堅持以人為本努力實現城鄉(xiāng)居民對城鄉(xiāng)規(guī)劃的新需求

□ 黃正興

作者：重慶市墊江縣規(guī)劃局黨組書記

隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化建設和新型農村社區(qū)建設進程步伐的加快，城鄉(xiāng)居民的居住環(huán)境和生活水平不斷改善和提高，這與城鄉(xiāng)規(guī)劃所發(fā)揮的作用密不可分，同時城鄉(xiāng)居民對生活質量的追求日益攀升，對城鄉(xiāng)規(guī)劃的期望和要求也更高，也反映出城鄉(xiāng)規(guī)劃還不完全滿足城鄉(xiāng)居民的新需求。至此，要按照黨的十八大精神要求，增強城鄉(xiāng)統籌意識，創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃理念，堅持以人為本，切實解決城鄉(xiāng)規(guī)劃中的民生問題，努力實現城鄉(xiāng)居民對城鄉(xiāng)規(guī)劃的新需求。

一、城鄉(xiāng)居民對城鄉(xiāng)規(guī)劃的新需求

黨的十八大要求：要按照人口資源環(huán)境相均衡、經濟社會生態(tài)效益相統一的原則，控制開發(fā)強度，調整空間結構，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復空間，給農業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。

城鄉(xiāng)規(guī)劃就是對一定時期內城鄉(xiāng)土地利用、空間布局以及各項建設進行綜合部署、具體安排和實施管理，并為城鄉(xiāng)未來發(fā)展留下足夠的空間。

以人為本，就是要推進人的全面發(fā)展，真正把人放在社會主體地位，實現好、維護好、發(fā)展好人民群眾的利益，真正做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。

當前城鄉(xiāng)居民對城鄉(xiāng)規(guī)劃普遍反映出來的新需求——即民生問題。具體表現在：文化娛樂場所，廣場公園，社區(qū)活動場所，居住生活環(huán)境（綠化、景觀、公廁、垃圾池等），建筑形態(tài)及細部處理，管線建設，道路暢通，停車場，學校,幼兒園等方面的新需求。

二、當前城鄉(xiāng)規(guī)劃存在的問題及原因

（一）存在的問題

一是制定規(guī)劃不嚴謹。制定城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎資料收集不全，存在問題分析不夠，對近期建設規(guī)劃的建設時序、發(fā)展方向、空間布局、公共設施、基礎設施等把握不準，中期規(guī)劃研究不透徹，遠期規(guī)劃預測不認真而沒有注重可持續(xù)發(fā)展，各層級、各類別規(guī)劃體系不完善，規(guī)劃制定的法定程序沒有完全到位，規(guī)劃成果的應用及可操作性較差。

二是實施規(guī)劃不嚴肅。城鄉(xiāng)規(guī)劃實施應遵循的原則不夠，對規(guī)劃確定的公共服務設施、基礎設施和一些較大功能性（如大眾的文化娛樂活動場所、公共停車場等）的配套項目建設實施不配套，項目建設與總體規(guī)劃、專項規(guī)劃及周邊地塊規(guī)劃關系考慮不周全；在規(guī)劃實施中對規(guī)劃的綠地、公共設施等強制性內容調整變動時有發(fā)生，對無障礙設計與建設、公共服務設施(公廁、垃圾池等)、社區(qū)服務設施（老年活動空間、社區(qū)管理用房等）、學校與幼兒園等建設實施不到位，建筑實施形體發(fā)生變化、建筑細部處理（防盜設置、管線鋪設、空調位置、熱水器位、組織排水等）不到位；存在視線通廊把控不科學，天際輪廓形態(tài)不突出，在建設項目的規(guī)劃方案和項目建設上出現地面退讓不足，建筑圍合空間過于封閉，空間高低錯落無序；道路建設缺少綜合性考慮，道路變更時常發(fā)生，周邊關系不協調、不配套，在標高、坡度、交通組織、管線布置等方面都留下不少隱患、遺憾，且重復建設比較突出。

