農(nóng)村征地拆遷中的利益沖突問題

□王建

作者：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院副教授

黨的十八大報告提出要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。2012年的中央經(jīng)濟工作會議和中央農(nóng)村工作會議都提出在當(dāng)前和今后一個時期，要按照黨的十八大要求構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，做到“守住一條底線”，即充分保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，不能限制或者強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地。但是,土地征用和房屋拆遷導(dǎo)致的利益沖突卻是城市化進程中繞不開的問題，如何平衡地方政府、地產(chǎn)商和農(nóng)民個人之間的利益沖突是擺在我們面前迫切需要解決的問題。研究農(nóng)村征地拆遷中的不同利益訴求，是解決這一問題的基礎(chǔ)性工作。

一、農(nóng)村征地拆遷中不同利益訴求及其沖突表現(xiàn)

（一）地方政府的利益訴求

在當(dāng)前征地程序中，地方政府充當(dāng)了“橋梁”的重要角色。地方政府的這種角色注定它與征地拆遷的相關(guān)各方均存在利益沖突的可能性。這種沖突的角色表現(xiàn)在四個方面：一是要連接上級政府的要求與自身利益。既要確保完成中央和上級政府下達的目標(biāo)任務(wù)，完成政績指標(biāo)，又要保持本地區(qū)“太平無事”，在保持社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上積極實現(xiàn)自身利益最大化；二是要連接開發(fā)商與農(nóng)民，協(xié)助雙方完成土地產(chǎn)權(quán)或者使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，以此完成社會發(fā)展目標(biāo)，增加地方GDP；三是要連接開發(fā)商與農(nóng)民等征地內(nèi)部主體與作為外部主體的其他社會相關(guān)利益方，將征地過程可能造成的社會負面影響降至最低，實現(xiàn)地方社會秩序的平穩(wěn)與和諧；四是要連接依法行政的要求與切實破解地方發(fā)展難題的務(wù)實操作，在地方經(jīng)濟發(fā)展中貫徹法治理念，同時根據(jù)地方現(xiàn)實情況促進經(jīng)濟發(fā)展。

（二）地產(chǎn)商的利益訴求

地產(chǎn)商是以房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營為主要業(yè)務(wù)換取市場收益的。在地方政府積極“賣地”和地產(chǎn)商積極“儲地”的過程中，用犧牲農(nóng)民的利益來實現(xiàn)地產(chǎn)商的利益訴求。這種利益訴求一般通過生產(chǎn)經(jīng)營的努力予以實現(xiàn)，但在征地拆遷中，極易演變?yōu)閷r(nóng)民利益的剝奪或侵蝕，有時甚至?xí)庠椒傻拙€。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)民對土地的權(quán)利主要是土地承包經(jīng)營權(quán)，該權(quán)利除具有物權(quán)的一般效力外，主要是占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、優(yōu)先繼承權(quán)、處分權(quán)、相鄰權(quán)和獲得補償權(quán)。[1]

（三）農(nóng)民個人的利益訴求

物權(quán)法將土地承包經(jīng)營權(quán)確定為物權(quán)，確保了農(nóng)民行使土地管理的權(quán)利，并且對土地依法享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。2010年初中央1號文件首次提出加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記發(fā)證工作。這是中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定和硬化地權(quán)的重大決策，依法確認和保障了農(nóng)民的土地物權(quán)[2]，實現(xiàn)了農(nóng)民個人利益的訴求。土地管理法第10條也規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理。但在現(xiàn)行征地制度下，由于土地增值收益巨大，農(nóng)民的土地權(quán)利易受到國家權(quán)利的限制及利益集團的侵害，農(nóng)民自身利益常常得不到有效維護。現(xiàn)階段拆遷中，各方利益沖突集中表現(xiàn)為對農(nóng)民土地利益的侵襲。

二、農(nóng)村征地拆遷中利益沖突成因分析

（一）土地制度不完善及征地補償標(biāo)準過低

現(xiàn)行法律規(guī)定城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的外，屬于農(nóng)民集體所有；任何單位和個人進行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；農(nóng)村集體建設(shè)用地禁止直接入市，只有經(jīng)過國家征收，轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地后，才能由國家有償出讓或劃撥給需要建設(shè)用地的單位和個人。

