發(fā)展與保護：促進農民增收的行動邏輯和政策取向

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【關鍵詞】農民增收 農業(yè)目標與功能 發(fā)展性邏輯 保護性邏輯 【中圖分類號】F323.8 【文獻標識碼】A

近年來，在一些地方治理耕地“非農化”與“非糧化”的過程中，關于糧食安全、生態(tài)安全目標與農民增收之間關系的討論成為學界關注的問題，這些問題本質上是中國農村發(fā)展問題的一個組成部分。農業(yè)事關糧食安全和國家生態(tài)安全，具有較強的外部性以及準公共產品性質，因此，農戶的生產經營行為也要在一定的范圍之內開展。促進農民增收是解決“三農”問題的關鍵，我們應當在經濟、政治、文化、社會、生態(tài)等多目標約束的社會經濟系統(tǒng)中理解農民增收的行動邏輯，提出有效的實現(xiàn)路徑。

農民增收邏輯主要體現(xiàn)為促進生產、增加經營收入的發(fā)展性邏輯和增加補貼、減少成本的保護性邏輯兩個方面。

作為發(fā)展中國家，中國長期以來一直堅持自力更生這一發(fā)展性增收邏輯，組織生產，支持農民開發(fā)農業(yè)資源和鄉(xiāng)村資源，增加農民的產出，發(fā)展性邏輯在20世紀80年代初得到了較好的驗證，農民收入快速增加。20世紀90年代，農民增收難成為當時面對的難點問題。究其原因，一是中國“人多地少”的人口資源結構，使得依靠農業(yè)經營增加收入的資源土地空間潛力不足；二是當時市場的糧食需求相對穩(wěn)定，農產品價格上升空間不大。在這種情況下，從20世紀90年代開始大量農民離開家鄉(xiāng)進城務工。

中國各地的農業(yè)土地經營規(guī)模差異較大，總體來講北方家庭土地規(guī)模面積相對較大、但無霜期短，南方土地面積相對較少、但可一年兩熟、三熟。在增加經營收入方面，應依據(jù)不同農戶的需求細化相關目標任務及政策支持體系，處理好新型農業(yè)經營主體與扶持小農戶之間的關系。經營性收入仍然是農民收入的重要組成部分，特別是在個別省份，如吉林、內蒙古、黑龍江等省份，農業(yè)經營收入仍然超過或接近農民總收入的一半。穩(wěn)定經營收入的主要政策目標群體為具有一定規(guī)模的農戶，發(fā)展多種形式的農業(yè)適度規(guī)模經營成為農民增收的新途徑。黨的十八大以來，新型農業(yè)經營主體發(fā)展迅速，面向小戶農業(yè)的農業(yè)社會化服務組織快速發(fā)展，在實踐中探索創(chuàng)新的農業(yè)聯(lián)耕聯(lián)種、農業(yè)生產托管服務（半托管和全托管）、產銷服務等成為扶持小農戶、提升小農戶發(fā)展能力的服務形式。

為了保持農業(yè)生產特別是糧食生產的基本穩(wěn)定，適應不斷強化的農村國土生態(tài)安全功能，應對加入WTO后農業(yè)治理的新形勢，21世紀以來我國不斷加強對農民農業(yè)的支持保護，產生了農民增收的保護性邏輯。在生態(tài)保護方面國家先后實施了退耕還林、生態(tài)公益林補償、草場補貼等生態(tài)補貼項目；在農業(yè)補貼領域，除了取消農業(yè)稅，還實施了糧食直補、良種補貼、農資補貼、農機補貼和農業(yè)保險補貼等項目；在社會領域，國家先后實施了教育“兩免一補”、最低生活保障制度、新型農村合作醫(yī)療和新型農村養(yǎng)老保險等項目。經過這些項目的實施，增加了對農民的轉移性支付，農民收入中的轉移性收入占比快速增加，2020年已經超過總收入的20%。

發(fā)展性邏輯與保護性邏輯應該是相輔相成的。一方面，正是因為多年的發(fā)展積累，公共財政才有更多的能力為農民提供保護性的轉移支付，另一方面，農民增收的保護性邏輯，實際上也可以分擔農民的經營成本、生計成本，進而也可以促進生產經營的發(fā)展，所以減負也是幫助農民增收的基本前提。許多政策也可以兼顧發(fā)展與保護，比如為實現(xiàn)糧食安全與農民增收目標之間的和諧，政府不能簡單地從道義角度要求農民主動承擔起糧食生產的責任，而應更多地依靠政策，做好擴大賦權、公平制度建設和兜底救助，健全完善主要糧食的價格保護政策，建立和完善主要農作物的保險支持政策。