三是管理規(guī)劃不嚴格。對城鄉(xiāng)規(guī)劃相關法律法規(guī)學習不透、理解不深，對十八大及以人為本要求認識不到位，沒有嚴格依法對城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定與實施進行管理。在城鄉(xiāng)規(guī)劃實施過程中存在著不遵守原則、不執(zhí)行管理制度的現象，過于強調指導性內容，淡化了強制性規(guī)定；城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)人才普遍欠缺，基層規(guī)劃部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)更為突出，導致在規(guī)劃實施中出現有規(guī)劃不用、不會用或亂用，農村的規(guī)劃管理有待解決，農村空置房的管理更是難題；對城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)的宣傳普及和從事規(guī)劃工作人員的專業(yè)知識教育培訓有差距，管理部門自身對宣傳培訓的積極性、主動性不夠，導致社會上對城鄉(xiāng)規(guī)劃的認知度和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理水平還不高。加之，一些社會風氣不良的現象存在，少數干部的群眾觀點差，公共利益觀念淡薄，不愿公眾參與，害怕或回避社會監(jiān)督；對眼前不直接涉及的群眾，認為城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定與實施對眼前自己利益關系影響不大，就不關心、不積極參與，致使公共利益維護難。

（二）原因分析

第一，從城鄉(xiāng)規(guī)劃制定方面看,經濟總量還不高，重視程度有差距，規(guī)劃經費投入少。首先，對城鄉(xiāng)規(guī)劃制定要求不高，科學性不強，缺乏戰(zhàn)略性，忽視可持續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)統籌性差，城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律地位體現不夠突出，制定各層級、各類別規(guī)劃不嚴謹，程序和監(jiān)督檢查不到位，使規(guī)劃的統籌引領地位沒有充分體現、作用沒有發(fā)揮到位；其次，參與人的法律意識、專業(yè)知識、責任感、使命感不強，在人文精神建設和堅持以人為本方面的考慮都有差距，對城鄉(xiāng)規(guī)劃在經濟、社會、環(huán)境三大效益協調發(fā)展中的作用沒有真正理解，在制定規(guī)劃時盲目擴大規(guī)模，對近、中、遠期實施內容確定不認真負責，特別是近期建設規(guī)劃實施的具體建設項目重視不夠，不符合實際，缺乏可操作性。再是，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃體系沒有完全建立，部門的責任意識不強，本位主義過重，總認為有規(guī)劃部門的規(guī)劃就行，導致部門、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的專業(yè)專項規(guī)劃制定滯后，滿足不了城鄉(xiāng)建設發(fā)展的需要。

第二，從城鄉(xiāng)規(guī)劃實施方面看,公共性意識差，集體觀念淡薄，社會矛盾頻發(fā)。一是城鄉(xiāng)規(guī)劃公共政策性強，公共服務要求高，公共政策與公共利益涉及社會多層面，在同時涉及政府、單位、城鄉(xiāng)居民利益需求面前與利益再分配時，誰優(yōu)先的決策上有不妥之處，有的把法定規(guī)劃當成擺設，僅憑拍腦袋決策，給城鄉(xiāng)規(guī)劃實施留下不少遺憾；二是單位或個體利益涉及是局部與階段性的，只要不涉及眼前利益的，公眾參與關注城鄉(xiāng)規(guī)劃的意識就不強，單位或個人就是涉及到自身利益，也忽視整體與長遠；三是城鄉(xiāng)規(guī)劃在實施過程中不執(zhí)行相應規(guī)劃，不遵守相關技術標準和技術規(guī)范，統籌協調與溝通不到位，把關不嚴格，不注重細枝末節(jié)，沒有充分考慮以人為本；加之，在實施城鄉(xiāng)規(guī)劃中對具體項目選址、征地補償、拆遷安置、工程建設等事務處理的公平性、公正性監(jiān)督不嚴，導致各種矛盾層出不窮，新問題不斷呈現；城鄉(xiāng)居民的一些需求得不到滿足。