根據(jù)現(xiàn)行物權(quán)法和土地管理法的規(guī)定，政府征收農(nóng)村集體所有土地的補償費用包括征地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費，補償費用的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。這種一次性貨幣補償?shù)姆绞?，被農(nóng)民們形象地稱為“一腳踢”。這一誕生于上世紀80年代的條款，帶有明顯的計劃經(jīng)濟思維，早已不適用于現(xiàn)實情況，特別是在近年來土地出讓金額大幅上漲的情況下，農(nóng)民失去土地后所獲補償費用標(biāo)準過低的問題愈加突出。農(nóng)民群體缺乏有效的組織，沒有獲得與其他市場主體談判的權(quán)利。

農(nóng)村集體土地不能直接入市、征地補償費用標(biāo)準過低和補償分配比例明顯不公，沒有考慮到失去土地的農(nóng)民的就業(yè)和社會保障問題?，F(xiàn)在無論是工業(yè)用地的出讓還是房地產(chǎn)用地的出讓，變相是為企業(yè)家降低了土地投資成本，這是導(dǎo)致社會收入分配差距加大的原因之一，也是導(dǎo)致農(nóng)民心理失衡和征地過程中社會矛盾普遍增加的重要原因。[3]

（二）公共利益的界定過于模糊

地方政府賣地搞開發(fā)、拆房騰土地，往往是以“社會公共利益的需要”來進行的。公共性揭示了政府為公共利益服務(wù)的目的，而不能向部門利益和個人利益傾斜。政府為了社會公共利益的需要進行房屋拆遷，收回國有土地使用權(quán)，雖然在法律上存在依據(jù)，但如何界定“社會公共利益”？我國新憲法修正案第20條和第22條明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要?？梢砸勒辗梢?guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用，并給予補償。”但什么才是公共利益，尋找一個放之四海皆準的絕對適用的公共利益的定義幾乎是不可能的。著名思想家哈耶克說過：“今天，自由的最大危險來自于有能力、有經(jīng)驗的行政管理者僅僅關(guān)心他們認為是公共利益的事物?！盵4]地方政府無疑是進行土地征收的判決者，其對于是否滿足公共利益的條件具有單方判決權(quán)，容易造成公正性被濫用。“公共利益”成為一個包裹，其范圍涵蓋地方利益、部門利益和商業(yè)利益。地方政府為了低價征地，可以很容易以公共利益巧立名目，隨意貼上“公共利益”的標(biāo)簽大搞面子工程、政績工程，侵害公民、法人的合法利益。地方政府、地產(chǎn)商借用“公共利益”的權(quán)杖進行利益分配，根源在于公共利益內(nèi)容的復(fù)雜性，以及我國對公共利益界定的模糊。地方政府一方面受土地財政的誘惑，另一方面也迫于地方GDP指標(biāo)的政績壓力。如此一來變成了農(nóng)村城鎮(zhèn)化就意味著征地，地方財政就有保障，地方GDP也就能連年實現(xiàn)增長，官員的政績也就錦上添花。但是這種政府人為拉動的增長模式不僅嚴重偏離了市場經(jīng)濟軌道，造成社會資源大量浪費、生態(tài)環(huán)境污染加劇等嚴重后果，而且還造成大量侵害農(nóng)民土地權(quán)利、剝奪農(nóng)民基本生計的現(xiàn)實問題。

