公共文化服務(wù)體系的財政保障構(gòu)建

□ 葉菊華

文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有賴于文化事業(yè)的發(fā)展，繁榮的文化事業(yè)是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。首先，文化事業(yè)為文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供文化資源和文化資本。文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開對文化資源的開發(fā)，而文化資源以各種形式存在于以文化事業(yè)為載體的眾多文化領(lǐng)域中，“文化產(chǎn)業(yè)的實(shí)質(zhì)就是一種以文化資源為基礎(chǔ)，通過將文化資源轉(zhuǎn)換為文化資本，并加以開發(fā)利用，從而創(chuàng)造財富和利潤的產(chǎn)業(yè)”。其次，文化事業(yè)向文化產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展動力和智力支持。再次，文化事業(yè)為文化產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)市場基礎(chǔ)和消費(fèi)人群。公共財政的支持是文化事業(yè)繁榮發(fā)展的前提，向全體公民和各類文化企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)高效的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)是政府責(zé)無旁貸的職責(zé)。

一、公共文化服務(wù)體系財政保障的內(nèi)容

（一）健全公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，打好公共文化服務(wù)供給基礎(chǔ)

公共文化服務(wù)體系最直接的載體或依托是公共文化設(shè)施，公共文化設(shè)施是能夠滿足人民群眾文化需求的基礎(chǔ)性設(shè)施，主要包括：一是由政府投資興建并支付使用和維護(hù)費(fèi)用、提供純公共文化服務(wù)的設(shè)施；二是由政府與社會共同投（捐）資興建、共同管理的公共文化服務(wù)設(shè)施；三是有政府投資興建的采用市場化運(yùn)作自籌運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用的非營利性公共文化服務(wù)設(shè)施；四是具有一定公益性文化功能完全市場運(yùn)作的文化服務(wù)設(shè)施。由此可見，公共文化設(shè)施的公益性質(zhì)要求政府給予經(jīng)費(fèi)方面的支持和保障。近年來隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，公共文化投入不斷增加，文化建設(shè)基建投資增幅也較大。2009年，全國文化（文物）系統(tǒng)基本建設(shè)投資項(xiàng)目達(dá)到10173個，比上年增加5732個。2009年到位文化基建資金136.26億元，其中國家預(yù)算內(nèi)資金95.2億元，增長110.9%，占全年文化基建總投資的70%。一大批覆蓋城鄉(xiāng)公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建成，大大促進(jìn)我國公益文化事業(yè)和精神文明建設(shè)的發(fā)展，同時也推動了我國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是，由于投入經(jīng)費(fèi)基數(shù)較小，文化基建投資占國家基建投資的比重偏低，甚至還一直呈下降趨勢。2009年我國文化事業(yè)基建投資占我國基建投資的比重僅為0.05%。另外，由于鼓勵社會捐贈措施不力，私人資本難以參與公益性文化事業(yè)建設(shè)，導(dǎo)致我國公共文化投入不足，公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重落后于我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人民文化生活需求。

財政保障是公共文化設(shè)施建設(shè)運(yùn)行維護(hù)、公共文化產(chǎn)品和服務(wù)提供等所需基本資金的財政支撐。各級財政不僅要明確公共文化基礎(chǔ)設(shè)施的保障范圍、標(biāo)準(zhǔn)和保障水平，而且要明確財政保障公共文化基礎(chǔ)設(shè)施的主要內(nèi)容。財政保障公共文化基礎(chǔ)設(shè)施主要體現(xiàn)在兩個方面：一是公共財政要加大對農(nóng)村文化投入力度，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的均衡發(fā)展；二是公共財政要加強(qiáng)對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的基本公共文化服務(wù)均等化。中央財政要承擔(dān)主要轉(zhuǎn)移支付責(zé)任，地方財政配合做好行政區(qū)域內(nèi)的公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。另外，公共財政還可以通過研究制定財稅優(yōu)惠政策，鼓勵民間資本興辦公共文化設(shè)施和機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)我國公共文化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)資金來源多元化，加快公共文化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和發(fā)展。

（二）完善公共文化生產(chǎn)系統(tǒng)，豐富公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給內(nèi)容

公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)主要包括以下內(nèi)容：一是各種公益性文化機(jī)構(gòu)提供的各種公益性文化產(chǎn)品與服務(wù)，如圖書館、文化館、影劇院、城市社區(qū)文化中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站以及村級文化活動室舉辦的各種文化活動；博物館、美術(shù)館等舉辦的各種公益性展覽。二是其他各種公益性文化活動和文化工程，其他公益性文化活動主要有公益電影放映、體育健身、群眾文藝創(chuàng)作等，文化工程活動主要有農(nóng)家書屋送書下鄉(xiāng)工程，流動舞臺車工程以及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工程等等。