農民增收的發(fā)展性邏輯與保護性邏輯也需要不斷創(chuàng)新。從發(fā)展增收角度來看，由于土地數(shù)量和用途的限制，依靠農作物增收有很大局限，要大力發(fā)展鄉(xiāng)村的二三產業(yè)，延長產業(yè)鏈，提升產業(yè)的附加值。同時，還要把開發(fā)的重點從自然資源更多地轉向鄉(xiāng)村人力資本，下大力氣辦好農村職業(yè)教育，發(fā)展鄉(xiāng)村品牌的知識經濟。而從保護增收角度來看，要重點轉向鄉(xiāng)村的基本社會服務投資，如養(yǎng)老和托幼，減少家庭的生計成本開支，要加大對農業(yè)保險和農村社會保險的支持力度，降低農民生計系統(tǒng)的脆弱性，增強農民抗風險的能力。

中國仍處于社會主義初級階段，部分農村人口的收入仍然處于低水平狀態(tài)，提高這部分人口的收入，事關共同富裕長遠目標的實現(xiàn)。在國家強調生態(tài)安全、糧食安全的前提下，針對不同類型的地區(qū)、村莊和農戶，針對不同層次的農村群體，應實施分層分類的農民增收政策，明確國家、集體、家庭等不同主體的權責利，實施不同的增收政策，更多地體現(xiàn)國家責任。

發(fā)展能力建設和提升路徑：瞄準中間群體，拓展經濟收入來源。發(fā)展能力建設包括農戶生計系統(tǒng)的生產能力和農民個體能力的提升。在生計系統(tǒng)維度，政策重點是提高區(qū)域內部發(fā)展能力與發(fā)展?jié)摿?，營造包容性與益貧性的就業(yè)環(huán)境，強化產業(yè)和就業(yè)扶持，著重增加就業(yè)以提高居民收入。首先，要因地制宜地推進地區(qū)特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展縣域富民產業(yè)并形成“一縣一業(yè)”的差異化發(fā)展格局，強化區(qū)域集聚效應和地域品牌特色，切實提高農業(yè)產業(yè)的市場競爭力。其次，推動一、二、三產業(yè)融合發(fā)展，拓展產業(yè)鏈，提升價值鏈。加強農業(yè)產業(yè)融合，既包括強化以農產品為基礎的產業(yè)鏈上下游貫通，以延長產業(yè)鏈的縱向產業(yè)融合，也包括強化諸如農業(yè)、農村與文旅事業(yè)融合后形成的鄉(xiāng)村旅游業(yè)、農產品，互聯(lián)網與大數(shù)據(jù)融合后形成的農村電子商務等不同產業(yè)鏈與商品間的橫向產業(yè)融合，進而推動農業(yè)產業(yè)向精細化、特色優(yōu)質化轉型。最后，要打通資源變資產、資金變股金、農民變股東等渠道，推動生態(tài)資產價值轉換，積極挖掘生態(tài)環(huán)境潛力，充分釋放農村土地的財產功能，將生態(tài)和資源優(yōu)勢轉換為經濟優(yōu)勢，加大生態(tài)補償力度，形成生態(tài)增綠、低碳循環(huán)、農民增收的新型資產收益模式，增加農村人口財產性收入。

社會企業(yè)孵化發(fā)展路徑：聯(lián)農帶農、支持幫助農村普通經營戶和勞動力發(fā)展。社會企業(yè)是在遵循市場經濟規(guī)律的同時輔以經濟保障的經濟運行主體。社會企業(yè)，不以營利為最終目標，在保留市場效率的同時，用“社會效益”來兼顧不同群體利益和規(guī)制市場經濟，實現(xiàn)社會合作與團結進而達到共同富裕。中國農村的集體經濟組織、專業(yè)合作社、供銷社等本質上都是社會企業(yè)，一些聯(lián)農帶農的產業(yè)化龍頭企業(yè)、社會化服務企業(yè)也在發(fā)揮社會企業(yè)的作用。農業(yè)是一個弱質產業(yè)，農村的市場發(fā)育程度相對較低，仍需要通過政府主導，大力發(fā)揮社會企業(yè)的作用，推動不同市場主體之間形成伙伴關系，協(xié)調社會各大主要建設力量能動統(tǒng)一地解決利益沖突，實現(xiàn)聯(lián)農帶農目標。中國的農村發(fā)展資源分別掌握在公共部門、集體經濟和合作經濟組織以及市場私營部門中，提高發(fā)展質量與效率需要多部門進行開放式的溝通和清晰的角色定位，發(fā)揮協(xié)同效應，實現(xiàn)資源共享、通力合作。政府發(fā)揮好兜底保障與利益協(xié)調作用；集體經濟和合作經濟組織利用范圍廣闊、形式多樣的優(yōu)勢，填補政府與私營企業(yè)無力解決或不能充分解決的需求缺口；市場私營企業(yè)通過創(chuàng)新方法降低產品成本，開發(fā)和傳遞市場“買得起”的產品與服務，同時積極承擔企業(yè)社會責任。要創(chuàng)建和完善小農戶和現(xiàn)代農業(yè)有機聯(lián)結機制，通過聯(lián)合建設產業(yè)園區(qū)、發(fā)展飛地經濟深化產業(yè)協(xié)作，通過聯(lián)戶經營、聯(lián)耕聯(lián)種等方式聯(lián)合開展生產，以生產托管、股份合作、保底分紅等方式帶動普通小農戶發(fā)展，降低其生產經營成本，提高家庭經營性收入。