（三）利益相關(guān)者調(diào)處不到位

地方政府在征地拆遷中是否承擔(dān)主要角色一直是沒有定論的問題。政府具有為公眾利益服務(wù)的屬性，這是政府的根本屬性。洛克說過“政治權(quán)利就是為了規(guī)定和保護財產(chǎn)而制定法律的權(quán)利，判處死刑和一切較輕處分的權(quán)利，以及使用共同體的力量來執(zhí)行這些法律和保衛(wèi)國家不受外來侵害的權(quán)利，而這一切都是為了公眾福利?！盵5]地方政府和地產(chǎn)商在享用國家給予的征地補償這一大餐的過程中，難免有人會借征地拆遷為名從中獲利，擠兌農(nóng)民利益。一旦拆遷的鏈條上出現(xiàn)問題，農(nóng)民的應(yīng)得利益將大打折扣。地方政府借官位斂財、地產(chǎn)商借關(guān)系盈利，損失的只是無辜的農(nóng)民團體。所以，出現(xiàn)了政府主動出賣土地，開發(fā)商積極買地進行開發(fā)實現(xiàn)商業(yè)利益，農(nóng)民被動保護現(xiàn)有利益的現(xiàn)實問題。

三、解決農(nóng)村征地拆遷中利益沖突問題的路徑探析

（一）填補農(nóng)村征地拆遷的法律漏洞

我國目前尚沒有專門的關(guān)于農(nóng)村征地拆遷的法律條文，物權(quán)法實施后，這個問題更是被提到了議事日程。物權(quán)法第42條第1款規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！睆姆芍贫壬辖缍宿r(nóng)村土地的所有權(quán)，一方面，土地所有者享有的各項權(quán)利不受他人意志限制，是最完全、最充分的物權(quán)；另一方面，土地所有權(quán)絕不是無限制的權(quán)利，它不能超越社會基本制度和法律限制，應(yīng)對地方政府的土地管理權(quán)利進行分解、規(guī)范和約束。在市場經(jīng)濟中，如何讓農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中具備競爭力，如何讓農(nóng)民能夠在新一波城鎮(zhèn)化浪潮中成為利益分配的參與者？這就必須增強農(nóng)民的市場競爭力，既要通過一系列技能培訓(xùn)推動農(nóng)民增強本領(lǐng)，也應(yīng)按照黨的十八大報告的要求，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地收益中的分配比例，使土地成為農(nóng)民可用、可交易的財產(chǎn)。消除體制障礙，就是要消除以往對農(nóng)民發(fā)展不利的制度措施，賦予農(nóng)民以制度紅利。

目前，對農(nóng)民土地權(quán)利的侵害主要來自公權(quán)力的濫用，國家對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的侵害又來自國家合法擁有的強制征地權(quán)。長期以來，憲法和土地管理法都規(guī)定了國家為公共利益的需要可以依法征收或者征用土地，但并沒有嚴格區(qū)分公益性征地和經(jīng)營性用地。在推進全面建成小康社會的進程中，我們應(yīng)明確強制征地權(quán)僅限于公共利益的需要，而經(jīng)營性用地則通過土地自由市場來解決。

（二）提高補償標(biāo)準、明確調(diào)整分配比例

在農(nóng)村征地拆遷引發(fā)的社會沖突中，問題不在于農(nóng)民愿不愿意征地，而在于政府對農(nóng)民公不公平的征地補償。農(nóng)民在市場競爭中處于弱勢地位，農(nóng)民與政府和其他市場主體對話的聲音太弱。尊重農(nóng)民土地權(quán)利，法律必須賦予農(nóng)民談判權(quán)，使其在保護自身利益方面發(fā)揮作用。對此，筆者認為,一是以市場價值來確定公正的補償，補償額不設(shè)上限。公正的征地補償，對公益性征地和經(jīng)營性征地同樣適用，地方政府提供和維護公平的市場交易秩序，鼓勵農(nóng)民組織起來，建立維護自身利益的農(nóng)民協(xié)會組織直接與地產(chǎn)商談判，這樣就避免了單個農(nóng)民與地產(chǎn)商談判處于弱勢地位，同時也避免產(chǎn)生釘子戶。農(nóng)民的有序參與對于維護自身利益和社會秩序可以起到重要作用。二是調(diào)整征地補償款的分配。農(nóng)民在整個征地補償款分配中所得份額明顯偏少，這主要來源于兩方面的錯誤認識：一是認為土地漲價要歸公，二是認為農(nóng)民不是土地所有者。但事實是農(nóng)村土地雖然實行集體所有，但農(nóng)民仍對集體所有的土地擁有一份所有權(quán)，并且農(nóng)民擁有對土地長達50年甚至更長的承包經(jīng)營權(quán)。因此，因征地而失去土地的農(nóng)民應(yīng)該獲得大部分的征地補償款。三是妥善安置因征地而造成的失地農(nóng)民。征地補償費只是對農(nóng)民土地財產(chǎn)的補償，不能因此而剝奪農(nóng)民賴以維持的就業(yè)和生活保障。因此，政府應(yīng)改變以往單一的一次性貨幣安置為主的補償模式，除了應(yīng)給予公正的征地貨幣補償外，也應(yīng)為失地農(nóng)民提供就業(yè)安置以及社會保障。