隨著財政經(jīng)費(fèi)投入的加大，我國公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)水平不斷提高，但因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和文化習(xí)俗的差異，公共文化服務(wù)地區(qū)差異依然存在，基本公共文化服務(wù)不均衡突出。藝術(shù)業(yè)活動方面：藝術(shù)表演團(tuán)體的藝術(shù)演出場次最多為河南（42740場），最少為海南省（1420場）；藝術(shù)表演場館的演映場次最多為福建?。?5850場），最少為寧夏（660場）；劇場演映場次最多為新疆（15820場），最少為黑龍江（120場）；影劇院演映場次最多為河南（22380場），最少為海南和重慶，僅為40場。圖書館業(yè)活動方面：組織各類講座次數(shù)最多為廣東（5486次），最少為寧夏（87場）；舉辦展覽個數(shù)最多為廣東（936個），最少為青海（60個）；流動圖書館書刊借閱冊數(shù)最多的是浙江（1619千冊），最少為湖南（12千冊），舉辦培訓(xùn)班最多的是浙江（1438次），最少的是西藏（3次）。群眾藝術(shù)館文化館活動方面：組織各類理論研討和講座次數(shù)最多為浙江（1171次），最少為青海（22次），舉辦展覽個數(shù)最多為山東（9525個），最少為西藏（61個），舉辦培訓(xùn)班最多的是廣東（27522次），最少是西藏（81次），利用流動舞臺車演出場次最多的是浙江（3081場），最少的是青海（10場），組織文藝活動次數(shù)最多的是山東（38477次），最少的是西藏（784次）。

以上數(shù)據(jù)說明，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和文化氛圍濃厚地區(qū)公共文化內(nèi)容提供較多，而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)和文化氛圍薄弱地區(qū)公共文化內(nèi)容提供較少，而且各地提供的具體公共文化內(nèi)容也各有側(cè)重。由此可見，公共財政在保障公共文化內(nèi)容體系生產(chǎn)方面，一是要考慮地區(qū)差異性和文化多樣性，要根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和群眾文化需求偏好針對性保障生產(chǎn)；二是公共文化內(nèi)容生產(chǎn)的財政保障應(yīng)以地方財政為主，中央財政為輔，充分發(fā)揮地方文化建設(shè)的積極主動性；三是改進(jìn)公共財政的投入方式?？梢愿鶕?jù)不同的文化內(nèi)容采取不同的投入方式，一般政府提供更有效率的文化內(nèi)容由政府直接生產(chǎn)提供，而社會生產(chǎn)更有效率的文化內(nèi)容則可以采取“政府提供，民間生產(chǎn)”的政府采購方式提供，將政府從“辦文化”的具體事務(wù)中解放出來，轉(zhuǎn)變政府職能，提高公共財政保障水平。

（三）完善公共文化服務(wù)支撐系統(tǒng)，搭建公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)平臺

公共文化服務(wù)的支撐系統(tǒng)主要包括人才支撐和技術(shù)支撐。人才和技術(shù)為建設(shè)和完善公共文化服務(wù)體系提供巨大智力支持，影響整個公共文化服務(wù)體系運(yùn)行的水平質(zhì)量。公共文化服務(wù)人才系統(tǒng)包括各種公益性文化單位在職人員、農(nóng)村與城市社區(qū)文化人才等。目前相對于我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)的需求，文化領(lǐng)域人才的數(shù)量和質(zhì)量都亟待提高。從業(yè)人員數(shù)量方面：我國文化領(lǐng)域從業(yè)人員數(shù)量總體還較少，還不到200萬人，而且主要集中在文化及相關(guān)專業(yè)，非文化及相關(guān)專業(yè)文化從業(yè)人員較少。從業(yè)人員質(zhì)量方面：高級職稱文化從業(yè)人員人數(shù)和所占本行業(yè)從業(yè)人員數(shù)比重都要少于中級職稱文化從業(yè)人員人數(shù)，高級職稱文化從業(yè)人員最多的是藝術(shù)業(yè)（21584人），最少的是文藝科研（1037人），高級職稱人數(shù)占本行業(yè)總從業(yè)人數(shù)的比重最大為藝術(shù)教育業(yè)（16.60%），最小的為其他文化及相關(guān)專業(yè)（1.05%）；中級職稱文化從業(yè)人數(shù)最多的是藝術(shù)業(yè)（43431人），最少的是文藝科研（1076人），中級職稱人數(shù)占本行業(yè)總從業(yè)人數(shù)的比重最大為圖書館業(yè)（31.74%），最小的是其他文化及相關(guān)專業(yè)（2.04%）。公共文化技術(shù)系統(tǒng)內(nèi)容主要包括公共文化資源生產(chǎn)制作設(shè)備設(shè)施、采集設(shè)備設(shè)施、傳輸設(shè)備設(shè)施以及接收設(shè)備設(shè)施等，這其中包含公共文化服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研制、文化信息資源數(shù)字化技術(shù)研究及示范應(yīng)用、數(shù)字技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用等。我國地理?xiàng)l件復(fù)雜，城鄉(xiāng)差別大，不同門類的公共文化服務(wù)技術(shù)系統(tǒng)建設(shè)成本高，難度大，嚴(yán)重制約了我國公共文化服務(wù)體系的完善。