第三，從城鄉(xiāng)規(guī)劃管理方面看,機構有待加強，宣傳培訓乏力，管理水平較低?；鶎映青l(xiāng)規(guī)劃管理機構設立設置不完善，各層級規(guī)劃管理的職能職責不夠明確，監(jiān)督檢查、管理制度不創(chuàng)新，城鄉(xiāng)規(guī)劃實施措施乏力，責任追究有局限，執(zhí)行難到位；各級在宣傳培訓力度與范圍都有局限，受教育的面較窄，一些人的思想意識消極，道德觀念偏差，價值觀念扭曲，缺乏正確的人生觀，沒有真正認識到城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的重要性、可持續(xù)性和嚴肅性，使得在實施城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中出現各種偏差及問題較多；由于參與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的人在思想觀念、知識結構、法制意識、價值觀念、服務意識、理解能力、原則性等方面存在一定差距，在實施規(guī)劃過程中也存在管理泛濫、權力濫用現象，同時出現組織能力、綜合協調能力、技術把關能力、藝術審查能力等不能滿足和適應現實城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的需要，導致城鄉(xiāng)規(guī)劃制定的目標任務實現困難和實施過程中各種矛盾時有發(fā)生。再就是對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的執(zhí)行和城鄉(xiāng)統籌的方針政策落實不到位，致使鄉(xiāng)村的規(guī)劃管理很薄弱。導致一些城鄉(xiāng)居民對城鄉(xiāng)規(guī)劃的不滿。

三、實現城鄉(xiāng)居民對城鄉(xiāng)規(guī)劃新需求的舉措

（一）發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃引領作用

其一，強化城鄉(xiāng)規(guī)劃公共政策。進一步完善基層城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機構，落實管理人員，尤其是配強城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)人才；進一步加大財政對規(guī)劃制定和管理經費的投入；進一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，明確規(guī)劃層級管理責任和監(jiān)督管理責任，理順各層級城鄉(xiāng)規(guī)劃和專業(yè)、專項規(guī)劃制定的主體。切實做到有機構辦事、有錢辦事、有人辦事、有人能辦事、有人能負責任辦事。

其二，強化城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎保障。一是大力發(fā)展經濟。一個地方的經濟發(fā)展，經濟總量增加，人均收入和消費水平的提高，對生活、居住環(huán)境質量需求和人文精神的追求才高，這樣才能對規(guī)劃制定更嚴謹、實施更嚴肅、管理更嚴格。二是重視人才應用。由于城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)性強，不僅要求具體從事城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的人要具備相應的專業(yè)知識，而且還要廣集各方專業(yè)人士的智慧，集思廣益，只有積極引進和培養(yǎng)人才，誠心尊重和應用人才，才能讓其認真負責地為城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定與實施把脈把關，為城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)諫言獻策；對新型農村社區(qū)建設要注重新型農民的培訓，增強創(chuàng)新、增收、環(huán)境改善意識，促進城鄉(xiāng)統籌發(fā)展。三是抓好宣傳培訓。加強城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)普及、宣傳、教育和規(guī)劃工作人員的業(yè)務能力等綜合素質的培訓，切實增強城鄉(xiāng)居民的法律意識及城鄉(xiāng)規(guī)劃的知曉度，提高規(guī)劃人員的業(yè)務能力和管理水平。

其三，強化測繪規(guī)劃成果管理。一要落實城鄉(xiāng)規(guī)劃檔案管理機構及人員，健全管理制度，明確管理責任；二要加強測繪地理信息成果資料收集與有效應用，保障測繪成果質量，及時更新成果信息的基礎性工作，保證規(guī)劃制定的科學性、合理性和順利實施；三要利用好現有的規(guī)劃成果，依法對規(guī)劃實施情況進行評估、論證，掌握好第一手基礎資料，并做好專業(yè)、專項等規(guī)劃及其基礎資料收集和建立健全城鄉(xiāng)規(guī)劃檔案，為下一輪規(guī)劃制定或修改更加科學、更加可持續(xù)打下堅實基礎，使規(guī)劃實施有章可循、有據可查。