（三）明晰政府在征地拆遷工作中的角色

政府在征地拆遷過程中究竟擔(dān)任什么角色，我們要清楚幾個方面的內(nèi)容。一是政府部門不直接受益。雖然，在巨大的利益面前政府和地產(chǎn)商難免抱團，但是，可以從土地稅率、農(nóng)民的平等參與和知情權(quán)等方面削弱政府在拆遷中的直接利益分配，使地方政府成為真正的中立者，成為公共利益的維護者和協(xié)調(diào)者。二是提高政府部門的責(zé)任意識。地方政府應(yīng)主動擔(dān)當(dāng)商業(yè)利益和公共利益的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)者，做好宣傳教育，擴大農(nóng)民的知情權(quán)，以及促進農(nóng)民和地產(chǎn)商的相互了解和溝通，落實補償標(biāo)準，做好拆遷工作后的安置保障工作。三是政府部門應(yīng)當(dāng)充當(dāng)監(jiān)督者的角色。地方政府的公權(quán)力是否濫用，由國家、社會和農(nóng)民來監(jiān)督，同樣，地方政府也要監(jiān)督地產(chǎn)商及其相關(guān)組織，防止他們損害公共利益和農(nóng)民利益，做好他人監(jiān)督和自我監(jiān)督，杜絕拆遷過程中的不當(dāng)行為。

（四）逐步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度

根據(jù)物權(quán)法相關(guān)規(guī)定，承包權(quán)已經(jīng)是一種物權(quán)，但是，這種物權(quán)卻難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟收入的手段。在現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的前提下，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，決定土地承包經(jīng)營權(quán)之流轉(zhuǎn)的權(quán)利在農(nóng)戶手中，土地是否需要流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰，應(yīng)該也只能由享有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶自己決定，任何機構(gòu)和個人都不能以任何理由強迫農(nóng)民做出流轉(zhuǎn)的決定,這就強化了農(nóng)民對土地的權(quán)利，這樣，被征地拆遷的農(nóng)民就是市場的主體，具有討價還價的權(quán)利，所得的收益便會是交易額而不是所謂的補償。在此基礎(chǔ)上，就可以進一步探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的計劃配置變更為市場配置的可能性，探索農(nóng)地直接入市交易的制度，讓土地的擁有者農(nóng)民參與到交易過程中，建立開放、競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一有序的土地市場，從而為徹底解決當(dāng)前農(nóng)村的強拆問題準備最基本的條件。

農(nóng)村征地拆遷工作事關(guān)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的大局和數(shù)億農(nóng)民的切身利益、是保持長治久安的關(guān)鍵。人大和各級政府有必要通過法定措施，彌補法律漏洞、完善土地流轉(zhuǎn)制度、提高補償標(biāo)準，平衡好利益各方的合法權(quán)益，保持社會穩(wěn)定。

[1]張平華.土地承包經(jīng)營權(quán)[M].北京：中國法制出版社，2007.

[2]樊志全.中國共產(chǎn)黨不同歷史時期的土地法規(guī)[N].光明日報，2012.12.17.

[3]城鎮(zhèn)化改革需破解三大制度障礙 [N].南方都市報，2013.1.2.

[4]哈耶克.自由秩序原理（鄧正來譯）[M].上海三聯(lián)書店，1997.

[5]洛克.政府論下篇.（葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯）[M].商務(wù)印書館，1997.