào)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和下屬單位與上級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)口，如財(cái)政資金撥付、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理、非稅收入管理、政府采購(gòu)管理，而這些管理工作都只與行政事業(yè)單位部分會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)相關(guān)。如果對(duì)口管理機(jī)構(gòu)“一竿子插到底”，難以做到全方位監(jiān)管。地方財(cái)政部門(mén)，特別是基層財(cái)政部門(mén)，直接面對(duì)眾多的基層企事業(yè)單位和會(huì)計(jì)人員，財(cái)政部門(mén)必須采用統(tǒng)一監(jiān)督檢查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一調(diào)配人員，開(kāi)展會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查工作。建議在地市及以下財(cái)政部門(mén)，將會(huì)計(jì)管理機(jī)構(gòu)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)、非稅收入管理機(jī)構(gòu)和其他從屬于財(cái)政內(nèi)部機(jī)構(gòu)中有關(guān)事后監(jiān)督職能統(tǒng)一賦予財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，直接對(duì)財(cái)政局或者財(cái)政所負(fù)責(zé)，主要檢查會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性和正確性，查處各種違法違規(guī)行為。