（二）堅持科學制定城鄉(xiāng)規(guī)劃

一要創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃理念。經濟社會的快速發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化建設和新型農村社區(qū)建設進程的加快，人民生活水平的提高，人們對生活品質、居住環(huán)境質量要求越來越高，要求對城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定要勇于創(chuàng)新，要增強城鄉(xiāng)統籌意識，充分體現以人為本，注重“細枝末節(jié)”，堅持各種管線及無障礙建設的規(guī)劃一步到位。必須在保證規(guī)劃目標定位、發(fā)展規(guī)模、用地布局、基礎設施、空間管制的基礎上，各類用地比例的確定要科學合理、協調發(fā)展，鄉(xiāng)村規(guī)劃和農村新型社區(qū)建設規(guī)劃的畜禽養(yǎng)殖、農業(yè)生產等非建設用地布局要合理，農村空置房整治實施規(guī)劃要到位，切實解決城鎮(zhèn)建設用地壓力和有效利用土地。在總體規(guī)劃確定的近期建設規(guī)劃范圍內實施控制性詳細規(guī)劃全覆蓋，把城市設計作為控制性詳細規(guī)劃的附件一同報批，上升為法定文件，把現行指導性的“人口容量”上升為強制性指標，對規(guī)劃建設方案、城市設計可以做得更深更細，制定實施導則，使其更加清楚地指導具體項目實施建設，并在維護和遵守法律法規(guī)和符合于現行的技術標準、技術規(guī)范這個底線的前提下，用創(chuàng)新的理念和發(fā)展的眼光，應用超前的標準最大限度地滿足城鄉(xiāng)居民在停車場、庫、位及幼兒園建設等新的需求。

二要嚴格制定城鄉(xiāng)規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃制定涉及一個地方的長遠發(fā)展，發(fā)展的好與差與制定規(guī)劃的科學性、可持續(xù)性密切相關，制定規(guī)劃時，只有把控好“三大效益”，對過去的規(guī)劃進行認真總結研判，找準地方歷史文化積淀和發(fā)展規(guī)律，按照十八大的精神和科學發(fā)展觀的要求，反復征求意見、反復論證，遵循“政府組織、專家領銜、部門配合、公眾參與、科學決策”原則，才能制定出具有可操作性和可持續(xù)性的規(guī)劃成果，同時要統籌制定好各類專業(yè)、專項規(guī)劃，確保城鄉(xiāng)建設發(fā)展的需要。

三要大膽進行技術革新。認真學習借鑒國內外規(guī)劃的先進做法與先進技術，勇于超前的技術改革，積極推行“終極規(guī)劃”。

（三）嚴格城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理

首先，強化法制觀念。城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及法律法規(guī)太多，增強法制觀念，要懂法、尊法、守法、執(zhí)法，切忌以文件、會議、紀要代替法律法規(guī)，尤其是對城鄉(xiāng)規(guī)劃直接相關的法律法規(guī)、技術標準與規(guī)范要熟悉，并嚴格遵守與執(zhí)行，不允許任何人“以言代法，以權壓法，徇私枉法”，必須堅持嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法，特別是規(guī)劃確定的用地范圍、土地性質、開發(fā)強度、綠地率、建筑間距、交通組織、市政設施、公共設施、四線管制、公共安全等強制性內容必須遵守，對于綠化覆蓋率、空地率、環(huán)境景觀、城市設計要求等指導性內容也要盡量遵守。