基本公共服務路徑：降低農村發(fā)展成本，打造發(fā)展平臺。一是加大人力資本投資，加大新型城鎮(zhèn)化力度，促進有條件的農村人口有序實現(xiàn)城鎮(zhèn)化轉移，提升城鎮(zhèn)化就業(yè)水平。通過城鎮(zhèn)化建設使基本公共服務不斷向農村拓展延伸，降低農村人口的生計維護與發(fā)展成本。二是不斷完善鄉(xiāng)村基礎設施，通過配套高等級電網、硬化道路、灌溉設施、倉儲設施等舉措營造良好投資環(huán)境，改善地區(qū)社會經濟發(fā)展環(huán)境，增強農村地區(qū)的基礎發(fā)展能力。三是大力發(fā)展辦好農村高中和職業(yè)教育，加強就業(yè)技能培訓，提升務工勞動收入水平，實現(xiàn)收入穩(wěn)定增長。四是完善普惠金融服務，不斷拓寬農村普惠金融服務的廣度與深度，支持農戶創(chuàng)業(yè)發(fā)展，對于發(fā)展能力強且能夠自主經營的農村人口，應進一步加大信貸投放力度，優(yōu)化普惠金融審批程序，給予其信貸貼息扶持；對于發(fā)展能力弱的農村人口，積極發(fā)揮合作社與集體經濟帶動作用，引導其通過股份合作形式參與優(yōu)勢產業(yè)項目。五是提高農業(yè)保險水平，保護農業(yè)經營者利益，積極推動農業(yè)保險普及并提升農業(yè)保險利用效能，培育農戶保險意識并提升農業(yè)保險經營效率；拓寬農業(yè)保險范圍提升覆蓋率、提高農業(yè)保險保障廣度、深度和精細化水平，加大財政支持力度，將更多農產品納入中央財政補貼范圍。

社會保護路徑：完善社會保障體系，降低農戶生計成本。針對農民提供更多勞動保護、社會保險和福利政策，切實發(fā)揮社會保障收入再分配功能，建立更為及時的社會救助響應機制，從而為農村低收入群體搭建更為完善的兜底保障網。首先，完善最低生活保障制度，擴大低保覆蓋面。健全分層分類的救助制度體系，拓展內容豐富和形式多樣的社會救助項目，強化益貧性社會制度體系建設。其次，探索建立收入分配調節(jié)機制。瞄準優(yōu)化收入分配格局，合理發(fā)揮政府收入調節(jié)作用，探索建立家庭津貼制度，統(tǒng)籌高齡老年津貼、殘疾人護理補貼、育兒補貼等，并在全國建立普惠性家庭津貼制度，擴大津貼受益范圍。再次，要給予農民工群體更多的重視與關注，逐步破除農民工持續(xù)參保的制度障礙，正視農民工的勞動者身份，實現(xiàn)就業(yè)與參保的高度關聯(lián)，保護其勞動權益以降低這些群體的生計風險。最后，針對子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生預防等熱點領域加大農村投資傾斜力度，進一步優(yōu)化醫(yī)療資源布局，加強農村的醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設，探索建立學齡前兒童社會撫育制度，并建立健全結構合理、成本分擔、公平普惠的普惠性學前教育財政投入機制，減少農村居民的剛性支出成本。

（作者為中國農業(yè)大學國家鄉(xiāng)村振興研究院副院長，人文與發(fā)展學院教授、博導）

【注：本文系國家社科基金重點項目“實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接研究”（項目編號：21AZD038）、國家社科基金重大項目“建立和完善農村低收入人口常態(tài)化幫扶機制”（項目編號：21&ZD177）和國家自然科學基金應急管理項目“脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策體系研究”（項目編號：7214100357）的研究成果】

【參考文獻】

①韓長賦：《中國農村土地制度改革》，《農業(yè)經濟問題》，2019年第1期。

②羅丹、李文明、陳潔：《種糧效益：差異化特征與政策意蘊——基于3400個種糧戶的調查》，《管理世界》，2013年第7期。

責編/周小梨 美編/楊玲玲