財政要加大對公共文化服務(wù)人才和技術(shù)項(xiàng)目的投入。首先，要建立中央和地方分級負(fù)擔(dān)的財政投入機(jī)制，對屬全國性的人才培養(yǎng)和技術(shù)開發(fā)或應(yīng)用項(xiàng)目，中央財政應(yīng)重點(diǎn)支持，對面向地方的公共文化人才培育和技術(shù)開發(fā)或應(yīng)用項(xiàng)目，地方財政應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。其次，公共財政要吸引社會力量參與公共文化服務(wù)，引進(jìn)社會專業(yè)人才，擴(kuò)大公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的社會采購，提高公共文化技術(shù)服務(wù)水平。

二、公共文化服務(wù)體系財政保障的配套措施

公共文化服務(wù)體系財政保障機(jī)制的建立是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，需要各個地區(qū)各有關(guān)部門的高度配合。各級黨政部門應(yīng)該強(qiáng)化責(zé)任意識、大局意識和服務(wù)意識，周密部署，統(tǒng)籌安排，確保各項(xiàng)政策落實(shí)到位。

（一）健全領(lǐng)導(dǎo)和工作協(xié)調(diào)機(jī)制

各級黨委和政府要把公共文化服務(wù)體系的財政保障作為提高黨的執(zhí)政能力，建設(shè)服務(wù)型政府的重要任務(wù)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。要建立公共文化服務(wù)體系建設(shè)的聯(lián)席會議制度，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府部署，發(fā)改委、財政、文化、新聞出版、廣電等部門分工合作，黨建、人事、司法、農(nóng)工、民政、教育、文聯(lián)等社會力量積極參與的工作機(jī)制。要把公共文化服務(wù)體系建設(shè)資金納入財政預(yù)算，納入城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和文化發(fā)展的規(guī)劃中，優(yōu)化配置公共文化資源，提高公共財政資源的使用效率。

（二）積極推進(jìn)文化事業(yè)體制改革

推進(jìn)和不斷深化文化體制改革，是推動公共文化服務(wù)體系財政保障的強(qiáng)大動力和有效路徑。要不斷推進(jìn)文化直屬單位轉(zhuǎn)企改制試點(diǎn)工作，不斷深化國有文藝演出院團(tuán)的改革，縮小國家財政直接供給的公共文化服務(wù)規(guī)模，集中公共文化財政投入的力量，提高公共文化財政資金的效率。要不斷轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮好政府和民間兩個方面的積極性，建立公共文化民間資本準(zhǔn)入制度，開放社會力量參加公共服務(wù)的提供。

（三）確立公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和財政保障標(biāo)準(zhǔn)

公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)包括圖書館、博物館、文化館（站）等公共文化設(shè)施建設(shè)的國家標(biāo)準(zhǔn)，電臺、電視臺和廣播電視發(fā)射轉(zhuǎn)播臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、公共文化服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等等。公共文化服務(wù)財政保障標(biāo)準(zhǔn)包括各地人均公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，、國家公共文化服務(wù)轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)等。標(biāo)準(zhǔn)化公共文化服務(wù)的財政投入機(jī)制有利于明確中央與地方公共文化服務(wù)的支出責(zé)任，有利于實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化，有利于保障公共文化服務(wù)投入的持續(xù)性和有效性。

（四）建立公共文化服務(wù)績效管理和評估體系

財政保障公共文化服務(wù)的根本目的在于滿足人民群眾的公共文化需求，公共文化服務(wù)績效管理和評估體系的建立有利于衡量公共文化服務(wù)財政投入是否符合人民文化需求。要堅持導(dǎo)向性、科學(xué)性、前瞻性、可比性和操作性原則，研究制定公共文化服務(wù)績效管理和評估指標(biāo)體系，此體系不僅應(yīng)包含評價公共文化服務(wù)水平的客觀指標(biāo)如公共文化設(shè)施建設(shè)、服務(wù)開展、物質(zhì)保障指標(biāo)等，還應(yīng)包含評價公共文化服務(wù)水平的主觀指標(biāo)如社會參與指標(biāo)和群眾滿意度指標(biāo)。

[1]祁述裕.中國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究[M].社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

[2]李景源，陳威.中國公共文化服務(wù)發(fā)展報告（2009）[M].社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.

[3]文化部財務(wù)司.中國文化文物統(tǒng)計年鑒（2010）[M].北京：國家圖書館出版社，2010.

[4]根據(jù)文化部財務(wù)司編著的《中國文化文物統(tǒng)計年鑒（2009）》數(shù)據(jù)整理所得.

[5]關(guān)于構(gòu)建公共文化服務(wù)體系財政保障機(jī)制的思考，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/diaochayanjiu/

[6]文化部財務(wù)司.中國文化文物統(tǒng)計年鑒（2010）[M].北京：國家圖書館出版社，2010.