其次，強化規(guī)劃管理。按照十八大精神要求，充分體現以人為本。城鄉(xiāng)規(guī)劃經批準確定，就具備法律效力，不能把法定規(guī)劃當成一般性文件，實施規(guī)劃必須嚴肅嚴格，管理必須城鄉(xiāng)全覆蓋，嚴格遵循原則和管理制度，嚴格遵守規(guī)劃確定的建設時序和具體給排水、燃氣、電力、電信等基礎設施以及文化、教育、衛(wèi)生、體育、市場、廣場、公園等公共服務設施項目建設實施計劃；對新型農村社區(qū)建設要用活、用準政策，加強督促指導，防止新的空心化出現，著力建設美麗鄉(xiāng)村；在實施規(guī)劃過程中，確需調整規(guī)劃的，必須按照法定程序進行，龍其是經營性土地的規(guī)劃調整變更，決不能簡化程序，并要堅持“依據有效，理由充分，程序合法”，保證規(guī)劃的權威性、嚴肅性與連續(xù)性，充分發(fā)揮規(guī)劃的統領作用；要“重投入，慎收入”，避免重復建設和功能破壞的現象發(fā)生，確保規(guī)劃功能布局和預留空間落到實處；在建成區(qū)盡可能地采取“掏空”辦法，解決通透、建綠、社區(qū)配套設施與公共活動空間、停車場、公廁與垃圾池等普遍存在的綜合承載力脆弱問題；對無障礙設計和建筑細部處理等要注重體現以人為本。堅持群眾利益優(yōu)先，充分滿足城鄉(xiāng)居民的新需求。

其三，強化延續(xù)管理。嚴格執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃實施后的延續(xù)倒查管理和監(jiān)督管理：一是在運行中對規(guī)劃制定實施后的適用性進行檢驗，對不適用的要及時加以修整；二是對實施后的各項公共設施、基礎設施的維護維修管理要嚴格嚴肅，防止亂動、亂占、濫用，更不能出現因管理不到位和失去監(jiān)督而影響道路暢通和城鄉(xiāng)居民的生活環(huán)境質量；三是嚴格規(guī)范運行中的管理。對參與管理的管理者自身職業(yè)道德要加強，管理水平要高，管理責任要明確。對管理對象要加強宣傳教育，增強其法律意識，堅持依法管理，促進社會和諧。

其四，強化反腐倡廉。城鄉(xiāng)規(guī)劃工作涉及公共利益調整與分配，誘惑力較強，必須堅持群眾路線，加大公眾參與力度，認真落實規(guī)劃聽證制度、公示制度、監(jiān)督檢查制度。參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的人要增強反腐倡廉的責任意識，自覺遵守和執(zhí)行好黨紀、政紀及廉政建設的各項規(guī)定，樹立正確的人生觀、價值觀，確保依法行政、嚴潔從政、公正執(zhí)法,著力推行“陽光規(guī)劃”。

最后，強化責任追究。一級政府一級規(guī)劃的制定、實施、管理的責任制要落實；城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實施、監(jiān)督檢查、規(guī)劃核實都涉及當前與長遠利益、局部與整體關系、科學發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展，在決策、實施、管理、執(zhí)法等每個環(huán)節(jié)要本著對城鄉(xiāng)居民負責，對黨委政府負責，對歷史負責，否則，不管是哪一個環(huán)節(jié)、什么層次出了問題都必須嚴肅追究直接責任人和相關責任人的責任，決不姑息遷就。

綜上所述，城鄉(xiāng)規(guī)劃只有按照黨的十八大精神的新要求，堅持群眾路線，堅持創(chuàng)新的規(guī)劃理念，堅持公眾參與，堅持以人為本地制定好各層級、各類別的規(guī)劃，帶著誠心解決民生問題，嚴格遵守和執(zhí)行好、實施好、管理好城鄉(xiāng)規(guī)劃，才能實現城鄉(xiāng)居民對城鄉(xiāng)規(guī)劃的新需求，有效加快新型城鎮(zhèn)化、新型農村社區(qū)建設進程和全面推進城鄉(xiāng)建設一體化，積極構建和諧社會，建設美麗中國。